§ 124. Перечень обязанностей губернатора по этим предметам, до преобразования местного управления, был изложен в следующих выражениях:

"Главнейший предмет обязанности губернатора в отношении к общественному хозяйству губернии, им вверенной, есть обеспечение народного продовольствия; за оным следуют: наблюдение за надлежащим устройством городов и селений; охранение их безопасности; возвышение их благосостояния; покровительство общеполезных предприятий; усиление и распространение зависящими от них средствами всякого рода промышленности земледельческой, ремесленной и торговой"*(2368).

Эти всеобъемлющие выражения статьи соответствовали действительному положению вещей. В руках губернатора сосредоточивалась продовольственная часть губернии, которой он ведал чрез состоявшую под его председательством комиссию народного продовольствия; он лично и чрез губернское правление имел надзор за общественным управлением в городах, которое находилось под строгой опекой администрации; он и зависящие от него полицейские учреждения ведали пожарной частью в городах и селениях; за отсутствием самостоятельных органов общества, на нем лежало общее попечение о местной торговле и промышленности.

Но с введением земских и городских установлений обязанности губернаторов видоизменились; видоизменилось и определение их, которое мы находим в ст. 548 и след., соответствующей 428 и след. изд. 1857 г.

Отдел наказа, заключающий в себе исчисление этого рода обязанности губернатора, содержит в себе, как мы видели выше, всего 11 ст., из коих некоторые совершенно к этому разряду не относятся. Таковы ст. 552, постановляющая правила о действиях губернатора в случае предоставления частными лицами зданий в дар казне или на общественное употребление; ст. 553 о порядке разрешения на постройку новых магометанских мечетей, еврейских синагог и молитвенных школ, и ст. 554 о представлении министру В. Д. о всех находимых в губерниях древностях. Остальные 7 ст. более намекают на разные обязанности губернаторов по указанным выше предметам, нежели определяют их, так как изложение их содержится в других частях II т. и даже в других томах свода.

1. По делам народного продовольствия губернаторы сохранили прежние предметы ведомства там, где не введены земские установления и осталась комиссия народного продовольствия. Но в губерниях, в коих введены земские установления, в распоряжение последних переданы продовольственные капиталы и надзор за действиями сельских властей по заведованию хлебными запасными магазинами. Но на основание высочайше утвержденного мнения государ. сов. 1874 года за губернатором остается общий надзор за общественными хлебными магазинами. Осмотр их может быть производим губернатором лично или чрез особо командированного им чиновника*(2369).

При прежних условиях городского управления губернаторы распоряжались, чрез городские думы или ратуши, собиранием сведений о ценах на жизненные припасы, и на основание этих сведений составлялись три или четыре раза в год таксы. Эта обязанность осталась за губернатором там, где не введено в действие новое городовое положение. В поселениях же, где это положение введено, установление такс предоставлено городским думам.

Но, затем, на губернаторах лежит общее наблюдение за свободной и беспрепятственной торговлей хлебом и другими жизненными припасами и принятие мер против перекупа их и непомерного повышения цен. В случае крайне неблагоприятных видов урожая и возможности совершенного истощения местных запасов, на губернаторов (в местностях, где нет генерал-губернаторов) возложена обязанность изыскивать чрезвычайные меры к отвращению бедствий и помощи пострадавшим*(2370).

У губернатора должны быть сосредоточены сведения о состоянии посевов и результатах урожаев; сведения эти сообщаются им министерству В. Д.

