Б) Административные обязанности губернатора

§ 121. В этой рубрике нам предстоит рассмотреть предметы, вверенные прямому заведованию губернатора и которые должно отличать от тех, по коим он имеет лишь известное участие или же право надзора. Предметы этого рода суть: 1) попечение о безопасности; 2) попечение о народном продовольствии и народном здравии; 3) дела по общественному призрению и опекам.

1. ПОПЕЧЕНИЕ О БЕЗОПАСНОСТИ

§ 122. Главнейшим из этих предметов представляется, конечно, попечение о безопасности в губернии. Обязанности губернатора этого рода указаны в "Наказе" весьма отрывочно и без определенной системы. Но обязанности этого рода настолько обширны и разнообразны, что исчисление их не могло вместиться в "Наказе" без излишних и невозможных повторений того, что содержится в многочисленных уставах, специально относящихся к этому делу. Назовем важнейшие из этих уставов. Во-первых, губернатор есть прямой начальник уездной и городской полиции; наблюдая за исполнением лежащих на ней обязанностей, он должен в распоряжениях своих руководствоваться наказом чинам полиции, помещенным во II т. Св. зак. (ст. 1379 - 1501). Во-вторых, обязанности как губернаторов, так и полиции по предупреждению и пресечению преступлений, исчислены в соответствующем уставе. Ст. 1 этого устава (изд. 1876) возлагает обязанности по предупреждению и пресечению преступлений прежде всего на губернаторов. В-третьих, обязанности губернаторов и подчиненных ему установлений по предметам полиции специальной указаны в уставах паспортном, цензурном, о ссыльных, врачебном и т. д. Поэтому нам предстоит, не перечисляя всех многочисленных обязанностей губернатора по этой части, остановиться на главнейших из них, в особенности на тех, которыми эта должность характеризуется.

1) Между правами, предоставленными губернатору по части полицейской, должно прежде всего упомянуть о праве издания обязательных для местных жителей постановлений по делам благочиния, порядка и безопасности, в силу положения комитета министров 1876 года.

История узаконения этого закона нижеследующая. Первоначально, по инициативе министра внутренних дел, предполагалось в виде временной меры предоставить право издания обязательных распоряжений генерал-губернаторам московскому и варшавскому и градоначальникам петербургскому и одесскому. Выработанный по этому предмету проект постановлений перешел на обсуждение комитета министров. Комитет согласился с основной мыслью проекта о необходимости предоставить местной административной власти право, о котором идет речь. Настоятельность этого права мотивировалась тем соображением, что закон не может предусмотреть все условия и случаи, по существу временные и местные, когда необходимо своевременно принять те или другие меры, направленные к охранению порядка и благочиния. Бессилие закона в деле обеспечения тишины и спокойствия на местах требовало, по мнению комитета, усиления власти местных администраторов правом издания обязательных постановлений. Затем, по вопросу о том, кому предоставить подобное право и в каком виде, комитет разошелся со взглядами проекта. Право самостоятельных распоряжений из исключительного сделалось общим*(2343). Проект указывал на необходимость подробно исчислить те предметы, по которым губернатор может издавать означенные распоряжения. Принятые комитетом правила ограничиваются вместо того общим выражением, что постановления местной административной власти могут быть издаваемы вообще по предметам общественного благочиния, порядка и безопасности*(2344).

Комитет нашел также неудобным указать подробно на порядок обжалования административных распоряжений, срок принесения жалоб, процедуру их рассмотрения, наконец вообще поставить издание распоряжений под контроль правительствующего сената, по 1-му департаменту, как хранителю законов. По мнению комитета, достаточным ограждением неприкосновенности существующих законов и прав частных лиц и общественных установлений служат: во-первых, общее "ограничение, чтобы постановления общей власти имели в виду лишь правильное и успешное исполнение узаконений по упомянутым предметам", во-вторых, предположенное за министром внутренних дел право изменения, дополнения и отмены означенных распоряжений и, наконец, в-третьих, право жалобы в общем порядке. Что касается порядка принесения жалоб и сенатского контроля, то по этим предметам предположено было: 1) не установлять особого порядка обжалования распоряжений, оговорив, что жалобы эти приносятся в общеустановленном порядке, и 2) не установлять обязанности местных административных властей доносить правительственному сенату о всех изданных ими постановлениях. Гарантией законности распоряжений служило обязательное представление их министру внутренних дел.

