Глава третья. Установления полицейские

I. Исторический очерк полицейских установлений в России

§ 158. Учреждение местной полиции, как особого установления, было издавна целью нашего законодательства, которой долгое время не удавалось ему достигнуть. В московский период полицейская власть сосредоточивалась, вместе с другими правительственными функциями, в руках воевод. То же самое начало перешло и в учреждения ХVIII ст. Только при Петре Великом законодательство наше усвоило себе понятие о полиции как об особой отрасли государственной деятельности. Мысль эта в законодательстве Петра выразилась в двояком направлении. Во-первых, в регламенте главному магистрату говорится о назначении и предметах полиции вообще, причем указывается, что она должна иметь "свое особливое состояние". Регламент заключает в себе весьма пространные перечисления всех тех предметов, которые должна иметь в виду благоустроенная полиция. Полицейскую власть, по регламенту, предполагалось вверить городовым магистратам, "яко главе и начальству города". Затем, еще за несколько времени до учреждения главного магистрата в Петербурге и магистратов по городам, Петр Великий учредил собственно для Петербурга должность генерал-полицмейстера и генерал-полицмейстерскую канцелярию. Генерал-полицмейстеру даны были так называемые пункты, по которым он должен был действовать. Существо обязанностей его по этим "пунктам" заключалось: 1) в смотрении за тишиной и охранением безопасности в городе; 2) в деятельности по предметам городского благоустройства. Соответственно этим обязанностям полиции были организованы и различные полицейские повинности местного народонаселения: по тушению пожаров, держанию караулов и т. д. Чрез несколько времени в городе Москве была учреждена должность обер-полицмейстера с теми же приблизительно обязанностями, как и должность генерал-полицмейстера петербургского. Наконец, в уездах полицейские обязанности, подробно исчисленные в воеводской инструкции 1719 г., сосредоточились в руках воевод и подчиненных им должностных лиц. Между последними особенное место указано так называемым уездным комиссарам - должности, которая имеет некоторую историческую связь с образовавшеюся при Екатерине II должностью земского капитана-исправника. Уездные комиссары, предназначенные прежде всего для собирания государственных податей, в то же время облечены были значительными правами по полицейскому управлению своих уездов. Они избирались местным дворянством, которому обязывались отчетностью в своих действиях по истечении каждого года.

Из этих указаний видно, что в законодательстве Петра Великого явилось разом несколько начал полицейской организации, мало примиренных между собою. Мы вили м в ней и старое традиционное начало, по которому полицейская власть, наряду с другими административными обязанностями, сосредоточивается в руках воевод и подчиненных им должностных лиц. Другими словами, полиция не отделяется от административных установлений, в качестве учреждения, долженствующего иметь "свое особливое состояние". "Особливое состояние" полиция получает в двух совершенно различных законодательных актах: 1) в регламенте главного магистрата и 2) в учреждении генерал-полицмейстерской должности в Петербурге. В первом из этих учреждений законодатель руководствуется примером городовых прав остзейских провинций, где полиция, в качестве особого учреждения, входила, однако, в круг функций городского управления, сосредоточенного в руках магистратов. В инструкции генерал-полицмейстеру видна попытка учредить чисто правительственное полицейское установление, поставленное особо от других учреждений.

Начала эти, как сказано выше, трудно было примирить между собою, и каждый из названных законов мог иметь весьма различные последствия. При общем неуспехе городовых учреждений Петра Великого нельзя было ожидать, чтобы полиция вошла в круг обязанностей городских властей. Больше шансов на успех имело, конечно, учреждение, зародившееся в лице петербургского генерал-полицмейстера. Но из этого учреждения могли получиться весьма различные результаты. Во-1-х, генерал-полицмейстерская должность могла сделаться типом учреждения полиции исполнительной, в тесном смысле этого слова, для всех городов империи. Во-2-х, из должности генерал-полицмейстера могло развиться установление, облеченное правами центральной власти в отношении ко всем вообще полицейским установлениям империи. Какова была в данном случае мысль законодателя, сказать трудно. Результаты же его установлений государственной жизни XVIII ст. были до того смутны, что Екатерине II пришлось искать самостоятельных путей для разрешения этого вопроса. Несомненно было одно, что в законодательстве Петра Великого фактически разграничилось понятие о полиции в городах и полиции в уездах. В уездах она сосредоточилась в руках общих административных властей; в городах должна была отправляться городскими установлениями.

