§ 98. Принимая в основание это историческое начало, мы можем принять следующую классификацию "особых" установлений в губернии, названных в 17 ст. II т.:

1. Одни из этих установлений являются органами соответствующих центральных ведомств и не имеют определенной связи с прочими установлениями губернии. Сюда относятся: 1) контрольные палаты, как орган государственного контроля; 2) управление акцизными сборами, как орган Министерства финансов по департаменту неокладных сборов; 3) почтамты и почтовые конторы; 4) таможни и таможенные заставы; 5) горные правления; 6) удельные конторы; 7) межевые конторы; 8) комитеты торговли и мануфактур.

2. Второй разряд особых установлений предназначен для целей местной администрации и имеет весьма различный состав. Одни из них, как статистические комитеты находятся в прямом ведении губернатора, другие имеют смешанный состав и находятся под председательством губернатора. Таковы комиссии народного продовольствия, губернские и уездные распорядительные комитеты, комитеты народного здравия, и т. п. К этой же категории должно отнести смешанные по своему составу губернские и уездные училищные советы, образованные по Положению о начальных народных училищах 1874 г.

3. Постоянные установления и лица по управлению делами дворянских обществ: губернский и уездные предводители дворянства и дворянское депутатское собрание.

Пространство действий учреждений первой категории не совпадает или может не совпадать с губернским делением; установления второй и третьей категории, по пространству их действия, суть установления губернские или уездные и должны быть рассматриваемы в связи с ними.

Е) СРАВНИТЕЛЬНЫЙ ОЧЕРК ОБЩИХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛЕНИЙ НА ЗАПАДЕ ЕВРОПЫ

§ 99. При сравнении нашего административного деления с таковым же на Западе Европы должно иметь в виду, что во многих государствах высшие из местных делений, провинции, сохранили исторический характер. Политическая и административная централизация не везде пошла так далеко, чтобы стереть исторические воспоминания и разрушить связи, созданные общностью прошлой политической жизни.

Лучшим образчиком таких исторических провинций с соответствующим этим историческим условиям местным управлением представляют провинции Австро-Венгерской монархии*(2276). Но в большинстве европейских государств историческое деление уступило место искусственному.

Примером государства с искусственным подразделением территории является прежде всего Франция. До 1789 года, территория Французского королевства разделялась на 40 губернаторств (gouvernements), из коих 8 назывались (petits gouvernements), a 32 большими (grands gouvernements), или провинциями (provinces). Каждая из этих единиц имела свое историческое прошлое, и внутреннее их управление было устроено далеко не одинаково. Но декретом учредительного собрания, 22 декабря 1789 года, установлено нынешнее деление Франции на департаменты, устранившее всякое воспоминание о провинциях исторических. Французская система усвоена некоторыми другими государствами латинской расы*(2277).

Общность исторического прошлого, без сомнения, является могущественной связью для населения местности, равно как и важным условием его стремления к особности. Поэтому замена исторического деления искусственным везде являлась подспорьем политической централизации и средством противодействия сепаратизму. Революционная Франция уничтожала старые провинции для довершения дела централизации и уничтожения последних остатков феодального строя. В 69 провинциях Италии должны были исчезнуть воспоминания о прежнем королевстве Обеих Сицилий, о Папской области, о Тоскане и Модене. Испания выработала свое деление в борьбе с федералистическими стремлениями и сепаратизмом северных провинций.

Но последовательное проведение целей политической централизации путем механического и однообразного подразделения страны не в силах уничтожить тех интересов и связей, которые соединяют жителей отдельных местностей и по необходимости отражаются на условиях местного управления.

§ 100. Административные деления, принятые на западе Европы, представляются в двояком виде. Одни из этих единиц имеют не только правительственное, но и общественное значение и в этом качестве признаются юридическими лицами. Другие являются делениями, созданными исключительно для административных целей.