2. Губернаторам принадлежит наблюдение за состоянием пожарной части в губернии. Обязанности этого рода, касательно как мер предосторожности против огня и огнеспасительных средств, так и способов возмещения пострадавших от пожаров, соответствовали положению губернатора, как хозяина губернии, на котором, между прочим, лежало попечение о благоустройстве в городах и селениях. Эти обязанности, независимо от устава пожарного, были изложены в ст. 453 - 455 т. II изд. 1857 года. В настоящее время важнейшей мерой к возмещению пожарных убытков представляется взаимное земское страхование имуществ, заведование которым возложено на губернские земские установления. В связи с этим предметом губернским земским собраниям, в 1873 году*(2371), предоставлено составлять проекты обязательных постановлений о мерах предосторожности против пожаров вне городских поселений (как в жилых местах, так и в лесных и напольных). Такие проекты представляются на утверждение губернатору. Последнему предоставляется также, с своей стороны, предлагать губ. зем. собранию об издании таких постановлений. Сверх того, уездным зем. управам, при устройстве нового поселения или при перестройке селения после опустошительного пожара, составлять планы на устройство селений. По предъявлении этих планов сельским обществам и землевладельцам (собственность которых находится в черте селения) они, вместе с приговором общества и отзывами землевладельцев, представляются на утверждение губернатора. В городах, пользующихся новым городовым положением, в число предметов, по коим думы могут, по соглашению с начальником местной полиции, издавать обязательные распоряжения, включены: "устройство кровли, устройство, чистота и осмотр дымовых труб и печей и вообще меры предосторожности против пожаров"*(2372).

Но, затем, губернатору принадлежит наблюдение, чтобы полиция следила за исполнением правил пожарного устава и охраняла порядок и безопасность во время пожаров.

3. По части строительной губернатор действует главным образом чрез состоящее в губернском правлении строительное отделение. Но, ближайшим образом, на губернатора возложено: а) утверждение изменений планов устройства города по представлению городских дум во всех городах и посадах, кроме губернских, столичных и некоторых других важнейших городов*(2373). В городах, в коих не введено новое городовое положение, попечение об устройстве их по утвержденным планам возлагается на губернаторов; об отступлениях от них губернаторы представляют министру В. Д. б) на губернаторов возлагается наблюдение за сохранением и содержанием в порядке казенных зданий; в) Они побуждают полицию наблюдать за точным исполнением правил строительного устава.

4) Обязанности губернатора относительно попечения о развитии местной торговли и промышленности были довольно подробно изложены как во II т. Св. зак. изд. 1857 г. (ст. 458 - 465), так и в других частях Свода. Но попечение по делам этого рода может быть успешно только в том случае, когда оно возложено на местные общества. Деятельность губернаторов в этом направлении не принесла осязательных результатов, комиссия, разрабатывавшая положение о земских учреждениях, приняла к следующему выводу относительно обязанностей губернатора по развитию местной торговли и промышленности.

"Что касается до того,- говорила комиссия,- есть ли какая положительная польза в предоставлении этого рода дел властям правительственным и насколько от этого развиваются торговля и промыслы местности, то в этом отношении все зависит преимущественно от личности начальника губернии. Иногда видно если не успешное, то по крайней мере усердное стремление к хозяйственному развитию губернии, в других случаях совершенное отсутствие этого рода деятельности в губернском начальстве"*(2374).

Такие неудовлетворительные результаты объясняются, во-первых, тем, что эта часть, равно как и все другие, была поставлена в зависимость от центральных учреждений, оставлявших мало простора деятельности губернаторов. Во-вторых, закон предоставлял губернатору не столько почин в разных общеполезных предприятиях, сколько право их разрешения, причем последнее было обставлено различными формальностями, крайне стеснительными*(2375).

В настоящее время к попечению о земледелии, торговле и промышленности призваны земские и городские установления, пределы и порядок действий которых будут изложены в своем месте. Действующий наказ губернаторам оставляет за ними, в качестве общих обязанностей, "покровительство общеполезных предприятий, а равно, усиление и распространение, всеми зависящими от них способами, всякого рода промышленности земледельческой, ремесленной и торговой"*(2376).

Из специальных обязанностей губернатора в этом отношении в наказе поименовано их право разрешать своей властью в местностях, где не введено положение о земских учреждениях: 1) открытие вновь (по ходатайствам сельских и городских общественных учреждений) торжков и базаров, перевод их из одного места в другое, а равно изменение их сроков; 2) открытие вновь (по тем же ходатайствам) ярмарок, если срок их не превосходит одной недели. Но о закрытии и переводе ярмарок существующих и об открытии вновь ярмарок на срок более одной недели губернаторы представляют министру В. Д.