§ 159. Городские установления после смерти Петра Великого по-прежнему были поставлены под ближайшее наблюдение и начальство общих административных властей губернии и провинции, т. е. воевод и губернаторов. Поэтому в большинстве русских городов полиция отправлялась магистратами, под смотрением общих губернских и провинциальных властей. В уездах положение дел не изменилось. В период времени от кончины Петра Великого до вступления на престол Екатерины II законодательство несколько раз обращалось к мысли учредить особое полицейское управление в городах. Так, при императрице Анне Ивановне, в 1734 г., было предписано, вследствие замечаний, представленных разными лицами, в том числе принцем Гессен-Гомбургским, учредить во многих городах империи полицмейстеров, установив при них особые полицейские команды. Но скоро новые учреждения оказались неудовлетворительными, и по докладу Сената в 1737 г. императрица сочла нужным их отменить. Второй раз к той же мысли обратился Петр III, повелевший учредить должность полицмейстера в важнейших городах империи. Указ этот не был, однако, исполнен, так как, по кончине Петра III, Екатерина II предписала приостановиться приведением в действие законов, изданных ее предшественником.

Вопрос об организации полиции был снова поднят, наряду с другими вопросами, в знаменитой комиссии для составления проекта нового уложения 1767 г. Депутатские наказы жалуются на отсутствие в уездах условий безопасности и ходатайствуют об учреждениях, напоминающих должность уездных комиссаров времен Петра В. - комиссаров, избираемых от дворянства и представляющих ему отчет в своих действиях. Учреждение о губерниях 1775 г. разрешает этот вопрос особо для уездов и для городов. Сосредоточивая главное наблюдение за деятельностью полицейских органов в лице государева наместника и наместнического (губернского) правления, учреждение установляет особую уездную полицию - с одной, и городскую полицию - с другой стороны.

Уездная полиция отошла в заведование коллегиального и выборного установления, получившего название нижнего земского суда, впоследствии земского суда. Нижний земский суд должен был состоять из избираемого местным дворянством на три года капитана-исправника, дворянских заседателей и заседателя от крестьян, командируемого из крестьянской нижней расправы. В руках нижнего земского суда находились:

1) попечение об охранении тишины и спокойствия в уездах;

2) приведение в действие распоряжений правительственных властей, и

3) некоторая доля судебной власти: в нижнем земском суде сосредоточились: а) часть следственная, в силу которой он имел ближайшее отношение к деятельности судебных установлений в уезде и губернии; б) право разбирательства по маловажным проступкам и решение незначительных исков.

Учреждение городовой полиции было поставлено на иных основаниях, видоизмененных впоследствии уставом благочиния 1782 г. По учр. о губ. в городах губернских должны были находиться полицмейстеры, в прочих городах - городничие, в руках которых и сосредоточивалась полицейская власть. На основание устава о благочинии при этих лицах учреждены были коллегиальные установления: в больших городах - управы благочиния, в прочих - коллегиальные присутствия при полицмейстерах и городничих из заседателей, избранных городским обществом. Но участие выборного элемента не изменяло существа дела. Полиция в городах сделалась установлением чисто правительственным и имевшим свое особое положение сравнительно с полицией уездной.

Разделение, установленное Екатериной II, сохранилось до позднейших времен, т. е. до реформы 1862 г.; но в частностях устройство полиции претерпело несколько изменений в царствование ближайших ее преемников. Именно - при Александре I, как известно, было учреждено особое министерство полиции, в качестве центрального установления для заведования деятельностью полицейских органов на всем пространстве страны. В составе министерства полиции находился и особый департамент полиции исполнительной, имевший ближайшее отношение к указанным выше полицейским установлениям. Впоследствии министерство полиции вошло в состав преобразованного министерства внутренних дел, которое чрез свой департамент полиции исполнительной явилось центральным установлением по отношению к учреждениям полицейским. Затем это учреждение полиции, в малоизмененном виде, вошло и в первое издание свода законов (1832 г.).