Франция декретом национального собрания 22 декабря 1789 года разделена на департаменты. Число их, до войны 1870, было 89; в настоящее время их 86. Департаменты разделяются на округи (arrondissements); округи подразделяются на кантоны (cantons), a последние - на общины (communes). Из этих четырех единиц только две имеют значение юрили ческих лиц: департаменты и общины. Департаментскими установлениями являются: 1) префект; 2) совет префектуры, составленный из советников по назначению от правительства и имеющий значение совещательного учреждения при префекте, а также административного суда 1-й инстанции; 3) департаментский совет (conseil general), избираемый для заведования хозяйственно-административными делами департамента и (с 1871 года) избирающий из своей среды постоянную департаментскую комиссию (commission departamentale). Общины имеют свой совет и исполнительную власть в лице мэра и его помощников, избираемых в большинстве французских городов (в силу законов 1871, 1873, 1874 и 1876) советом из своей среды.

Управление округами вверено подпрефектам (sous-prefect), являющимся органом правительства и назначенным центральной властью; окружной совет имеет совещательное значение и не придает округу характера самостоятельной единицы. Наконец, кантоны суть деления, не имеющие общего назначения. Кантон есть округ судебный - для мировых судей; он есть округ избирательный для производства выборов членов департаментских и окружных советов; он есть также округ по отбыванию воинской повинности (вынутие жребия и т. п.). Но в нем нет органа ни общей администрации, ни совета.

Административное деление Италии весьма сходно с французским и даже воспроизводит французские начала в большей чистоте. Королевство разделяется на провинции (ргоvince), округи (circondari), mandamenti и общины (communi). Провинции соответствуют французским департаментам и вместе с общинами признаются юридическими лицами, организация коих определена законом 20 марта 1865 года. Администрация провинции вверена префекту совместно с советом (сопsiglio provinciale) и провинциальной депутацией. Общинные установления суть совет (от 20 до 80 лиц, смотря по числу жителей), управа (giunta municipale), избираемая советом (от 2 до 10 асессоров) и мэра, или синдика (sindaco), назначаемого королем на три года из числа членов совета. Округи суть чисто правительственные подразделения провинции. Правительственные функции вверены подпрефектам. Советов в округе нет. Mandamento есть судебный округ, в пределах коего отправляет свою должность претор (судья по делам гражданским, коммерческим и полицейским).

В Испании (законы 20 августа 1870 и 16 декабря 1876) административное деление не так сложно. Во-первых, королевство разделяется на 49 провинций. В каждой из них управление предоставлено провинциальной депутации (diputacion provincial, т. е. совету, в руках которого сосредоточивается власть совещательная и право назначения провинциальных должностных лиц), губернатора, назначаемого королем и облеченного властью исполнительною, которую он разделяет с провинциальной комиссией (т. е. постоянным комитетом пров. депутации). Второе деление, непосредственно следующее за провинцией и которое мы назвали бы волостью, носит название termino municipale. Это есть округ, обнимающий 2000 жителей. По общему правилу, управление волостью принадлежит выборному совету (ayuntamiento), избирающему из своей среды голову (alcade) и его помощников (tenientes). Для установления налогов и утверждения бюджета совет увеличивается равным его составу числом дополнительных членов (vocales asocciados), избранных по жребию из числа избирателей. В этом двойном составе совет образует волостной сход (junta municipal). В некоторых местностях, а именно в городах с населением свыше 6000 жителей, в главных городах провинции и так называемого partido (судебный округ) алькад может быть назначаем королем, но не иначе как из числа членов совета. В Мадриде король может назначить алькада не из числа членов совета и помощников алькада из числа последних. В состав волости входят мелкие общины (pueblos) с правом заведования их хозяйственными делами, которое возлагается на выборную канту. Таким образом, общих делений в Испании два: провинция и волость.

§ 101. То, что в Испании является произведением сравнительно новых законов, то в Голландии основано на исторических фактах. В этой стране, издавна славившейся развитием городской жизни, городские общины сохранили важное значение и представляют основные деления страны; высшим и непосредственно за ним следующим делением являются провинции. Провинций в настоящее время одиннадцать*(2278). В порядке управления (закон 6 июля 1850 г.) воспроизведены знакомые уже нам начала. Управление принадлежит провинциальному собранию, выборной им провинциальной депутации (Gedeputeerde staaten) и королевскому комиссару. В общинах административная власть принадлежит общинному совету и коллегии шеффенов, состоящей из выборных советом шеффенов и бургомистра, назначаемого королем.

