Глава третья. Право передвижения

А. Отношение государства к передвижению населения вообще

§ 266. Возможность изменять свое местопребывание - временное и постоянное - есть одно из существенных условий правильного экономического развития народа. Свобода передвижения должна быть рассматриваема как одно из существенных условий практического осуществления начала экономической свободы*(821). Но передвижение народонаселения представляет известные стороны, в силу которых законодательство каждой страны не остается к нему равнодушным и подчиняет его известным условиям, характер которых весьма различен в разных государствах Европы. Мы должны прежде всего указать на причины, по которым правительственная деятельность может и, в некоторых случаях, должна касаться передвижения народонаселения.

Лучший авторитет по этому предмету, Л. Штейн*(822), говорит, что перемена местопребывания есть прежде всего акт свободного самоопределения каждого и касается только интересов неделимого. Поэтому означенный акт сам по себе свободен и не имеет никакого отношения к деятельности правительственной власти. Но, рассматривая перемену местожительства с точки зрения интересов других лиц, которые могут быть затронуты этим актом, мы увидим иное. Перемена местожительства предполагает, во-первых, прекращение местных отношений неделимого, которые могут быть связаны с самыми разнообразными интересами; таковы, напр., различные семейные обязанности лица, оставившего место своего постоянного пребывания, отношения чисто кредитные, хозяйственные и т. п. Затем, перемена местожительства, в особенности отлучка в какие-либо отдаленные местности государства, или, наконец, отлучка в другое государство может возбудить в этих местах сомнение в тождестве лица, самоличности его. Далее, известность местопребывания во многих случаях есть первое условие осуществления разнообразных прав, обеспечения важнейших интересов. Для вызова в суд, для взыскания долгов, для разных других гражданских и уголовных актов, конечно, необходимо знать местожительство лица, прикосновенного к тому или другому делу. Во всех этих случаях переменой местожительства прямо затрагиваются интересы частных лиц и даже общества. Но эта перемена затрагивает косвенно и духовную и экономическую жизнь разных местностей государства. Во-первых, в том случае, когда подданный данного государства оставляет свою страну на время, отправляясь в чужие края, - для государства по отношению к нему возникает целый ряд обязанностей, вытекающий именно из того, что он находится в чужом государстве, что в некоторых случаях он должен иметь твердую опору для охраны своих прав, и эту опору он может найти в защите своего государства. С другой стороны, при въезде иностранца для временного пребывания в чужую землю для государства опять возникает целый ряд разнообразных отношений, именно из того факта, что иностранец представляется элементом чуждым в стране. Этот элемент может быть полезным; но нельзя сказать этого во всех случаях. Для государства вытекает необходимость защиты интересов своей страны против таких элементов, которые могут вредно отозваться на правильном ходе политической и общественной жизни.

Отсюда следует, что государство не может остаться равнодушным к перемене оседлости и места пребывания. Весь вопрос заключается только в том, какого рода меры примет оно по отношению к лицам, желающим изменить свое местожительство? При рассмотрении этих мер нужно иметь в виду различие между формами, в которых проявляется перемена местожительства. С этой точки зрения должно различать 1) между переменою оседлости, т. е. изменением одного постоянного местопребывания на другое, также постоянное, и 2) временной отлучкой из места своего постоянного жительства.

§ 267. Перемена оседлости может совершиться в пределах отечества или в форме перемены подданства. Временная отлучка проявляется в трех формах: а) в форме пребывания иностранца в нашем государстве; б) в форме отлучки туземца в иностранное государство и в) в форме путешествия туземца в пределах своей страны.

Все эти формы вызывали и различные меры со стороны государственной власти. В сущности, вся система надзора за путешествующими и вся политика относительно движения народонаселения представляют известные общие начала, но, для удобства, мы рассмотрим все эти вопросы в отдельности. Мы будем говорить: а) о перемене оседлости и временных отлучках в пределах своего отечества; б) об оставлении государства на время или навсегда и в) о порядке въезда иностранца в Россию.