Право издавать постановления, обязательные для местных жителей, предоставлено всем губернаторам, генерал-губернаторам и градоначальникам. Постановления эти сохраняют свою силу до тех пор, пока не будут отменены установленным порядком. Санкцией распорядительного права служит 29 ст. мир. устав. Для обязательности распоряжений необходимо предварительное обнародование их, именно троекратная публикация их в губернских или местных полицейских ведомостях. Изданные постановления немедленно должны быть представлены министру внутренних дел, с изложением причин, которые вызвали то или другое распоряжение. В тех местностях, где состоят и главные начальники края, губернаторы обязаны, кроме того, представлять свои распоряжения на усмотрение местного генерал-губернатора. Министр внутренних дел может отменить всякое постановление местной власти, если оно несогласно с законом или противоречит интересам местности. Отмена, дополнение или изменение означенных распоряжений происходит или по собственному усмотрению министра, или вследствие жалоб заинтересованных лиц. Жалобы, как частных лиц, так и общественных установлений приносятся "в общеустановленном порядке", т. е. или министерству внутренних дел (так сказать по начальству), или по первому департаменту правительствующего сената.

Предоставленное положением комитета министров 13 июня 1876 г. г. генерал-губернаторам и губернаторам право издавать обязательные постановления для жителей допускает несколько ограничений. Во-первых, в самом положении сказано, что постановления не должны противоречить законам и распоряжениям высшего правительства. Другое ограничение вытекает из 103 ст. город. пол., предоставляющей общественному управлению право издавать постановления касательно местного благоустройства. Третье ограничение заключается в праве земства издавать обязательные постановления по пожарной части (что основывается на праве земства вводить обязательное страхование в местности), по санитарной части и по истреблению вредных насекомых. В этих случаях за губернатором остается лишь право протеста, без права издавать собственные постановления или изменять земские. Право губернаторов издавать постановления выяснено указом 1-го деп. сената. Указ этот издан был по следующему случаю. Полоцкий губернатор издал обязательное постановление о поддержании чистоты в городе, обязав при этом жителей употреблять указанные им средства, стоящие, как оказалось, довольно дорого. Министр внутренних дел, на основание 6 пункта 211 ст.*(2345) учр. министерств, представил это постановление в сенат. Сенат, не оспаривая за губернатором права издавать постановления о соблюдении чистоты и опрятности в городе, тем не менее отменил это распоряжение, как незаконное, на том основании, что губернатор, предписывая употребление новых средств, стоящих притом дорого, вводил как бы новую повинность, на что не имел никакого права, так как повинности установляются как Высочайшей властью, или уполномоченными на то по закону учреждениями*(2346). Из этого указа видно, что обязательные постановления губернаторов могут касаться лишь применения и соблюдения уже существующих правил.

2) Губернаторам, равно как генерал-губернаторам и градоначальникам, принадлежит право призывать войска для содействия гражданским властям. Правила о призыве войск установлены в последний раз законом 30 октября 1877 года.

В нем содержится, во-первых, исчисление случаев, когда войска могут быть призываемы административными властями (судебные власти, в случаях, указанных в том же законе, также могут требовать содействия войск). Общее условие, поставляемое законом, есть недостаточность полицейских средств для охранения порядка и безопасности. Затем, цели, ради которых гражданские власти могут требовать содействия войск, суть следующие: 1) для охранения порядка при многочисленных собраниях народа (на церковных торжествах, ярмарках, народных гуляньях и т. д.); 2) для сопровождения казенного имущества; 3) для содействия при тушении пожаров и при других народных бедствиях; 4) для принятия и препровождения арестантов; 5) для поимки ушедших арестантов и дезертиров; 6) для поимки и задержания разбойников, грабителей, зажигателей и других преступников, в случае их многочисленности или ожидаемого сопротивления вооруженной рукой*(2347); 7) для предупреждения или прекращения народных волнений. Сверх того, в некоторых случаях войска могут быть призываемы для содержания караулов, для присутствования при исполнении судебных приговоров и для содействия судебным властям.

В губерниях право призыва войск принадлежит губернатору. Исправники и полицеймейстеры могут призывать войска своей властью только для содействия при исполнении судебных приговоров. В других случаях они обязаны испрашивать разрешения губернатора. Из этого правила делается, однако, то исключение, что в случае неотложной необходимости, когда "при беспорядках и волнениях неповинующиеся уже покусились на насилие, грабеж, зажигательство или убийство", или волнение распространяется несмотря на все меры полиции, исправнику дозволяется тотчас потребовать содействия войск, немедленно известив о том губернатора.