§ 160. В уездах полицейская власть была вверена земскому суду, составленному, под председательством исправника, из 4-х, 5-ти и более заседателей, смотря по пространству уезда, его населению и другим местным обстоятельствам*(2527). Губернскому правлению предоставлено умножать число заседателей до 5-ти. Дальнейшее же увеличение этого числа поставлено в зависимость от разрешения высшей власти. Земские исправники избирались дворянством, за исключением некоторых губерний, где они назначались от правительства*(2528). Заседатели земских судов избирались: два от государственных крестьян, прочие от дворянства. В местностях, где не было достаточного количества дворян, занятие этих должностей происходило по назначению от правительства. Земскому суду, устроенному на этих основаниях, предоставлялось заведование делами: а) общего управления; б) общественного благоустройства; в) охранение безопасности; г) приведение в действие различных постановлений уставов казенного управления; д) производство дознания и следствий; е) охранение нарушенного владения; ж) взыскания до бесспорным обязательствам и з) приведение в действие приговоров и определений мест судебных.

Полицейские установления в городах различались согласно значению последних. Полиции были различно устроены: 1) в столицах, 2) городах губернских, 3) уездных городах, 4) в заштатных городах, посадах и местечках. В столицах полицейское управление находилось в непосредственном заведовании обер-полицмейстера, подчиненных ему полицмейстеров и управы благочиния. Последняя состояла, под председательством обер-полицмейстера, из одного полицмейстера, приставов: дел гражданских и дел уголовных, и двух ратманов по выбору от городского общества. Полицмейстеры являлись начальниками особых отделений города. В подчинении их состояли: частные приставы, квартальные надзиратели и поручики и низшие полицейские служители*(2529). В городах губернских управление полицией вверено полицмейстеру, присутствию полиции, составленному из полицмейстера, частных приставов и двух ратманов. Управление же частями и кварталами находилось в заведовании частных приставов и квартальных надзирателей. В городах уездных полиция, по общему правилу, вверялась городничим. В некоторых больших городах могли быть и полицмейстеры. В помощь городничим определялись частные приставы и квартальные надзиратели, если того требовало пространство города, торговое и промышленное его значение. Для городов заштатных, для местечек и посадов оставалось в силе старинное правило, по которому полицейские обязанности несли ратуши. Правило это было подтверждено указом 1803 г.*(2530). Впрочем, закон предоставляет правительству право при увеличившемся значении посада или заштатного города определять сюда особенных полицейских чиновников*(2531). Предметы ведомства полицейского управления в городах были определены на тех же основаниях, как и предметы ведомства полиции уездной, с той разницей, что управе благочиния была предоставлена большая доля судебной власти, чем обыкновенным полицейским управлениям*(2532). Но полицмейстерам и городничим в расправе предоставлена одинаковая власть с земскими судами*(2533).

§ 161. В царствование императора Николая произошли некоторые изменения как в учреждении общей полиции, так и в определении ее обязанностей. Реформы этого государя не коснулись, впрочем, указанного выше разделения полиции на городскую и уездную. Ему принадлежит учреждение в уездах особой должности, замещаемой от правительства, именно - должности становых приставов. Дворянству дано было вместе с тем право представлять губернатору списки дворян, достойных занять эту должность. С другой стороны, губернатору рекомендовано замещать ее преимущественно из лиц, принадлежащих к местному дворянству; но правило это не сделано для него безусловно обязательным. Становые приставы заменили прежних заседателей земского суда; с тем вместе им назначено было пребывать постоянно в своем участке (стане)*(2534). После этой реформы земский суд составлялся из 1) земского исправника; 2) старшего заседателя (непременного заседателя), избиравшихся от дворянства, и 3) двух заседателей от крестьян государственных.

