Глава вторая. Должность губернатора

§ 115. Нормальным и главным органом центральной власти на местах является должность губернатора. Для определения ее значения мы имеем прежде всего наказ губернаторам 1837 года, вошедший с соответствующими изменениями во II т. Св. зак. изд. 1842 и 1857 гг. В промежуток времени между 1857 и 1876 гг. (когда последовало 4-е издание II тома) положение губернаторской должности значительно изменилось вследствие судебной и земской реформы, преобразования городского общественного управления, воинской повинности и т. д. Эти перемены отразились на постановлениях о губернаторах, содержащихся в новом издании II тома и в продолжениях к нему. Но главным источником для изучения этой должности остаются постановления II тома. Сверх того, права и обязанности губернатора определяются отдельными узаконениями (каковы: 1) положение о крестьянах; 2) положение о земских учреждениях; 3) городовое положение; 4) устав о воинской повинности; 5) уставы акцизные и т. д.), ибо губернатор имеет соприкосновение со всеми отраслями местной администрации. Несмотря на это разнообразие и многочисленность законодательных источников, нельзя сказать, чтобы в них был проведен цельный взгляд на эту должность, которая в настоящее время находится в некотором переходном положении. Установлению общего взгляда на губернаторскую должность препятствует многочисленность и разнообразие обязанностей, на нем лежащих. Для лучшего изучения ее необходимо выделить все заключающиеся в ней элементы, не всегда разделенные в самом законодательстве.

Обязанности, возлагаемые на губернатора, могут быть разделены на следующие категории.

I. Губернатор является представителем высшей правительственной власти в губернии, и, в этом качестве, на него возложено "блюстительство неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного, точного исполнения законов, уставов, высочайших повелений, указов Правительствующего Сената и предписаний начальства*(2327). Для этой цели ему дается право ревизии всех учреждений гражданского ведомства и другие права, о которых будет сказано ниже.

II. На губернатора возлагаются непосредственные административные обязанности, выполняемые им как лично, так и чрез состоящие под его председательством и начальством установления.

III. Губернатор принимает участие в различных действиях местных административных ведомств и в суде, когда по свойству этих действий или до их важности, закон требует такого участия.

IV. Губернатор является органом правительственного надзора относительно новых общественных установлений (земских и городских), причем означенный надзор должно отличать от надзора, так сказать, политического, права коего принадлежат губернатору, как "представителю высшей правительственной власти".

Эти категории должно иметь в виду при рассмотрении прав и обязанностей губернатора в отдельности.

А) Губернатор, как представитель высшей правительственной власти

§ 116. Взгляд законодательства на губернаторов как на представителей высшей власти выражается прежде всего в порядке их назначения. "Губернаторы определяются и увольняются именными высочайшими указами и вместе (т. е. независимо от указов) высочайшими приказами"*(2328).

В принципе, следовательно, губернаторы избираются Государем, хотя министру внутренних дел принадлежит право представлять кандидатов на эти места. Закон не установляет какого-либо образовательного или служебного ценза для занятия должности губернаторов. Они могут быть назначаемы как из гражданских, так и из военных чинов. Примечание к 488 ст. только рекомендует министру внутренних дел поручать лицам, состоящим при министерстве кандидатами на губернаторские места, обозрение разных местных установлений. Такие обозрения считаются достаточной подготовкой к занятию губернаторских мест, ибо примечание продолжает: "приготовленные посредством сих обозрений кандидаты в губернаторы, прежде утверждения их в сем звании, назначаются "состоящими в должности губернаторов". Но и означенные обозрения, и предварительное "состояние в должности" не являются непременным условием для получения губернаторской должности.