3. На губернаторе вообще лежат обязанности по охранению общественного спокойствия и безопасности в губернии, а равно по предупреждению и пресечению преступлений и проступков, грозящих безопасности как частных лиц и имуществ, так и государству. На этом основании:

а) Ему принадлежит главный надзор за тем, чтобы нигде не учреждалось противозаконных сообществ и чтобы дозволенные правительством общества не проявляли каких-либо противогосударственных стремлений. Для последней цели, положением комитета министров 1866 года, им предоставлено право "закрывать, своей властью, собрания разных частных обществ, клубов и артелей, в случае обнаружения в них чего-либо противного государственному порядку, общественной безопасности и нравственности", доводя об этом распоряжении до сведения министерства В. Д. и подлежащего центрального ведомства*(2348).

б) На губернатора возложено главное наблюдение за лицами, отданными под надзор местной полиции. Общие обязанности его по этому предмету определены в 545 ст. II т. Правила, здесь изложенные, распространяются одинаково на всех поднадзорных лиц, по какому бы поводу и какой бы властью (судебной или административной) этот надзор ни был учрежден. Но обязанности его относительно лиц, отданных под надзор полиции по распоряжению административных властей, изложены в особом положении об этом предмете*(2349). Положение установляет особый вид гласного полицейского надзора над лицами, признанными вредными для общественного спокойствия. Под правило этого надзора не подходят: а) лица, отданные под надзор полиции в силу судебного приговора; б) лица, состоящие под надзором негласным или учрежденным в особом порядке. По отношению к лицам, подвергнутым надзору на основание Положения 12 марта 1882 года, губернатору принадлежат следующие права: а) разрешать им временные отлучки в пределах губернии*(2350); б) воспрещение поднадзорному носить оружие*(2351); в) воспрещение поднадзорному занятий, не воспрещенных правилами*(2352), если это занятие "служит поднадзорному средством осуществления его предосудительных замыслов". Об этом распоряжении губернатор доводит до сведения министра внутренних дел, от которого зависит отменить его*(2353); г) губернатору предоставляется подвергать поднадзорных за неисполнение установленных для них правил аресту при полиции на срок до 7 дней*(2354).

в) Губернатору предоставляется принятие мер к восстановлению спокойствия, в случае, "если где-либо между поселянами или городскими обывателями возникли беспорядки и неповиновение законной власти". О всех происшествиях этого рода и о сделанных по ним распоряжениях губернаторы доносят министру внутренних дел*(2355).

г) В случае появления в губернии разбойнических шаек, скопищ воров, бродяг и т. п., первоначальные меры по этому предмету лежат на обязанности местной полиции. Но, при безуспешности этих мер, принятие мер сильнейших (учреждение пикетов и разъездов из обывателей или войск, призвание военной силы и т. д.) предоставляется губернатору*(2356).

д) Особому надзору губернатора подлежат иностранцы, как жительствующие в пределах губернии, так и временно находящиеся в ней по своим делам. Относительно этих лиц на губернатора возлагаются обязанности двоякого рода: губернаторы обязаны наблюдать, чтобы иностранцы пользовались покровительством законов и, с другой стороны, чтобы они сами исполняли эти законы и правила, особенно же правила о паспортах. Об иностранцах, которые по своему дурному поведению, по мнению губернатора, не могут быть терпимы в пределах России, он представляет министру внутренних дел. В губерниях пограничных на губернаторов возлагается, сверх того, наблюдение, чтобы дезертиры, преступники и другие подозрительные иностранцы, ушедшие из других государств, не переходили чрез границу и чтобы никто не давал им убежищ. В случае же, если им удастся проникнуть в пределы России, губернаторы наблюдают за их выдачей и высылкой*(2357).

е) На губернатора возлагаются также некоторые обязанности по делам печати. Во-первых, с освобождением губернских ведомостей и правительственных изданий от предварительной цензуры, ответственность за содержание напечатанных в них статей возложена на губернское начальство; цензирование частных периодических изданий в городах, где нет особых цензурных установлений, возложено на вице-губернаторов*(2358). Во-вторых, губернатором выдается разрешение на открытие типографий, литографий, металлографий и т. п. заведений, равно как разрешение к приобретению ручных печатных станков, на открытие книжных магазинов, лавок и кабинетов для чтения*(2359). Производство по делам этого рода сосредоточивается в канцелярии губернатора.

