Е. Организация министерств

§ 135. Устройство министерств определяется одним общим принципом, выраженным в 1-й ст. учр., именно, что "управление каждым министерством вверяется одному лицу, по непосредственному избранию императорского величества". Следовательно, все учреждения министерств проникнуты началом единоличным, т. е. таким, при котором решительный голос принадлежит одному лицу. Товарищ министра, в тех министерствах, где существует это звание*(1876), не разделяет с министром его власти. В бытность министра, он не имеет даже никаких самостоятельных прав*(1877). Товарищ министра получает самостоятельное значение во время отсутствия последних или болезни их, когда они вступают во все права своих министров*(1878). Но на замену министра его товарищем всякий раз требуется особое высочайшее повеление, объявляемое сенату и обнародуемое во всеобщее сведение. В обыкновенное время товарищ министра не имеет никакой исполнительной власти. Закон рассматривает его как одного из членов совета министра. Затем, последний может возлагать на него присутствование вместо себя в государственном совете и других высших установлениях, причем он вступает во все права и обязанности министра*(1879). Наконец, министру предоставляется поручать своему товарищу в управление ту или другую часть (не иначе, впрочем, как с высочайшего разрешения). В этом случае товарищ заведует своею частью на правах директора департамента, если в его инструкции не будут указаны другие правила*(1880). Таким образом, министр остается единственным распорядителем своего ведомства. К учреждению министерств вполне применяются слова Вивьена, что, 1) действие власти вверяется единому агенту, 2) что этот агент должен быть вспомоществуем советом и 3) что администрация должна подлежать надзору и ответственности. Рассмотрим каждое из этих положений. Быстрота, энергия и ответственность административного действия требуют, чтобы оно было вверено одному лицу*(1881). Но, без сомнения, это действие административной власти, вверенное одному лицу, было бы источником произвольных, необдуманных актов, если бы сам закон не обставил его известными условиями. Если закон справедливо желает достигнуть большей быстроты администрации через поручение ее одному лицу, то выгоды быстроты не окупались бы при том предположении, что единоличное управление повлечет за собою необдуманность решений и даже произвольность действий. Поэтому Вивьен и говорит, что, во-вторых, органы, призванные к принятию решений, должны быть вспомоществуемы советом. Это правило предназначено служить коррективом произвольности и поспешности, которым подвергаются органы, предоставленные самим себе. Действительно, хотя решение дела требует иногда энергии и быстроты, но это решение должно быть основано на предварительном глубоком изучении дела, на предварительном собрании всех данных, касающихся данного вопроса, что одному лицу сделать невозможно. Вследствие этого сам закон требует, чтобы глава известного административного ведомства испрашивал советы y установления, для того назначенного. Таковы два условия, которыми должны быть обставлены единоличные органы администрации, т. е. чтобы решения их были основаны на предварительном изучении дела, порученном подчиненному установлению. Впрочем, в этом отношении должно различать две стороны одного и того же дела, именно должно различать между докладом и советом. Решение министра могло быть основано, во-первых, на докладе, т. е. на совокупности сведений, справок, разъясняющих дело, поступающее на его разрешение, на докладе, изготовленном в определенном канцелярском порядке в отдельном департаменте. Во-вторых, решение министра может быть основано на постановлении его совета, куда поступают особенно важные доклады по делам, имеющим особенное значение, по тем делам, по которым сам закон требует, чтобы министр выслушивал мнение своего совета. Отсюда и возникают двоякого рода учреждения при министре: департаменты и совет. В-третьих, хорошее административное устройство требует установления для единоличных органов должной ответственности. Нигде вопрос об ответственности не играет такой важной роли, как в административных учреждениях, потому что здесь решительный голос принадлежит одному лицу, ему предоставляется известная свобода действий, которая тогда только не превращается в произвол, когда будет обставлена известными условиями ответственности. Организация ответственности слагается из двух моментов: а) государство должно быть вооружено надзором за деятельностью министерства. Этому требованию надзора соответствует у нас система отчетности; б) законодательство должно определить условия самой ответственности в тесном смысле, т. е. условия возбуждения уголовного преследования против лиц административного ведомства, которые переступают пределы своих полномочий или вообще не оправдывают возложенного доверия. Рассмотрим эти условия в подробности.