В Бельгии, при том же основном делении на провинции*(2279) и общины, мы встречаем посредствующее деление, именно округ (arrondissement), имеющий чисто административное значение. Административная власть представляется здесь комиссаром. В провинции управление возложено на провинциальный совет, депутацию и губернатора, назначаемого королем. Общины имеют совет и муниципалитет, составленный из шеффенов (echevins) и бургомистра. Последний назначается королем из числа членов совета; в некоторых случаях, по соглашению с провинциальной депутацией, он может быть назначен и из лиц посторонних. Наконец, так же как и во Франции, в Бельгии имеются кантоны со специальным назначением.

§ 102. В Англии*(2280), где местное управление основывалось и в значительной мере основывается теперь на деятельности землевладельческого класса, основной и законченною, так сказать, единицей является графство, т. е. округ, имеющий своего шерифа, лорд-лейтенанта и четвертные съезды мировых судей. В собственной Англии графств 40, в Уэльсе - 12. Так как деление страны на графства относится к незапамятным временам, и оно установлялось без предвзятого и общего плана (как французские департаменты), то их территориальный объем и количество населения далеко неравномерно. Средним числом графство имеет 60 кв. миль и 450,000 жит. (в собств. Англии). Но некоторые графства имеют 100 и свыше кв. миль*(2281) и свыше 2 миллионов жителей*(2282); другие имеют менее 20 кв. м. и менее 50,000 жит.*(2283). Поэтому наиболее обширное графство, Йорк подразделяется на трети (Trithings, Ridings) - восточную, северную и западную.

Древнейшие подразделения графств, о которых говорит и Блакстон, были установлены для целей судебно-полицейских и отбывания воинской повинности (милиции). Это были: 1) сотни (Hundreeds) и десятки (Tithings). Сотни уцелели, в общих чертах и до настоящего времени, под названием Wapentake в северных графствах и Wards в прочих. Затем, с 1829 года четвертным заседаниям дано право видоизменять эти деления для удобств полицейского управления и установлять новые деления под именем divisions. Десятки утратили в настоящее время практическое значение, в особенности вследствие полицейской реформы.

Общественное значение имеют города и приходы.

Города, в отношении своего юридического положения, представляют в Англии большое разнообразие. В этой стране, где землевладельческое начало в течение многих столетий преобладало как в области политической, так и административной, города весьма долго не выделялись из графств. Процесс выделения их совершался весьма медленно и касался следующих отношений: 1) самостоятельности в судебно-полицейском и финансовом управлении; 2) права посылки депутатов в парламент и 3) образования городского общественного управления.

В первом отношении, некоторые города с XV столетия получают посредством инкорпорации права самостоятельных графств (counties corporate), т. е. своего шерифа, коронера и милиционное управление. Во втором, королевские хартии жалуют городам права представительства, т. е. образуют из известных поселений самостоятельные избирательные округи; в третьем отношении, города, на основание хартий и местных статутов, получают самостоятельное муниципальное устройство (без прав самостоятельного графства), представлявшее великое разнообразие до билля 1835 года, установившего общие начала городского управления.

По этим признакам английские города в настоящее время могут быть разделены на три категории. Одна из них (включая в это число 17 coanties corporate) имеет муниципальное управление, вверенное совету и мэру, и право посылать депутатов в парламент. Они носят название муниципальных и парламентских городов (municipale and parliamentary boroughs). Другие имеют только муниципальное устройство, без права представительства в парламенте (municipal boroughs). Третьи имеют право посылать депутатов в парламент, но не имеют муниципального устройства (parliamentary boroughs). Наконец, значительное число поселений не пользуется ни парламентским, ни муниципальным правом по закону 1835 года. Но они имеют свои местные управления (local-board), предметы ведомства которых развились из дел по общественному здравию, вверенных специальным установлениям (improvement-commission). С развитием этих установлений, на основание законов 1848 и 1858 гг., положение этих поселений приближается к муниципальным городам.