ж) Указанные выше права и обязанности губернатора по охранению безопасности относятся к нормальному положению управляемых им губерний. Но на основание "Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия" 4 сентября 1881 года*(2360), на основание которого некоторые местности объявлены или могут быть объявлены в состоянии усиленной или чрезвычайной охраны. В местностях, объявленных в состоянии усиленной охраны, власть губернатора расширяется в следующих отношениях: 1) в местностях, не подведомственных генерал-губернаторам, они имеют право издавать обязательные постановления относительно охранения порядка и безопасности, установляя за нарушения этих правил взыскание в размере не свыше трехмесячного ареста или денежного штрафа в 500 рублей, и разрешать эти дела в административном порядке*(2361); 2) воспрещать всякие народные, общественные и даже частные собрания; 3) делать распоряжение о закрытии всяких торговых или промышленных заведений срочно или на все время объявленного положения усиленной охраны; 4) воспрещать отдельным лицам пребывание в пределах губерний*(2362); 5) распространять действие указанной выше 511 ст. II т. (об испрошении согласия губернатора на назначение чиновников административных ведомств, за означаемых властью губернского начальства) на замещение всех должностей по земским, городским и судебно-мировым установлениям и требовать, чтобы все лица, признанные губернатором неблагонадежными, были немедленно удалены от должностей. Это правило не распространяется на мировых судей и лиц, служащих по выбору земских и городских установлений*(2363). в) Губернатору предоставляется разрешать продолжение срока предварительного ареста подозрительных лиц, произведенного чинами полиции или жандармского управления, до одного месяца со дня задержания*(2364). При объявлении известной местности в состоянии чрезвычайной охраны, власть губернаторов не усиливается, если именно на него не будут по высочайшему повелению возложены права главноначальствующего*(2365). Но, с другой стороны, в местностях, не объявленных в состоянии даже усиленной охраны, могут быть вводимы особенные правила, в силу которых губернаторам предоставляется право распространять действие указанной выше 511 ст. II т. на земские, городские и судебно-мировые установления.

2. ДЕЛА ПО БЛАГОУСТРОЙСТВУ И БЛАГОСОСТОЯНИЮ

§ 123. Административные обязанности губернатора по делам этого рода были, до реформ земской и городской, весьма сложны и обширны. В качестве хозяина губернии он был поставлен во главе всех установлений, ведавших дела по местному хозяйству и благоустройству, по общественному призрению и народному здравию. Таковы: приказ общественного призрения, комиссия народного продовольствия, комиссия строительная и дорожная, губернский комитет общественного здравия, оспенный комитет и друг.*(2366). Сверх того, он имел по этим делам обязанности, возложенные на него лично, как "наказом", так и специальными узаконениями. В губернском "наказе" (II т. изд. 1857) его права и обязанности в этих отношениях были распределены по следующим рубрикам: 1) народное продовольствие и общественное хозяйство (ст. 428 - 482); 2) охранение народного здравия (ст. 512 - 526); 3) распоряжение по опекам и общественному призрению (ст. 527 - 548). Кроме того, губернатору принадлежал ближайший надзор за точным исправлением государственных и земских повинностей (ст. 483 - 511).

При издании II т. Св. зак. в 1876 г. эти рубрики были сохранены; но понятно само собою, что содержание их значительно изменилось; сократилось и количество постановлений. Так, отдел "Народное продовольствие и общественное хозяйство" вместо прежних 55 ст. содержит 11; правила о надзоре за исправлением государственных и земских повинностей изложены в одной статье (559) вместо прежних 29; обязанности по охранению народного здравия изложены в 4 ст. вместо 15; отдел "Распоряжения по опекам, общественному призрению" содержит 13 ст. вместо 22. Такое сокращение находится в связи с ограничением обязанностей губернатора по этим предметам.

При рассмотрении этих обязанностей в отдельности должно иметь в виду следующее общее начало. В местностях, где введены земские и новые городские учреждения, ближайшее заведование указанными выше предметами вверено этим установлениям. Но за губернаторами сохранено как право общего надзора, так и принятие особенных мер, когда в том представляется необходимость. Право надзора и принятия чрезвычайных мер возникает из того условия, что на них же возлагается вообще ответственность за состояние губернии, им вверенной. Так, ст. 633 II т., исчисляя поводы к ответственности губернаторов, постановляет, между прочим, что губернаторы подвергаются ответственности, "когда в случае общих бедствий, каковы суть: заразы, скотские падежи, сильные наводнения или пожары, неурожаи и т. п., они не действуют всей силой данной им власти и не принимают всех возможных по обстоятельствам мер для пособия страждущим, разоренным и нуждающимся и отвращения дальнейших несчастных последствий"*(2367). Таким образом, деятельность губернатора и зависящих от него установлений (преимущественно местных полиций) конкурирует с деятельностью земских и городских учреждений, причем закон не провел еще точных границ между компетенцией тех и других.

а) Общественное хозяйство и народное продовольствие