Предметы ведомства и порядок действия означенных установлений и должностей определены общим наказом земской полиции, изданным 3 июня 1837 г.*(2535). Закон 1837 г. содержит в себе две части: 1-ая, общее учреждение земской полиции, и I2-ая ч. - наказ чинам и служителям земской полиции. Последний заключает в себе а) определение обязанностей земской полиции вообще и б) особые обязанности отдельных полицейских должностей.

Между этими отдельными должностями закон различает: 1) земского исправника, 2) становых приставов, и 3) служителей земской полиции. Последние организованы законом 1837 г. на следующих основаниях. В селениях установлены особые сотские и подведомственные им десятские, избираемые в селениях государственных крестьян и имениях удельных крестьянами. В северо-западных губерниях определены особые тысяцкие и пятисотские, назначаемые земским исправником, по представлению станового пристава. Действие уездной полиции распространено также на заштатные города, посады и местечки*(2536). Предметы ведомства земского полицейского управления определены применительно к прежним узаконениям, конечно с большим их развитием и с дополнениями, изданными впоследствии. Но рубрики, указанные выше, остались нетронутыми и по закону 1837 г.

Меньшим переменам подверглось учреждение полицейского управления в городах. Особо поставлено только управление городской полиции в Петербурге, получившей новое учреждение в 1838 г.*(2537). Для прочих городов остались в действии прежние законы, преимущественно учр. о губ., устав благочиния и некоторые дополнительные указы.

§ 162. Указанное выше устройство городской и уездной полиции представляло важные неудобства. Ближайший недостаток его заключался в разделении полиции уездной и городской - разделении, не имевшем серьезного основания, так как большинство городов, по условиям своей жизни, не отличалось от больших селений и было выделено из уезда, так сказать, искусственно. При этом правительство, замещавшее важнейшие в них должности полицмейстеров и городничих, не могло располагать значительным персоналом, достойным занимать, эти во всяком случае, трудные должности. Оно само ограничило круг лиц, на которых должен был падать выбор начальства. Именно в полицмейстеры и городничие в губернских и уездных городах велено определять или из уволенных от службы раненых, в покровительстве Комитета 18 августа 1814 года состоящих, офицеров или остальных отставных военных и гражданских чиновников. Таким образом, первенство предоставлено раненым, покровительствуемым комитетом, и самая служба, в глазах закона, получила значение как бы инвалидной. При этих условиях полицейское управление городов, выделенное из общеуездного, не могло ни дать местным жителям тех удобств, на которые они вправе были рассчитывать, ни правительству тех выгод, которых оно ожидало.

Во-вторых, состояние земской полиции представлялось также весьма неудовлетворительным, ибо ни одно из законоположений Екатерины II не привело к желаемым результатам. Мысль императрицы заключалась в том, чтобы дать "корпусу" местного дворянства важнейшие предметы местной администрации, в том числе и местную полицию. При благоприятных условиях должность земского исправника могла бы получить то значение, какое, например, имеет ландрат в Пруссии и соответствующие должности дворянского самоуправления в остзейских провинциях. Но с первого же раза оказалось, что намерения законодателя не сходятся с действительностью. Во-первых, в самом законодательстве заключались уже некоторые условия, при которых уездная полиция не могла получить надлежащего развития. То соотношение между высшими и коронными губернскими властями - с одной, и выборными уездными властями, с другой стороны, какое было установлено Учр. о губ., конечно, не могло дать исправнику надлежащей самостоятельности в его действиях. Он был подчинен общей служебной дисциплине, и выборное его происхождение нисколько не свидетельствовало о действительной связи его с обществом местных дворян, его избравшим. Во-вторых, уже с начала нынешнего столетия правительство замечало прискорбный факт уклонения дворянства от местной службы, и это уклонение отражалось прежде всего на должности земского исправника. Официальные заявления подтверждают, что местное общество смотрело на эту должность с пренебрежением, вследствие чего влиятельнейшие местные дворяне уклонялись от нее, и потому она замещалась людьми, представлявшими мало ручательства своих административных способностей и даже нравственной благонадежности. В-третьих, поставленные в такие условия, местные полицейские власти сделались орудиями интересов, которые никак не могут быть названы ни государственными, ни общественными. С одной стороны, они являлись простыми орудиями личных распоряжений губернских властей, с другой - исполнителями желаний влиятельных помещиков, или, наконец, видели в своей должности средство удовлетворения личных интересов. Вырождение местной полиции в течение XIX ст. является фактом несомненным, подтверждаемым как свидетельствами иностранцев, так заявлениями русской литературы, так, наконец, и официальными актами, каковы, например, доклады графов Закревского и Перовского. Реформа полиции становилась неизбежною. Но, конечно, она нуждалась во внимательном изучении всего прошлого этого установления и в обстоятельных соображениях относительно связи ее с прочими учреждениями, в то же время задуманными. Такой органической реформы местной полиции до настоящего времени не последовало. Причины этого до известной степени объяснятся из истории "Временных правил 25 декабря 1862 года" об устройстве полиции.

