Предисловие

Желая представить, по возможности, подробную разработку наших государственных учреждений, я решился разделить учение об органах управления на два тома. Предлагаемый том содержит в себе общее учение о должностях и обозрение высших государственных установлений. Третий том будет заключать в себе обзор установлений местных и учение о службе гражданской.

Конечно, и при этом объеме в курсе моем могут найтись пропуски и недостатки. Извинением их отчасти может служить отсутствие монографических работ и кодификационные несовершенства нашего законодательства. Я буду ожидать указаний на недостатки моего курса, чтобы иметь возможность исправить их при втором издании тома, если оно понадобится.

Считаю долгом принести искреннюю мою благодарность лицам, сообщавшим мне различные сведения относительно современного состояния наших государственных установлений. Значительную помощь оказали мне также предшествовавшие труды моих товарищей: И. Е. Андреевского и A. B. Романовича-Славотинского.

А. Градовский

15 октября 1876 г. С.-Петербург.

Книга первая. Существо и классификация государственных должностей

§ 1. Учение о государственном управлении есть учение об осуществлении верховных прав, принадлежащих государственной власти, и тех целей государства, к достижению которых оно стремится*(1174).

В государствах конституционных учение об осуществлении верховных прав государственной власти не может быть подведено под общее понятие управления, вследствие разграничения законов и распоряжений, прав законодательной и прав административной власти, причем права законодательной власти предоставляются совместному осуществлению главы государства и народного представительства; вот почему там учение об осуществлении прав законодательной власти входит в учение о государственном устройстве, составляя как бы часть основных законов страны. Напротив, в монархиях неограниченных, где права законодательной и административной власти соединены в одном лице, где между законодательными и распорядительными установлениями гораздо труднее провести черту различия,- учение об осуществлении как прав законодательной, так и прав административной власти может быть соединено. Таково основание, по которому в этой части нашего курса мы будем говорить как о тех учреждениях, которым вверено осуществление разных административных задач, так и о тех, которые участвуют в составлении и обсуждении законов*(1175).

§ 2. Учение об управлении, как мы сказали, есть, кроме того, учение об осуществлении целей, преследуемых каждым государством. В этом отношении должно точнее определить задачу государственного права. Учение об осуществлении государственных целей может быть рассматриваемо, с одной стороны, с точки зрения практических мер и способов, необходимых для достижения разных целей государственного управления; учение об этих практических мерах и способах и составляет науку об управлении, или полицейское право. Государственное право, принимая также в расчет те цели, к осуществлению которых стремится государство, не говорит, однако, о практических мерах к их осуществлению. Оно имеет в виду: во-первых, распределение этих задач между разными государственными установлениями, и, во-вторых, организацию установлений, соответствующую предположенным целям.

Не подлежит сомнению, что организация установлений, на которых лежат чисто исполнительные задачи администрации, должна быть иная, чем устройство мест, в руках которых находится власть действительного управления тою или другою частью; что устройство административных органов должно быть иное, чем устройство органов законодательных. Но правильная организация государственных установлений, определение их юридического положения, их отношений к верховной власти и к обществу невозможны без уяснения идеи государственных учреждений вообще. Смысл и значение всех государственных установлений определяется идеею должности (officium, Amt), выражением которой являются отдельные учреждения. Уяснению этой идеи, как в теоретическом ее определении, так и в историческом развитии, будет посвящена эта книга.