Должность губернатора, являясь должностью нормальной и не предполагающей исключительного доверия Верховной Власти к лицу, ее занимающему (подобно должности генерал-губернатора), может быть исправляема другими должностными лицами, в случаях болезни, отсутствии или увольнения губернатора. Исправление этой должности возлагается прежде всего на вице-губернатора; но за его отсутствием или болезнью, оно возлагается или на управляющего казенной палатой, или на управляющего государственными имуществами по старшинству чинов. Но в порядке исправления должности губернатора должно различать два случая. Во-первых, губернатор может находиться вне губернского города, но оставаться в пределах губернии, по случаю, например, ревизии уездных установлений. В этом случае он не устраняется от участия в делах, особливо ему поручаемых"; исправляющий его должность оставляет дела, в случае сомнения или разногласия с советниками губернского правления, до возвращения губернатора или отсылает их к нему на разрешение. Поэтому "исправление должности" в данном случае состоит в ведении текущих и менее важных дел. Заступающий должность губернатора подписывает "за губернатора". В случае же отсутствия или болезни губернатора, он вступает во все его права и подписывается "исправляющий должность*(2329).

§ 117. Обязанности губернаторов, как представителей высшей правительственной власти, вытекают из общего на них взгляда, выраженного в 494 ст. Она рассматривает их как "непосредственных начальников вверенных им высочайшей Государя Императора волей губерний" и, в силу этого, возлагает на них "блюстительство неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного, точного исполнения законов и распоряжений правительства". Вместе с тем губернатор является лицом, ответственным пред высшим правительством за общее состояние губернии в отношении безопасности, порядка и благосостояния. Отсюда возникают некоторые специальные обязанности губернаторов, о коих мы будем говорить ниже.

В отношении права по блюстительству неприкосновенности верховных прав Самодержавия, польз государства и исполнения законов, губернаторы поставлены выше всех должностных лиц в губернии, хотя бы эти лица занимали должности, независимые от администрации (например судебные), или по своему служебному положению были поставлены выше губернаторов (председатели судебных палат). Это начало выяснено в особенной силой положением комитета министров 22 июля 1866 года, из которого составилось 517 ст. II т. изд. 1876.

"Все служащие в губерниях лица, говорится в этой статье, даже неподчиненные в служебном отношении губернатору, несмотря на сравнительное их по классу должности или чину старшинство, или на особый характер служебной деятельности, иногда совершенно независимой от влияния административной власти, в случае их вызова или приглашения губернатором, обязаны подчиниться его законным требованиям и оказывать ему должное уважение, на которое он, как представитель высшей в губернии власти, имеет неотъемлемое право".

§ 118. Первая обязанность, возлагаемая на губернаторов, как на представителей высшей власти, есть попечение о немедленном обнародовании законов и распоряжений правительства, принятие мер к их исполнению и наблюдение за исполнением законов*(2330). Вместе с тем губернатору предоставляется, "в делах особенно важных или чрезвычайных" (особенно по сомнению в законах), пригласить в присутствие губернского правления, казенную палату и управление государственными имуществами, а также палаты гражданского и уголовного суда (где они остались) с губернским прокурором (где он есть) для совместного рассмотрения дел и представления высшему правительству (сенату или министерству, по принадлежности). Во-вторых, по ст. 495, в лице губернатора, по закону, сосредоточивается местный надзор за всеми находящимися в губернии административными учреждениями и должностными лицами гражданского ведомства. Последствия этого права надзора двоякие, смотря по отношениям, в которые губернатор поставлен к местным административным установлениям и лицам. Некоторые установления подчинены губернаторам и входят в круг специально губернских и уездных властей; другие зависят непосредственно от соответствующих центральных установлений, которых органами они служат.

К установлениям первой категории относятся губернское правление, казенная палата, управление государственными имуществами, уездные и городские полицейские управления и вообще низшие уездные власти. По отношению к ним губернатор облечен правами ближайшего надзора, состоящего: первое, в наблюдении за точным исполнением ими своих обязанностей; второе, в праве предлагать меры к исправлению замеченных им злоупотреблений и беспорядков: третье, в привлечении виновных к законной ответственности чрез губернское правление; четвертое, в праве произведения ревизии управления*(2331).