Б. Перемена местопребывания в пределах государства

§ 268. Вообще, в истории всех европейских государств замечается довольно однообразное явление, именно, что с падением феодальной системы и развитием так называемого полицейского государства законодательства Западной Европы принимали различные меры для контролирования движения народонаселения и для обеспечения финансовых целей и целей полицейских (предупреждения и пресечения преступлений). Наиболее резко выразилась эта правительственная политика в форме недозволения отлучки с места своего постоянного жительства: во-1-х, без разрешения или ведома своего начальства и, во-2-х, без взятия установленного законом вида, который должен был служить доказательством самоличности и, следовательно, средством контроля над всеми путешествующими; кроме того, эти виды являлись источником государственных доходов, так как они облагались известными сборами.

От этих форм современные европейские государства переходят к совершенно другой системе, именно - системе так называемой легитимации (удостоверения). Они исходят из того взгляда, что 1) оставление своего постоянного местожительства не должно быть стесняемо никакими запретительными нормами, не должно быть связано никакими разрешениями и дозволениями; 2) если в настоящее время полицейская власть и должна быть вооружена какими-либо средствами для надзора за путешествующими, то эти средства исчерпываются правом ее потребовать от каждого объяснения об его звании и занятиях. Для удостоверения в самоличности известного лица вовсе не требуется взятия какого-либо установленного правительством вида. Самоличность может быть доказана свидетельскими показаниями, письмами и т. д.; с другой стороны, это не исключает права отдельного лица, отправляющегося в отъезд, брать для себя вид, так как во многих государствах еще не отменена паспортная система. Но это нисколько не предполагает обязанности брать паспорт или права правительства отказать в выдаче паспорта. Взятие установленного вида есть совершенно добровольный акт каждого лица, отправляющегося в путешествие.

На этом принципе построено самое либеральное из всех континентальных европейских законодательств - законодательство германское*(823). В основание его положено следующее начало: никто не обязан испрашивать разрешения на отлучку и запасаться какими бы то ни было видами. Затем, в чрезвычайных случаях, напр. войны, возмущения и т. д., императору предоставляется право в тех именно местностях, которым грозит существенная опасность, восстановить паспортную систему. Во всяком случае, правительство вправе отобрать от каждого все сведения, касающиеся звания и занятий лица. Поводом к этому служат обвинение кого-либо в совершившемся преступлении или подозрение в этом, а также подозрение в бродяжничестве - в проступке, предусмотренном уголовным кодексом.

На тех же началах системы легитимации построено австрийское законодательство и вообще всех тех государств континентальной Европы, в которых формы полицейского государства наиболее устарели*(824).