§ 136. Первому условию удовлетворяет начало, изложенное в 1 ст. учрежд.: управление каждым министерством вверяется отдельному лицу по непосредственному избранию императорского величества. Это лицо является ответственным за все действия министерства, но, с другой стороны, оно получает право направления всех действий своего ведомства. Мы видели уже, какими правами, по ст. 194, облекается министр. Но министерское управление должно быть обставлено некоторыми установлениями, содействующими большой обдуманности, зрелости всех решений министерства. Такими установлениями являются: части министерства, предназначенные для доклада, и совет, состоящий при министре. К этим двум коренным установлениям приравниваются все другие. Установлениями докладывающими, по общему правилу, являются департаменты и канцелярия министра. Департаментов при каждом министерстве несколько*(1882) соответственно отраслям управления, входящим в состав каждого из министерств. Канцелярия министра назначена для личной его переписки по особенно важным делам. Департаменты состоят из директоров, вице-директоров, начальников отделений (так как департаменты разделяются на отделения), столоначальников и т. д. Состав канцелярии установлен на подобном же основании. Директоры департаментов определяются высочайшим приказом, по представлению министра, начальники отделений назначаются самими министрами*(1883). Департаменты и канцелярия министра суть установления, конкурирующие между собою, потому что деятельность их однородна. В чем же заключается различие между департаментами и канцелярией министра? В канцелярию министра поступают дела особенно важные, каковы: а) высочайшие повеления и указы, б) сношения министра с генерал-губернаторами и другими министрами, в) дела особенной важности по текущему управлению, г) жалобы на распоряжения начальства, подведомственного министру, д) отзывы на распоряжения министра, наконец, е) дела секретные. Из всей этой массы дел доклады подготовляются канцелярией только по делам секретным, прочие же дела должны быть распределены между департаментами, причем это распределение предоставляется директору канцелярии. Причина такого распорядка та, что законы требуют рассмотрения данных дел учреждением, специально для этого назначенным; исключение составляют дела секретные, которые решаются самим министром. Впрочем, из всей массы остальных дел министр может оставить непосредственно y себя некоторые дела особенной важности, с тем, чтобы они доложены были ему через канцелярию. Все остальные дела распределяются между департаментами, которые являются нормальными органами доклада, так что ни одно дело не может поступить в совет министра, не побывавши предварительно в департаменте. Составив доклад, департамент представляет дело на окончательное разрешение министра.

Но исчерпывается ли задачею докладов вся деятельность департаментов? Действительно ли все управление сосредоточивается в руках министра? На этот вопрос ответ должен быть дан отрицательный: департаменты не только изготовляют доклады, но имеют и свою степень власти. Это объясняется историческим происхождением департаментов. Мы видели*(1884), что весьма многие департаменты образованы из тех коллегий или главных управлений, которым некогда были вверены задачи центрального управления; что по учреждению министерств 1802 г. эти коллегии сохраняли свою самостоятельность, которую не вполне утратили и после введения их в состав соответствующего министерства. Посему департаменты министерств во многих отношениях являются местами центрального управления, непосредственного заведования тою или другою частью. Можно сказать, что именно это обстоятельство обусловливает централизацию нашего управления, сообщает ей тот бюрократический характер, который вызвал не одну справедливую жалобу. Оно низводит министерства - установление главным образом политическое - на степень административного места, погруженного во все мелочи управления; оно ведет к сосредоточению в органах центрального управления многих вопросов, которые с большим удобством могли бы быть переданы установлениям местным; наконец, оно применяет начало единоличное к таким предметам, где польза дела требовала бы коллежского устройства. Трощинский ничего не имел против министров, как высших блюстителей и руководителей определенного числа однородных коллегий. Он восставал против обращения коллегий в департаменты, принявшие от них права и обязанности по управлению и притом на началах единоличной власти.

Ввиду такого двоякого значения департаментов, производящиеся в них дела разделяются на три разряда: на текущие, чрезвычайные и не терпящие времени*(1885). Дела текущие разрешаются в самом департаменте под дирекцией и подписью директора, а исполнение по ним чинится в соответствующем отделении. Только некоторые из дед текущих представляются министру; именно сюда относятся:

1) "дела, предполагающие переписку с местами и лицами, равными министру", и 2) дела, которые он сам велит себе представит. Под именем дел чрезвычайных разумеются: 1) дела, которые не могут быть разрешены силою существующих законов и правил;

2) особенно важные дела, требующие особенных мер или преследования виновных. Эти дела представляются на разрешение министра. По всем делам, представляемым на разрешение министра, доклады совершаются в двух видах: 1) в виде записок, изготовленных в департаменте с проектом заключения. Эти записки изготовляются только по делам особенно важным и сложным; 2) дела не столь важные представляются министру в подлиннике, со справками департамента.

Дела, не терпящие времени, не составляют отдельного рода дел, требующих особой власти для их разрешения. Они подлежат только скорейшему разрешению и рассматриваются в департаментах.