Б) Упадок сената (1726 - 1741)

§ 63. Два учреждения, следовавшие одно за другим, лишили Сенат прежнего его значения; это были: Верховный тайный совет и кабинет.

Изложение истории возникновения могущества и упадка верховного тайного совета не входит в нашу задачу*(1507). Нам предстоит только определить, как власть этого учреждения отразилась на правах сената. Не подлежит сомнению, что верховный тайный совет установлен в противность сенату. Учреждению его предшествовала жаркая борьба между всесильным Меншиковым и сенатом. Борьба принимала уже угрожающие размеры и Екатерина I согласилась на учреждение совета для умиротворения партии недовольных вельмож*(1508). Указ об устройстве и правах совета состоялся 8-го февраля 1726*(1509). Сенат, на другой день по получении указа, послал экзекутора объявить, что он, "оставаясь в прежнем своем состоянии, принять указа этого не может"*(1510). Императрица послала в Сенат кабинет-секретаря Макарова, чтобы он подтвердил ему поступать непременно по ее указу. Сенат должен был уступить*(1511).

Существо нового учреждения, созданного внезапно, уяснилось не сразу. Первоначальный указ гласит, что совет учрежден для "важных" внутренних и внешних дел. Но род этих дел и отношение их к кругу ведомства Сената не были определены. Особым мнением совета, утвержденным императрицею, были установлены следующие начала: 1) совет не должен считаться особою коллегиею, "потому что он служит только к облегчению Е. В. в тяжком бремени правления"; 2) никаким указам прежде не выходить, пока они в тайном совете совершенно не состоялись*(1512); 3) дела, подлежащие ведению тайного совета, суть: а) чужестранные, б) все, требующие высочайшего разрешения; 4) Сенат и "прочие" коллегии остаются при своих уставах; но о важнейших и требующих высочайшего разрешения должны представлять в совет; 5) первые при коллегии*(1513) объявлены независимыми от сената; 6) дозволено приносить в тайный совет апелляции на Сенат и первые три коллегии; 7) у Сената отнято название "правительствующий"; ему велено называться высоким*(1514). Он посылает в совет доношения, а от него получает указы. Должность генерал-прокурора, игравшего такую роль в царствование Петра, была фактически упразднена. Генерал-прокурор Ягужинский, соперник Меншикова, не получил места в совете и был отправлен резидентом в Польшу*(1515).

Таким образом, уже с самого начала обнаружились стремления партии, создавшей совет: она хотела унизить Сенат в угоду олигархии временщиков; она хотела взять под свою опеку верховную власть, сделав тайный совет как бы частью этой власти*(1516). Царствования Екатерины I и Петра II были благоприятны для этих стремлений; сменялись временщики, но существо дела оставалось то же*(1517). Учрежденный сначала для "важнейших" дел, совет постепенно подчиняет себе все части управления. Он присвоил себе право назначать сенаторов из кандидатов, представляемых сенатом; ограничил право Сената определять на должности, предписав ему представлять кандидатов себе на утверждение. Даже судебное значение Сената было унижено. Должность рекетмейстера уничтожена и исправление ее возложено на сенатского обер-секретаря. Решения Сената по важнейшим уголовным делам поступали на утверждение совета, сделавшегося также апелляционною инстанциею. Ревизион-коллегия, присоединенная к Сенату Петром, восстановлена и поставлена под надзор совета. Сам Сенат должен был представлять ей отчеты. Две коллегии, воинских и иностранных дел, поставлены были даже выше сената: они успели освободиться из-под опеки совета*(1518). Благодаря этим переменам вся система, созданная Петром, разрушилась*(1519). После смерти Петра II претензии в Тайн. Совете зашли дальше. По предложению кн. Д. М. Голицына, он задумал юридически ограничить в свою пользу власть вновь избранной императрицы Анны Ивановны, предложив ей престол на известных "кондициях"*(1520). Но на этот раз противная партия одолела. Феофан Прокопович, Ягужинский, сенат, знатнейшее дворянство, генералитет настояли на отмене кондиций (25 февраля 1730 г.). В одном прошении, поданном императрице дворянством, говорилось, между прочим: "также всеподданнейше в. и. в. просим, чтоб соизволили сочинить вместо верховного совета и высокого Сената один правительствующий сенат, как при Петре I было и исполнить его довольным числом, 21 персоной"*(1521).