Приход не составляет общины определенной, с кругом целей, возникающих из условий общинной жизни. Первоначально приход имел, как самое название его показывает, церковное значение. Собрание прихожан, которому вверялось и вверяется заведование делами прихода, носит название Vestry (ризница), по месту их заседания. Должностными лицами являются приходские стapocты (churchwardens), которые и председательствуют в вестри.

Но в связи с церковным приходом постепенно развивается приход, так сказать, гражданский, под влиянием которого видоизменилось значение и, отчасти, устройство прихода церковного.

Образование гражданского прихода совершалось путем возложения на приходы различных общественно-административных обязанностей, отправление которых поручалось приходским должностным лицам, под контролем мировых судей. Вместе с возложением на приходы этих обязанностей установлялись и местные налоги, необходимые для выполнения означенных обязанностей.

Первым и важнейшим предметом приходского управления, которому соответствует и важнейший из местных налогов, является общественное призрение, т. е. управление бедными и налог в пользу бедных (установление этой обязанности относится ко времени Елисаветы, т. е. к 43 году ее царствования).

Должностные лица, на коих возложено было заведование этим предметом, были надзирателя за бедными (overseers), назначавшиеся первоначально мировыми судьями. Общественное призрение с самого начала сделалось важнейшим предметом приходского управления, а потому и заведование другими предметами организовалось по началам этой администрации.

Значение, которое при социальных условиях Англии должно было получить применение закона о бедных, не совпадало с теми средствами, которыми мог или хотел располагать каждый отдельный приход для этой цели. Уже в XVIII веке явилась мысль соединять отдельные приходы в союзы, для лучшей организации общественной помощи. Но эта мера первоначально не имела обязательного характера, и принятие ее было предоставлено приходам. Она не имела успеха. В 1834 году соединение приходов в союзы (unions) сделано обязательным. Вместе с тем создана была и союзная администрация в лице управы попечителей, поставленной под контроль и руководство центрального установления - управы по закону о бедных (poor-law-board), впоследствии получившей более широкое название: управы по местному управлению (local-governement-board).

В круг приходской администрации входит также заведование дорогами. По английскому праву различаются два рода путей сообщения: дороги публичные (highways), содержимые графством, и проселочные (parishroads), содержимые приходами. Для заведования ими приход избирает ежегодно смотрителя дорог (surveyor). С 1835 года приходам дано право соединяться в округ для совместного содержания и заведования дорог (higway district); с 1862 года четвертным заседаниям мировых судей дано право, в случае если между приходами не последует соглашения по этому предмету, соединять их в округа, учреждая вместе с тем управу попечителей над дорогами (waywardens), избираемых от приходов. Для содержания дорог также установлен особый налог.

С 1870г. в круг местного управления введено заведование народным образованием на началах обязательного обучения (закон 1876 года). Для этой цели образованы школьные округи, размеры которых определяются местными условиями: они могут состоять или из города (borough), или прихода. Управление школами в пределах округа, под высшим надзором и руководством комитета тайного королевского совета, вверяется школьному совету, избранному лицами, принимающими участие в городских выборах (если округ совпадает с городом), или плательщиками налога в пользу бедных в приходах (ratepayers). В тех случаях, когда комитет тайного совета признает полезным образовать более обширный округ, он может, по исследовании местных условий и выслушании мнений компетентных лиц, соединить несколько соседних округов в один союз и установить для него школьный совет, права и обязанности которого тождественны с правами и обязанностями совета окружного.

Таким образом, приходы, в смысле единицы гражданского управления, не составляют ничего цельного. Приходское управление составилось из отдельных поручений государств, которым соответствуют и отдельные должностные лица прихода. Та же специализация обнаруживается и в союзах, из которых каждый предназначен для особой цели и имеет свои управы и советы.