§ 269. Россия осталась в этом отношении на степени развития полицейского государства. В современной паспортной системе, в том виде, как она изложена в XIV т. Св. зак., ясно отразились начала полицейского законодательства. Наша система паспортов возникла при Петре Великом, перешла без изменений к его преемникам, и выразилась окончательно в уставе о паспортах и беглых. Вдумываясь в смысл означенных узаконений, нельзя не заметить, что развитие законодательства о паспортах находилось в теснейшей связи с установлением подушной подати и рекрутства, с одной стороны, и с увеличением числа беглых, уходивших от рекрутства и отбывавших от податей, разбойников и т. п. лиц, с которыми государство должно было вступить в борьбу, с другой стороны. Паспорты служили средством контроля над путешествующими. Этим путем правительство думало открыть гулящих и подозрительных людей и приписать их к тяглу. Воеводам предписывалось не пропускать никого без "проезжих писем"*(825). Лица, не имевшие таких писем, признавались за "недобрых или за прямых воров"*(826). Кто не может представить письменного свидетельства, удостоверяющего его самоличность и дозволение ему отлучиться из места своей оседлости, тот подлежал розыску*(827). Эти предварительные меры выразились, наконец, в особом манифесте, или плакате, 26 июня 1724 г.*(828). Плакат касался разных предметов. Он говорит "о сборе подушных денег, о повинностях земских обывателей в пользу квартирующих войск и о наблюдении полковым начальством благочиния и порядка в селениях, войсками занимаемых". Здесь же содержатся и постановления о паспортах. Отсюда ясно видно, что эта мера стояла в связи с новыми финансовыми мерами государства и его полицейскими потребностями*(829). Правительству необходимо было учредить контроль над плательщиками. Ввиду этого оно постановило, чтоб тяглые люди не отлучались с своего местожительства без дозволения начальства и без определенных видов. Плакат различает: 1) покормежные письма и 2) пропускные письма. Первые выдавались крестьянам, отлучавшимся на работы в своем уезде, но не далее как на 30 верст от места их оседлости*(830). Затем, если крестьянин хотел отправиться в другой уезд, то должен был получить от своего начальства пропускное письмо. С этим последним он являлся к уездному начальнику (земскому комиссару), который выдавал ему новое письмо. В "отпусках" велено писать срок отлучки. Он не мог быть долее трех лет. Затем, велено было писать приметы отпускаемого, и установлена индивидуальность каждого паспорта, т. е. взрослое лицо должно было иметь паспорт только на себя. Первоначально сюда не дозволялось вписывать даже жены и малолетних детей, но впоследствии это запрещение было отменено. Каждое лицо, получившее паспорт, должно было явиться в срок, под угрозою поступления с ним как с беглым. Кроме того, еще при Петре Великом паспорты сами по себе сделались источником государственного дохода: при выдаче их взимался определенного размера сбор.

Если, таким образом, паспортная система в нынешнем своем виде возникла из финансовых и полицейских потребностей государства, то она должна была коснуться главным образом податных классов, так как над ними государство более всего должно было учреждать контроль ради исправного отбывания податей и повинностей. Но затем и остальные подданные подчинились этой системе, хотя и не в равной степени.

§ 270. На основании ныне действующего устава о паспортах и беглых "никто не может отлучиться с места своего постоянного жительства без узаконенного вида или паспорта"*(831). Постоянное местожительство определяется 1) вообще по отношению ко всем состояниям и 2) относительно каждого состояния в отдельности.

По отношению ко всем состояниям начало оседлости определяется: а) службою, где кто состоит на службе; б) местом нахождения недвижимого имущества, если оно в то же самое время является местом постоянного пребывания лица; в) запискою в обывательские книги (дворянские, городовые и ревизские).

Постоянное место жительства лиц белого духовенства полагается при церквах, где они состоят в должности, а монашествующих в их монастырях. Местом оседлости лиц податных классов признаются те волости и те общества, к которым они приписаны. Купцы и мещане считаются живущими постоянно в тех городах, где они записаны в городские обывательские книги.

Какую же форму должны иметь те виды, о которых говорит Устав о паспортах? Говорит ли он о том, что каждый при отлучке своей должен иметь какой-либо документ, доказывающий его самоличность? Если бы в нашем законодательстве проводилось только это начало, наша паспортная система весьма близко подходила бы к законодательству о паспортах в Германии. Тогда каждое лицо могло бы запастись видом на всю жизнь. Но отличительная черта паспортной системы характера полицейского заключается именно в том, что каждая отлучка обусловливается взятием такого вида, который имеет действие только в течение определенного срока.

Наше законодательство, по общему правилу, признает только срочные паспорты. Исключением пользуются 1) чиновники, уволенные от службы, 2) их вдовы и дочери и 3) отставные нижние воинские чины и их жены. Им могут выдаваться бессрочные паспорты*(832). Для лиц купеческого звания установлена та привилегия, что они могут иметь вместо паспортов особые годовые свидетельства о принадлежности к купеческому семейству*(833). Срочные паспорты установлены для лиц прочих состояний, куда-либо временно отлучающихся. Взятие вида обусловливается дозволением со стороны правительственного или общественного установления, ведающего тот или другой класс лиц. На эти установления налагается обязанность отказывать в выдаче паспорта, если имеются к тому какие-либо законные препятствия.