Просьба эта была исполнена немедленно: 4 марта последовал указ о восстановлении Сената в прежней его силе и с назначением 21 сенатора*(1522). На другой день, 5 марта, сенаторы присягали и немедленно имели рассуждение, надлежит ли в сенате быть генерал-прокурору, обер-прокурору и рекетмейстеру? "Рассудили, что рекетмейстеру быть надлежит; но от беспокойных блюстителей и напоминателей закона себя освободили"*(1523). Таким образом сенату предстояло занять положение, более самостоятельное, чем даже при Петре Великом. Сенат воспользовался своими правами, чтобы снова сосредоточить все управление в своих руках*(1524). Для надзора за сенатом, императрица прибегла к самому умеренному средству. Каждую субботу он должен был представлять ей два рапорта: один о решенных делах, другой о таких, которые без доклада Е. В. решены быть не могут. Императрица имела, по-видимому, серьезное намерение обеспечить за сенатом его первенствующее значение, дав ему новую организацию*(1525). В первый раз Сенат разделяется на департаменты. Мера эта обусловливается, по ее мнению, необходимостью освободить Сенат из-под влияния канцелярии*(1526). Дела, подведомственные сенату, должны были распределяться следующим образом: в первом - дела духовные, "в чем они могут касаться пр. сената"; во втором - дела военной и морской коллегии; в третьм - дела камер-коллегии; в четвертом - дела челобитчиковы и юстиц-коллегии; в пятом - дела купеческие, о государственных заводах, фабриках и бергверках.

Несмотря на то, что Сенат думал обойтись без генерал-прокурора, должность эта была восстановлена в октябре 1730 года*(1527). Мотивом к этому распоряжению выставляется медленность сенатского делопроизводства, небрежение о государственных делах и значительные остановки. Все эти неудобства предполагалось устранить назначением генерал-прокурора, доверенной должности Петра Великого; "каким же указом оной чин по кончине дяди нашего и государя отставлен и кем отрешен, о том нам неизвестно", прибавляет указ. Сенат был восстановлен, следовательно, в полном комплекте. Но скоро он испытал новую катастрофу.

§ 64. При восстановлении должности генерал-прокурора она была поручена тому же Ягужинскому, смертельному врагу Остермана. Последний скоро низверг его, опираясь на партию иностранцев*(1528). Ягужинский был отправлен в Берлин (1731). Вместе с падением генерал-прокурора, имевшего такое значение для высшей администрации*(1529), явилась мысль об учреждении особого совета, составленного из немногих лиц. В ноябре 1731 года учреждение это и явилось под именем кабинета*(1530). Может быть, образцом для него явился прусский кабинет, учрежденный в 1728 году*(1531). Не имея политических претензий Верховного тайного совета, кабинет получил, однако, большое значение в администрации и сделался самостоятельным учреждением. Первоначальная цель кабинета объяснена в Указе 10 ноября: кабинет, говорилось здесь, учрежден "для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел, к собственному нашему всемилостивейшему разрешению принадлежащих". Но вместе с тем ему вверен надзор за всеми государственными установлениями. Сенату, Синоду, коллегиям, приказам и канцеляриям велено подавать в кабинет ежемесячные рапорты о челобитчиковых делах для усмотрения "безволокитно ль оным решения бывают"*(1532). Затем, ведению его подчинились самые различные дела, преимущественно по воинскому управлению и финансовой части. Значение кабинета увеличилось вследствие того, что указ, подписанный тремя кабинет-министрами, имел силу именного повеления*(1533). Сенат теряет значение даже в глазах собственных своих членов. Старые сенаторы вовсе не ходили в сенат, а граф Головкин не выходил из дому. В Сенат являлись только два лица*(1534). Правда, к концу царствования Анны Ивановны значение Сената как будто поднимается.

В 1740 г. при нем снова появляется генерал-прокурор*(1535); кабинет как бы сливается с Сенатом, и период времени от 1738 - 1740 годов изобилует так называемыми "общими рассуждениями" кабинета с Сенатом. Может быть, дело Артемия Волынского дискредитировало кабинет, а вопрос о регентстве побуждал Бирона ласкать Сенат и его партию*(1536).

По смерти Анны Ивановны и низвержении Бирона кабинет, служивший прежде честолюбию Остермана, сделался орудием в руках Миниха. Он усилил значение кабинета и перенес в него центр администрации. Учреждена была должность "первого министра", которую занял Миних. Кабинет разделен на три департамента. Первый назначался для дел военных и находился в заведовании Миниха, который должен был рапортовать герцогу брауншвейгскому*(1537); во втором Остерман заведовал иностранными сношениями и делами по флоту. В третьем князь Черкасский и граф Головкин ведали внутренние дела*(1538). Наконец, кабинет принял участие и в отправлении правосудия*(1539). Вскоре после этого указа он лишился места первого министра, уступив свое влияние Остерману*(1540). Попытка Миниха была последнею в своем роде. Нельзя сказать, чтобы как она, так и все предыдущие меры содействовали "лучшему и порядочному управлению дел". Партии, восставшие против учреждений Петра Великого, истощили свои силы. Настало время возвратиться к завещанным им идеям.