§ 103. Из государств германских особенное внимание заслуживает, конечно, административное деление Пруссии*(2284). Королевство Пруссия разделяется на провинции, округи (Bezirke), уезды (Kreise) и общины (Gemeinden). Из этих четырех единиц только округи представляются делением чисто административным; прочие являются в то же время общественными союзами (Communalverbande) с правами юридических лиц. Несмотря на это, административное деление Пруссии не основано на началах исторических и, сравнительно говоря, недавнего происхождения. Существующее деление основано на распоряжении (Verordnung) 30 апреля 1815 года. В силу его тогдашняя территория Прусского королевства была разделена на 10 провинций, объем и границы которых были определены в самом распоряжении. Впоследствии две из этих провинций были уничтожены*(2285). Так образовались восемь старых провинций*(2286). После войны 1866 года, принесшей Пруссии обширные территориальные приобретения, к ним прибавилось еще три: Шлезвиг-Гольштейн, Ганновер и Гессен-Нассау. Наконец, законом 1877 года, провинция Пруссия была опять разделена на две: восточную и западную. Эти двенадцать провинций являются высшими административными и общественными единицами прусской монархии. Органами управления и представительства (в особенности по закону 1875 и 1880, примененному к 5 восточным провинциям), являются обер-президент, правительственный совет (Regienmgsrath), провинциальный ландтаг, провинциальный комитет и земский правитель (Landes Direktor).

Провинции, в силу того же распоряжения, разделяются на правительственные округи (Regierungs-Bezierke). В каждой провинции положено два и более таких деления, с тем, чтобы общее число их во всех провинциях не превышало 25. В настоящее время 17 округов приходится на 6 восточных провинций и 8 на провинции Вестфалию и Рейнскую. Из новых приобретений Пруссии, Шлезвиг-Гольштейн, не подразделен на округа, провинция Гессен-Нассау разделяется на два округа, а Ганновер пока остается при прежних делениях. Округ есть чисто правительственное деление, в пределах которого заведование различными отраслями администрации вверено особому правлению (Regierung), под главным заведованием президента (Regierungs-Prasideut), преобразования 1875, 1876 и 1880 гг. ввели в состав окружных установлений новые установления, каковы совет (Regierungsrath) и административный суд. Но, благодаря преобразованиям провинциального и уездного управления, округи и их учреждения, весьма важные в эпоху бюрократического государства, теперь утрачивают его и при дальнейших преобразованиях прусской административной системы, вероятно, утратят его окончательно.

Уезд, подобно провинции, и прежде не являлся только административным делением страны; издавна он был единицей правительственной и земскою. Закон 1872 года признает его общинным союзом (Kammunal-Verband), которому предоставляется самоуправление относящимися до него делами на правах корпорации. Это не препятствует уезду быть и правительственной единицей, равно как и тому, чтобы начала правительственное и земское соединялись в управлении делами уезда. Уездными установлениями являются ландрат, назначаемый королем, уездное собрание (Kreistag) и уездный комитет (Kreisausschuss). Ландрат, независимо от правительственных обязанностей, лежащих лично на нем, председательствует в собрании и комитете.

Города с населением свыше 25000 могут образовать самостоятельную единицу, пользующуюся правами уезда (Stadtkreis). Город Берлин образует самостоятельный округ (Bezirk).

Уезды подразделяются на волости (Amtsbezirk), составляемые из нескольких сельских общин. Волостными установлениями являются6 старшина (Amtsvorsteher), назначаемый обер-президентом провинции из кандидатов, представляемых уездным собранием, и волостная управа (Amtsausschuss), члены которой избираются общинами. Общины, из коих образуются волости, разделяются на вольные и владельческие(Gutsbesdrke), в коих до последнего времени существовало право вотчинной полиции. В вольных общинах сельской властью является управа (Gemeinde-Vorstand), состоящая из старосты (GemeindeVorsteher) и 2 шеффенов. Первые и последние избираются общиной и утверждаются в должности ландратом по выслушании мнения волостного старшины. В общинах владельческих владелец имеет право принять на себя обязанность старосты или, в случаях, указанных законом, обязан назначить вместо себя уполномоченного. Но как сам владелец, так и его уполномоченный утверждаются в этих должностях ландратом, который может, с согласия уездного комитета, отказать в этом назначении и назначить другое лицо.