§ 163. Недостатки местной полиции, в том виде, как она существовала по своду законов изд. 1857 года, весьма подробно указаны в объяснительной записке к "Проектам об уездных учреждениях", выработанных в 1860 году, но оставшихся без дальнейшего движения, по причинам, о которых мы скажем ниже*(2538). Мы резюмируем эти замечания в том же порядке, в каком они изложены в объяснительной записке*(2539).

1. Неудовлетворительное состояние земской полиции зависит прежде всего от ее состава. Исправники и члены земского суда суть лица выборные от сословий, а исполнительные чиновники (становые приставы) - назначенные от правительства. Поэтому, с одной стороны, исправник и непременный заседатель обнаруживают мало опытности в делах полицейской службы и, кроме того, наклонны охранять интересы избравшего их сословия в ущерб другим. Два заседателя от крестьян не имеют никакого значения. Исполнительные чиновники, назначаемые мимо земского суда, практически не подчиняются ему и обратились в самостоятельных правителей своих станов, обратив земский суд в передаточную инстанцию.

2. Местная полиция является главною действующею силою в хозяйственно-распорядительных делах уезда, и это обстоятельство сделалось источником всяческих беспорядков и злоупотреблений. Вообще требования закона и распоряжения высших властей исполняются только формально чиновниками, совершенно чуждыми местному населению. В частности, чиновники недобросовестные пользуются, для личных выгод, своею властью распоряжаться отправлением повинностей.

3. Деятельность полиции по делам судебно-полицейским и следственным крайне неудовлетворительна и не достигает своей цели (пп. 3 - 5).

4. "При чрезвычайно широком и неопределенном круге ведомства и отсутствия, во многих случаях, правил для порядка действий, в полицейском управлении водворился такой произвол, что, для ограждения некоторых сословий (как напр. государственных крестьян) и некоторых ведомств, постановлены различные охранительные правила, и даже часть полицейских дел изъята вовсе от ведомства общей полиции... Кроме того, порядок и стройность управления нарушаются беспрерывными столкновениями и взаимным противодействием, так что служебные пререкания и ссоры между чинами земской полиции и чинами других ведомств считаются делом самым обыкновенным и почти неизбежным".

5. Многочисленные формальности делопроизводства развили переписку до чрезвычайных размеров, к явному ущербу для дела, а с другой стороны, при всех указанных формальностях, земские суды утратили свой коллегиальный характер как по свойству самих полицейских дел, требующих особой быстроты, так и потому, что в действительности присутствие земского суда почти никогда не может образоваться в полном составе (пп. 7 и 8).