Относительно учреждений, не состоящих от них в прямой зависимости (учреждение по части горной, лесной, монетной и т. п.), губернаторы не входят ни в какие непосредственные распоряжения. Но о замеченных ими злоупотреблениях или беспорядках, происходящих от небрежности, они поставляют на вид этим управлениям. В случае открытия ими важных беспорядков, они сообщают о том ближайшим начальствам этих управлений, приглашая их принять меры к исправлению недостатков. При безуспешности этих напоминаний губернатор доводит о замеченном до сведения высших управлений и доносит министру В.Д.*(2332).

В-третьих, губернаторам принадлежит надзор за составом служебного персонала в губерниях и уездах. Эта обязанность по ст. 506 вытекает из того начала, что губернаторы "ответствуют пред верховным правительством за состояние вверенной им губернии". На этом основании 1) губернаторы должны собирать сведения о способностях, нравственных качествах и образе жизни лиц, желающих получить место по назначению от правительства или по выборам; 2) означенные сведения принимаются губернатором в расчет при назначении или утверждении им должностных лиц, когда это прямо от него зависит; 3) по закону 22 июля 1866 года, административные учреждения и власти, определяя или перемещая подведомственных им чиновников, или служащих по найму, обязаны представлять о том губернатору, который может изъявить свое несогласие, если считает этих лиц неблагонадежными. В случае несогласия губернатора, назначение или перемещение чиновников не может состояться и губернатор доводит о том до сведения министра В. Д. Но неполучение от губернатора какого бы то ни было отзыва в течение двух недель принимается за изъявление им согласия. Это правило временно было распространено и на должности, замещенные земскими учреждениями. Но оно действовало недолго - именно с 1879 по 1880 год, когда оно было отменено. Наконец, губернаторам дано право аттестовать лиц, избираемых в мировые судьи, и I деп. Сената, от которого зависит их утверждение, должен принимать означенные аттестации в расчет*(2333).

В связи с влиянием губернатора на назначение должностных лиц, находится и его обязанность по наблюдению за исполнением ими своих обязанностей, с правом привлекать их к ответственности чрез губернское правление или представлять об них высшему начальству*(2334). Губернаторам же предоставляются особенные права по награждению лиц, служащих в губерниях. Они выражаются в трояком виде: 1) губернаторам предоставляется лично награждать достойных чиновников в пределах, указанных законом; 2) они имеют право ходатайствовать пред высшим начальством о награждении служащих чинами и знаками отличия; 3) все представления местных административных начальств (за исключением контрольных палат и некоторых лиц таможенного ведомства), о награждении подведомственных им лиц идут чрез губернатора*(2335). Наблюдению же губернатора подлежат и жительствующие в губернии отставные чиновники*(2336).

§ 119. Сверх общего надзора за служебным персоналом в губернии, закон обращает внимание губернатора на некоторые предметы, В особенности сюда относится, во-первых, "охранение дарованных законами прав". Именно на губернаторов возлагается наблюдение, чтобы местные жители пользовались, каждый по званию своему, правами и и преимуществами, дарованными разным сословиям и званиям высочайшими грамотами и другими законами. Особенное внимание губернаторов обращается, в этом отношении, на охранение прав дворянского сословия*(2337). Во-вторых, губернаторский надзор распространяется на народное просвещение. Хотя мы увили м, что вниманию губернатора рекомендуются и другие предметы управления, как, например, народное продовольствие и здравие, но надзор его по народному просвещению поставлен в особенные условия. Постановления об нем помещены в рубрике "Обязанность губернаторов вообще", где определяется значение их как представителей высшей правительственной власти. Правила о губернаторском надзоре по этому предмету новейшего происхождения. Во II т. Св. зак. изд. 1857 года, в рубрике "Обязанности губернаторов вообще" (ст. 357 - 359) этих постановлений нет. Первое из них явилось в 1866 году, когда на губернаторов было возложено попечение о преуспеянии женских учебных заведений ведомства императрицы Марии, с обязанностью посещать эти заведения "сколь возможно часто" и доводить до сведения главноуправляющего о всех замеченных им беспорядках. Затем, в 1870 году с должностью губернатора было соединено звание почетного попечителя всех находящихся в губернии женских гимназий и прогимназий. В этом качестве ему предоставляется право делать распоряжение об открытии в губернии комитетов для поддержания материальными средствами существующих гимназий и для открытия новых. Губернатор не принимает непосредственного участия в управлении гимназиями. Но ему принадлежит право, в случае беспорядков, им замеченных, делать указания попечительному совету, а в случаях важных сообщать о том попечителю или непосредственно министру народного просвещения.