Затем губернскому начальству принадлежит право разрешать устройство в городах, на условиях, указанных в уставе строительном (ст. 407 и прилож.), и устав о промышл. фабр. и зав. (ст. 42), таких фабрик, заводов и промышленных заведений, которые представляют известную опасность в отношении пожарном и гигиеническом. Разрешение на устройство заведений, которые по своей безвредности могут быть допущены повсеместно, предоставляется городским управам. Затем список заведений, разрешение которых не предоставляется управам, ежегодно публикуется министром внутренних дел по соглашении с министром финансов*(2377).

В связи с вышеприведенными постановлениями, рассматриваемый отдел наказа губернаторам по изд. Св. зак. 1857 года указывал на их обязанности по надзору за городским общественным хозяйством или, точнее, по опеке над этим управлением (ст. 467 - 476). Но с изданием городового положения 1870 года губернаторский надзор установлен на других началах, которые будут рассмотрены ниже.

б) Охранение народного здравия

§ 125. По прежним правилам, охранение народного здравия было возложено на губернаторов и состоящие под их председательством или начальством губернские правления, губернские, и уездные комитеты здравия и врачебные управы. Положения о земских и городских учреждениях 1864 и 1870 гг. привлекли к этому делу установления общественные; но участие последних по закону должно состоять в хозяйственном, главным образом попечении о медицинской части, т. е. в устройстве и содержании больниц, в приглашении на средства земств и городов врачей, повивальных бабок, фельдшеров и т. д. Эти способы удовлетворительны, конечно, для подания медицинской помощи заболевшим, но не для принятия мер для прекращения или предупреждения заразительных болезней. Меры последней категории предполагают действие власти правительственной, которой земские установления не облечены. Поэтому главное попечение о санитарной части, т. е. об охранении народного здравия, остается на попечении губернского начальства, т. е. прежде всего губернатора и затем местных полиций.

1. На губернатора возложено общее наблюдение за исполнением правил, предписанных во врачебном уставе*(2378).

2. Ему предоставляется принятие мер "к предупреждению всего, что может быть причиной появления или распространения заразительных, эпидемических и других между людьми болезней". Органами, чрез которые губернаторы должны действовать в этом отношении, суть губернский врачебный инспектор, общее присутствие губернского правления, уездные врачи и полицейские управления*(2379). По усмотрению губернатора, когда "подлежащие обсуждению предметы касаются различных ведомств или же дворянских, городских и сельских обществ", в общее присутствие губернского правления могут быть приглашаемы: губернский и уездный предводители дворянств, управляющие государственными имуществами, удельной конторой и казенной палатою, председатель губернской земской управы, полицеймейстер, городской голова, духовные лица по назначению консистории, помощник врачебного инспектора и другие лица, могущие быть полезными общему делу своими познанием и влиянием"*(2380).

Этот дополнительный, так сказать, состав общего присутствия губ. правления приблизительно тождествен с составом прежних губернских комитетов общественного здравия*(2381). После введения земских учреждений открылась возможность совместного действия губернского начальства и земств по прекращению и предупреждению заразительных болезней. Но только в 1879 году изданы были "временные правила относительно издания земскими учреждениями обязательных постановлений о мерах к предупреждению и прекращению повальных и заразительных болезней*(2382). Эти правила являются первым шагом к организации совместной деятельности правительственных и земских установлений. Относительные права тех и других определены следующим образом:

а) Уездным земским собраниям предоставлено, по соглашению с местным исправником, издавать обязательные постановления, по предметам, касающимся охранения народного здравия*(2383).

б) Постановление земского собрания сообщается губернатору, который, если не встретит препятствий к его изданию, распоряжается его обнародованием.