6. "Ответственность земской полиции редко имеет свое приложение на деле. Жалобы частных лиц, обращаемые к непосредственному начальству полиции, не имеющему возможности близкого непосредственного контроля над нею, большей частью или остаются без действия, или оканчиваются голословным взысканием с полиции: подтверждением, внушением, выговором. Личный взгляд начальника определяет тот или другой образ ответственности подчиненных; медленность, неизбежная в переписке губернского начальства с полициею по жалобам на нее, часто уничтожают самую возможность удовлетворения жалоб. Жалобы, приносимые по некоторым делам в уездный суд, частью по недостаточности правил, частью по невозможности для суда подвергать чиновников полиции ответственности, без разрешения и распоряжения губернского начальства, остаются почти вовсе без удовлетворения. Притом, самая неопределенность постановлений не всегда дает возможность преследовать законным образом неправильные действия исполнителей, которые оправдываются неясностью закона или недоразумением".

7. Неудовлетворительность содержания чинов полиции, дает самые плачевные результаты, побуждая означенных чинов пользоваться незаконными поборами и доходами*(2540). В городах печальное состояние полиции обусловливалось, сверх того, указанным выше способом назначения городничих из раненых офицеров. "По единогласному отзыву губернаторов, эти городничие, большей частью, не имея ни опытности, ни знания законов, без всякого понятия о своем долге, смотря на службу как на способ к жизни, или остаются в полной опеке своих секретарей, или пользуются властью для достижения своих корыстных видов. Частые смены подобных городничих служат достаточным подтверждением такого отзыва". Несмотря на это, по отзыву комиссии, полицейское дело в городах шло несколько лучше, чем в уездах (пп. 10 - 13).

8. "Подчинение города и уезда двум различным полициям производит частые столкновения, бесполезную пересылку дел и взаимное уклонение от исполнения обязанностей. В практических замечаниях начальников губерний указано на несколько случаев, в которых отыскиваемое полициею лицо, в продолжение нескольких лет, уклонялось от явки в полицию или от отобрания показаний, потому что, имея квартиру в городе и загородный дом или имение в уезде, попеременно переезжало из одного и места в другое".

§ 164. Из этого указания недостатков полицейского устройства и деятельности полиции можно видеть, что комиссия 1860 г. намеревалась преобразовать полицию во всех отношениях. Действительно, труды ее*(2541) имели в виду преобразовать: 1) устройство и состав местной полиции; 2) точно определить круг принадлежащих ей дел; 3) указать порядок и формы ее действия. Итак, полиция должна была получить новую организацию и новый наказ, соглашенный с новыми условиями и требованиями общественной жизни.

К сожалению, вторая часть этого намерения не осуществилась. Причины неудачи лежали вне комиссии. Из них мы укажем на две главнейшие:

а) Ближайшим мотивом к преобразованию устройства полиции являлось готовившееся освобождение крестьян, т. е. отмена крепостного права. При проведении этой важной и коренной реформы ожидали больших затруднений и замешательств. Предполагавшаяся отмена помещичьей власти и установление совершенно новых отношений крестьян к дворянству заставляли думать об образовании на местах сколько-нибудь сильной и организованной полицейской власти. События, следовавшие за 1861 годом, показали, насколько все такие опасения были неосновательны. Если бы полиция была еще хуже, чем ее описывали в Комиссии 1859 - 1860 года, то при общем настроении крестьянства и деятельности мировых посредников, мирное приведение реформы было обеспечено. Но в 1859 году нельзя было предвидеть хода крестьянской реформы, и потому опасения за будущее заставляли торопиться с преобразованием полиции и возлагать на эти преобразования различные надежды.

Этот мотив прямо указан в высочайшем повелении 25 марта 1859 года, объявленном министру внутренних дел С. С. Ланскому председателем государственного совета.

"Государь Император,- сказано в высочайшем повелении,- приняв во внимание, что с изменением отношений помещиков и крестьян при предстоящем преобразовании уездной полиции, должны быть даны такое устройство и такие средства, которые могли бы быть надежнейшим ручательством точного исполнения ей всех вообще обязанностей, на нее возложенных, по обеспечению общественного порядка и спокойствия" и т. д. (следуют главные начала устройства полиции)*(2542).