Последнее узаконение по этой части содержится в положении о начальных народных училищах 25 мая 1874 года. Это положение, вообще изданное с целью поставить начальное народное образование под более строгий надзор правительства, сосредоточило означенный надзор (независимо от училищных советов) в руках предводителей дворянств и инспекторов народных училищ, тогда же учрежденных. Но "губернатору принадлежит общее наблюдение за ходом и направлением первоначального обучения в губернии". По этому предмету ему предоставляется сообщать свои замечания и соображения непосредственно министру народного просвещения*(2338).

§ 120. Облекая губернаторов указанными выше правами "представителя высшей правительственной власти", наказ считает нужным напомнить им, что они, для исполнения лежащих на них обязанностей, не вооружены какими-либо чрезвычайными полномочиями и должны держаться в пределах существующих законов. Эта мысль выражается в двоякой форме. Во-первых, наказ старается указать на пределы губернаторских полномочий по их существу; во-вторых, на порядок действия губернаторской власти.

Пределы губернаторских полномочий определяются тем, что губернаторы, по "свойству их обязанностей", суть только исполнители и оберегатели законов. Поэтому они не вправе ни делать новых постановлений, ни отступать от существующих, ни учреждать налогов или сборов, законом не установленных.

Порядок отправления губернаторской власти определяется тем началом, что для заведования в губерниях всяким родом дел установлены законом известные правила, с которыми и должны сообразоваться губернаторы. В силу этих правил, губернаторы отправляют лишь часть своих обязанностей прямыми распоряжениями и предписаниями от своего лица. Во всех других случаях они действуют чрез различные установления (губернское правление и отдельные присутствия, о коих будет сказано ниже), предметы ведомства которых и порядок делопроизводства определены законом*(2339).

Непосредственные и личные распоряжения губернатора имеют место: 1) в делах, не входящих в круг ведомства общих губернских установлений; 2) в делах, не терпящих отлагательства или подлежащих особенной тайне; 3) в делах, порученных высшим правительством непосредственному ведению губернатора*(2340).

Установления и лица, чрез которые действует губернатор по делам этого рода, суть канцелярия и состоящие при губернаторе чиновники особых поручений (старшие и младшие). Круг дел, производящихся в губернаторской канцелярии, а следовательно, подлежащих непосредственному и личному ведению губернатора, исчислен в 659 ст. II т. Сюда относятся: 1) переписка по обозрению губернии и составлению годовых отчетов (о коих будет сказано ниже); 2) дела по надзору за земскими установлениями и по дворянским выборам; 3) дела по губернскому по воинской повинности присутствию и по сношению губернатора с военным ведомством; 4) дела по надзору за местной печатью, типографиями, литографиями и т. п. заведениями; 5) выдача заграничных паспортов и других срочных видов; 6) дела, требующие особенной тайны или личного распоряжения губернатора на основание специальных законов. Сверх того, некоторые дела производятся в губернаторской канцелярии, так сказать, предварительно, а другие поступают туда лишь в некоторых местностях.

Предварительно производятся в канцелярии дела по закону*(2341), подлежащие производству в губернском правлении*(2342). Если дела эти, по экстренности своей, требуют немедленного распоряжения губернатора, то последний делает его чрез свою канцелярию, но затем передает дело, для дальнейшего производства, в губернское правление.

В некоторых местностях Европейской России, где не введены еще новые судебные учреждении, известные приговоры палат по делам уголовным утверждаются губернатором и переписка по этим делам сосредоточивается в канцелярии.