Самый порядок выдачи паспортов различается по разрядам лиц.

Лица, находящиеся на службе воинской или гражданской, не могут отлучаться без разрешения своего начальства*(834). Священнослужители и монахи также не могут отлучаться без дозволения своего духовного начальства*(835). В особенности же строгими правилами обставлен въезд в обе столицы*(836).

Для податных классов установлены три рода паспортов: 1) простые письменные; 2) билеты, выдаваемые на обыкновенной гербовой бумаге, и 3) печатные плакатные паспорты*(837).

Письменные виды выдаются отпускаемым для работ и обыкновенных потребностей, в отлучку в свой уезд и не далее 30-ти верст расстояния от мест их жительства. В этих видах должны быть означены имя и приметы отпускаемого, срок отпуска и место, куда известное лицо отпускается.

На простой гербовой бумаге выдаются паспорты далее чем на 30 верст, и сроком менее чем на полгода. Они бывают трех разрядов: месячные, двумесячные и трехмесячные*(838). Каждый из этих паспортов индивидуален в том смысле, что взрослых детей нельзя писать в паспорты их отцов; но жену и малолетних детей дозволяется помещать в том же билете, который выдается мужу*(839). Каждое лицо должно возвратиться по паспорту в срок. Для большей верности такого возвращения начальству воспрещается высылать новые простые билеты тем лицам, паспортам которых вышел срок.

Лица, желающие отлучиться более чем на полгода, должны брать плакатные паспорты. Последние отличаются тем, что пишутся на печатных бланках, утвержденных правительством. Первоначально выдача этих паспортов сосредоточивалась исключительно в местных казначействах. Отсюда они получались по удостоверению волостного правления и городской думы. Впоследствии было сделано то облегчение, что дозволено самим волостным правлениям и городским управам (прежде думам) запасаться плакатными паспортами из казначейства и выдавать их от себя. При этом волостные правления руководствуются указаниями сельских старост относительно того, нет ли каких законных препятствий к выдаче паспорта. В тех городах, где введено городовое положение 1870 г., выдача паспортов вверяется мещанским и ремесленным управам*(840). Плакатные паспорты выдаются на полгода, год, два и три года. Более чем на три года паспорты, согласно петровским узаконениям, никому не выдаются.

Таким образом, в порядке взятия паспортов податные классы резко отличаются от классов неподатных. Первые поставлены под наибольший контроль именно потому, что правительство желает быть обеспеченным по отношению к исправному отбыванию с их стороны податей и повинностей и, в прежнее время, рекрутства. Но последнее в настоящее время заменено всеобщею воинскою повинностью. Вследствие этого как волостные правления, так и мещанские и ремесленные управы при выдаче паспортов должны соблюдать известные правила, обеспечивающие отбывание воинской повинности. Устав о воинской повинности не содержит в себе этих правил. Временные правила по этому предмету установлены для классов податных и купеческого сословия высочайше утвержденным мнением Государственного совета 14 мая 1874 г.*(841). На основании этого указа, всем лицам податного звания, перешедшим восемнадцатилетний возраст и не отбывшим еще воинской повинности, паспорты выдаются на бумаге особого цвета; здесь прописывается срок, на который лицо должно отбыть свою повинность или на который ему дана отсрочка. Эти паспорты сохраняют свою силу только в том случае, если означенные лица отбыли свою повинность или избавлены от нее каким-либо другим способом. Годовые свидетельства о принадлежности к купеческому сословию (см. выше) могут быть выдаваемы: а) лицам, родившимся после 1852 г. по достижении ими 20-летнего возраста, не иначе как по предъявлении свидетельств о приписке к призывному участку, и б) лицам, перешедшим призывной возраст или отбывшим воинскую повинность в качестве вольноопределяющихся, - по предъявлении свидетельств о явке к исполнению воинской повинности или иного удостоверения в исполнении ее.