Тот же мотив приведен и в объяснительной записке комиссии. Правда, она воспользовалась им для целей более широких. Именно, в ее соображениях мы читаем:

"С прекращением крепостных отношений, деятельность местных правительственных учреждений приобретает особенное значение и более обширные размеры. Дабы обеспечить порядок и спокойствие в столь важную переходную эпоху народной жизни, местная полицейская власть должна получить большую силу, самостоятельность и единство, а вместе с тем необходимо поставить ее в строгие законные пределы, устранить произвол, который мог бы сделаться источником, важных замешательств и беспорядков, наконец, обратить деятельность полиции на прямые и существенные ее обязанности, сложив с нее все, ей несвойственные"*(2543).

Таким образом, комиссия из одного и того же мотива выводила заключение как о преобразовании устройства полиции, так и нового для нее наказа, который поставил бы ее в законные пределы и "сложил бы с нее обязанности, ей несвойственные". Но комиссия не могла предупредить того исхода, что положение о новом устройстве полиции будет проведено отдельно от нового наказа. А этот именно исход и получился со вступлением на пост министра В. Д. статс-секретаря Валуева.

б) К разработке нового наказа полиции в 1859 - 1860 годах представлялось то важное затруднение, что новые положения о власти и порядке действия полиции необходимо было привести в гармонию с началами других, задуманных тогда реформ. Между тем комиссии, коим были поручены работы по преобразованию местного управления, работали отдельно одна от другой. Комиссия об устройстве земских учреждений работала довольно медленно, и самое положение о земских установлениях было утверждено в законодательном порядке только в конце 1863 г.; реформа городского общественного управления только задумывалась; основные положения судебной реформы были утверждены только в сентябре 1862 года. В 1860 году от полиции была отделена только следственная часть, возложенная на особых судебных следователей. При таких условиях довольно трудно было найти твердые основания для всесторонней реформы полиции и труды комиссии, в отношении полицейского наказа, представляются работами предварительными, а иногда и спешными.

§ 166. Тем не менее мысль об общем преобразовании полиции не была оставлена и после замены С. С. Ланского статс-секретарем Валуевым. В октябре 1861 года г. Валуев внес в государственный совет особую записку, имевшую формальную цель согласить внесенные уже прежним министром (30 апреля 1860 г.) проекты о местном управлении, с узаконениями, вышедшими в течение 1860 года (например, с законом о судебных следователях), но в действительности заключавшую в себе критику представленных проектов. Затем в государственной канцелярии (по соглашению с министерством В. Д. и со II Отд. Соб. Е. И. В. канцелярии) выработан был "Проект общего учреждения полиции", заключавший в себе предположения об ее устройстве, о предметах ее ведомства и порядке действий. Сверх того были выработаны "Проект наказа полиции" и "Временных правил для действия полиции по предметам, оставляемым в ее ведомстве впредь до преобразования судебной части и других частей управления"*(2544).

В таком виде проекты были предложены на обсуждение государственного совета, где они были рассмотрены первоначально в соединенном присутствии департаментов законов и государственной экономии и главного комитета об устройстве сельского состояния.

Судьбу проектов нетрудно было предугадать. Соединенное присутствие остановилось на следующих соображениях. Проекты, выработанные в министерстве В. Д. и исправленные государственной канцеляриею, соответствуют началам, указанным государем в 1858 и 1859 годах, в ожидании крестьянской реформы. Но с тех пор не только введено учреждение мировых посредников, не только создано новое волостное сельское управление для крестьян, но и указаны новые основания для будущих земских и судебных учреждений. Эти обстоятельства вовсе не были в виду при составлении полицейских проектов. Если эти проекты будут изданы хотя бы в конце 1862 года, то и тогда почти все важнейшие их части будут, вероятно, изменены в 1863 году. Поэтому единственно важным и неотложным делом является устранение тех недостатков полиции, которые зависят от недостатка единства и твердой связи в составе полиции и в скудости средств ее содержания.