§ 271. В виду того, что наша паспортная система является средством финансового и полицейского контроля, законодательство должно было озаботиться тем, чтобы паспорты имели действительное значение для обеспечения означенных интересов. Этой цели удовлетворяет второй момент паспортной системы - явка паспортов. Лицо, путешествующее с паспортом, должно предъявлять его во время путешествия - на заставах, где они еще существуют; при въезде в город - полицейскому начальству. Последнее обязано, прописав паспорт, возвратить его назад без всякого вознаграждения*(842). Исключение установлено с 1868 г. для Москвы и Петербурга, где за прописку видов на жительство и паспортов взимается от 3 до 40 коп. Первоначально этот сбор введен как временная мера, но имеет силу и до настоящего времени; явка паспортов возлагается на домохозяев. Каждый из них обязан объявить полиции о лице, прибывшем в его дом или выбывшем из него*(843). С другой стороны, каждый, переменяющий свое местожительство и поселяющийся в новом месте, должен заявить об этом хозяину дома и отдать ему свой паспорт для прописки*(844). Та же обязанность, под опасением штрафа, возлагается на хозяев трактирных заведений. Штраф этот сначала введен был в Москве, Петербурге и некоторых других важнейших городах; но в 1872 г. министру внутренних дел дозволено распространять его на все города губернские и уездные, по своему усмотрению.

Независимо от этой простой явки, в столичных городах России установлена еще сложная явка специально для лиц рабочего класса, не имеющих постоянного места жительства. В столицах рабочие не имеют права жить по своим паспортам, хотя бы и явленным в полиции. Они обязаны предъявлять свои плакатные паспорты в адресную экспедицию. Отсюда они получают адресный билет на срок паспорта, причем взимаются новые сборы в пользу больниц и т. п. учреждений.

§ 272. Постановления о паспортах имеют свою санкцию не только в уставе о предупреждении и пресечении преступлений*(845), но и в уголовных законах; именно, каждой определительной статье устава о паспортах соответствует известная статья улож. о наказ.*(846). Мы остановимся главным образом на последствиях неимения паспорта.

Мы уже знаем, как относилось к этому факту законодательство Петра. Оно считало за подозрительного каждое лицо, не имевшее узаконенного вида, предписывало разыскивать, кто он есть, и, в случае надобности, поступать по закону. Современное законодательство, именно Уст. о пасп. и улож. о наказ., также предусматривает случаи неимения установленных видов. Лица, не имеющие паспортов, подводятся под понятие беглых или бродяг.

Между этими двумя понятиями надо проводить различие. Беглым называется лицо, отлучившееся с места своего постоянного жительства без узаконенного вида и без разрешения своего общественного или правительственного начальства. Под именем бродяги разумеется лицо, которое не только не имеет узаконенного вида, но и не может доказать своего состояния или упорно отказывается от этого. Поэтому в законодательстве является презумпция, что такие лица совершили какие-либо преступления. Мы не станем определять здесь всех последствий, которые влечет за собой бродяжничество. Достаточно сказать, что как Устав о паспортах, так и Улож. о наказ. предписывают чрезвычайно строгие меры относительно бродяг и беглых, начиная с обязанности жителей ловить их и оканчивая Правилами о распределении бродяг по разным местам Российской империи.

Таковы условия, которыми обставляет наше законодательство временные отлучки с места жительства.

§ 273. Условия перемены оседлости для большинства народонаселения, т. е. для податных классов, подходят под условие перемены состояния. Лицо, желающее изменить место своей оседлости, то есть перейти из одного податного общества в другое, обязано представить увольнительный приговор первого и получить согласие на прием от второго.

Помимо собственного желания лица переменить место своего жительства, эта перемена может последовать, во-1-х, по судебному приговору*(847); во-2-х, вследствие исключения из общества за явные пороки*(848); в-3-х, наконец, со стороны административной власти может последовать воспрещение тому или другому лицу жить в известном месте. Эта последняя мера известна в общежитии под именем административной высылки. Она относится к числу предупредительных мер, а потому не ведет к ограничению прав состояния*(849).

В. Отъезд в иностранные государства