Все это привело соединенное присутствие к следующему заключению:

"Таким образом, с одной стороны, ввиду затруднительности полного преобразования полицейских учреждений и уставов, с другой стороны, при настоятельной необходимости изменений во внешнем устройстве полиции, не представляющих подобного затруднения, соединенное присутствие признает, что единственный исход, какой может быть дан этому важному вопросу, заключается в том, чтобы немедленно привести в исполнение ту часть проектированных постановлений, которая относится до образования полиции, состава ее и средств содержания, оставив предметы ведомства, пределы власти, порядок действия, распределение обязанностей, отчетность и ответственность полиции, впредь до преобразования судебного и хозяйственного управления, без изменений*(2545).

Общее собрание Государственного Совета, в заседании 22 декабря 1862 года, согласилось с заключением соединенного присутствия, и 25 декабря новое устройство полиции было утверждено Государем.

Таково происхождение "Временных правил" об устройстве полиции в уездах и городах. В указе Сенату они названы правилами временными; в указе содержалось указание на то, что преобразование полиции последует после реформы земской и судебной. К сожалению, даже после двадцатилетнего опыта, преобразование полиции ограничилось "Временными правилами", к коим в 1878 году присоединилось также "Временное положение" о полицейских урядниках.

Законодательство ограничилось исключительно временными правилами 25 декабря 1862 г., имеющими более отрицательный, нежели положительный характер. Они имеют в виду устранить некоторые явные недостатки в прежней организации, но не указывают оснований для нового учреждения. Очевидно, что в законодательных сферах не был вполне исследован и решен вопрос об общем характере полицейских учреждений. Из того, что земская полиция, как орган дворянского самоуправления, не достигала своего назначения, еще не следовало, что полицию надлежит сделать установлением исключительно коронным и поставленным вне всякой связи с задуманными тогда же учреждениями земскими. Устройство полиции по учр. о губ., несмотря на все свои недостатки, имело, однако же, то положительное достоинство, что полицейские учреждения сохраняли свою связь как с учреждениями правительственными, так и сословными, являясь, таким образом, частью одного общего организма. Временные правила 1862 г. как бы закрепили раздвоение между организмом полиции, с одной, и так называемыми общественными установлениями, с другой стороны. Второй недостаток, устраняемый временными правилами, есть указанное выше раздвоение между городскою и уездной полициями. Но, сосредоточивая полицейскую власть в руках уездного полицейского управления и исправника, временные правила как бы упустили из вида ту связь, которую должна иметь полиция с городским общественным управлением, наряду с которым той же полиции пришлось действовать в силу городового положения 1870 г. Основательно не доверяя прежним коронным полицейским должностям в городах - городничим, временные правила 1862 г. не рассмотрели вопроса о полицейской самостоятельности города как общественной единицы, интересы которой могут потребовать и особого полицейского управления, хотя бы организованного на иных основаниях. В этом смысле во временных правилах нельзя найти общих руководящих начал, чего, впрочем, и трудно было ожидать от них, так как руководящие начала могут быть установлены только при разработке органических законов, каких до настоящего времени не получила полиция.

Действующее законодательство опирается, таким образом: 1) по отношению к организации полиции - на временные правила 1862 г.; 2) по отношению к предметам ведомства - на учреждение 1837 г. Последнее, конечно, было видоизменено ввиду состоявшихся реформ по следственной и судебной части. Важнейшие из этих преобразований заключались в следующем. а) Следственная часть была отделена от полиции по закону 1860 г., учредившему должность судебных следователей, причем за полицией оставлено производство дознаний, служащих поводом и первоначальным основанием для формальных следствий. б) Судебные уставы 1864 г. сохранили начала закона 1860 г., указав особый порядок участия полиции при производстве следствий. Участие полиции при производстве дознания и следствия по политическим преступлениям указано в законе 19 мая 1871 г. в) Судебная реформа устранила полицию также от участия в отправлении правосудия. От полиции отошло: а) производство бесспорных взысканий; б) охранение прав спокойного владения предоставлено в настоящее время мировым судьям.