в) Если между земским собранием и полицейским управлением не состоится соглашения относительно предположенного постановления или если губернатор встретит препятствие к его изданию, он вносит его на рассмотрение особого совещания*(2384), и дело разрешается большинством голосов, с перевесом голоса председателя (губернатора) в случае их разделения. При несогласии губернатора с постановлением совещания он может приостановить его исполнение, представив все дело на разрешение министра В. Д.

г) Утвержденное постановление земского собрания получает обязательную силу, охраняемую 29 ст. уст. о нак. нал. мир. судьями, если в законе не определено иного наказания.

3. На губернаторах лежит общее наблюдение за исправным содержанием всех больниц, лазаретов и лечебниц гражданского ведомства, с правом осмотра их или лично, или чрез губернских врачебных инспекторов и их помощников*(2385).

4) На них возложено наблюдение за находящимися в их губернии или вновь учрежденными по случаю появления повальных болезней (чумы, холеры, желтой горячки) карантинными установлениями, а также надзор за исполнением правил, предписанных на эти случаи*(2386).

в) Общественное призрение и опеки

§ 126. Возложение на губернаторов известных обязанностей по опекам и общественному призрению одинаково обусловливается взглядом законодателя, по которому губернаторы "по долгу своему обязаны доставлять всем беспомощным и страждущим надлежащее по возможности призрение и вспомоществование" и обращать постоянное внимание "на положение людей, кои по сиротству, болезням, крайней бедности, или иным причинам, имеют право на особенное попечение правительства"*(2387). По этой причине столь различные предметы, как распоряжения по опекам, с одной, и общественному призрению, с другой стороны, соединены в один отдел, хотя указанный выше филантропический взгляд не мог быть проведен чрез все обязанности губернаторов.

1. Обязанности губернаторов по предметам общественного призрения имеют различный характер: с одной стороны, в местностях, где введены земские установления, а с другой стороны, там, где эти учреждения не введены и существуют приказы общественного призрения. В местностях первого разряда на губернаторах лежит главным образом общее наблюдение за действиями благотворительных учреждений, вверенных земским установлениям, и содействие им; в других местностях губернаторы имеют ближайшее участие в отправлении приказами общественного призрения своих обязанностей. Но и в тех и других местностях сохраняет свою силу то правило, что губернаторы способствуют успешному действию существующих и вновь учреждаемых благотворительных учреждений и имеют "общий высший надзор" как над этими заведениями, так и за соблюдением правил об общественном призрении*(2388).

На этом основании губернаторам во всех местностях одинаково принадлежит надзор, чтобы все благотворительные учреждения, подведомственные как приказам общественного призрения, так установлениям общественным, "находились и содержались в совершенном порядке и исправности". Поэтому на губернаторов возлагается посещение и обозрение таких учреждений как лично, так и чрез доверенных чиновников, с правом принимать меры к устранению замеченных или дошедших до их сведения беспорядков*(2389).

Обязанности губернаторов, в местностях, где не введены земские установления, несколько сложнее, так как приказы общественного призрения в прежнее время имели двоякий характер: 1) установлений, ведавших делами благотворительности в губерниях, и 2) установлений кредитных. В первом отношении губернаторы наблюдают за действиями приказов, содействуют делу общественного призрения чрез учреждаемые под их председательством попечительские советы, надзирают, чтобы лица, нуждающиеся в помощи и не принадлежащие к обществам, были призреваемы на счет сумм приказов и т. д.*(2390); они, по соглашению с местными архиереями и губернскими управами, определяют, при каких церквах удобнее учредить кружки для сбора пожертвований на бедных*(2391). Во втором отношении, т.е. по части кредитной, приказы не зависят более от губернатора, и ему не принадлежит наблюдение за операциями этого рода, как это возлагалось на него прежде*(2392). Но на губернаторов возлагается обязанность содействовать приказам относительно скорости взысканий по ссудам, составлению описей имениям, поступающим в продажу, и т.п.*(2393).

2) В отношении опек обязанности губернаторов разнообразны, смотря по причинам, в силу коих учреждаются опеки. Здесь должно различать:

а) Назначение опек над слабоумными и умалишенными, по просьбам их семейств или по достоверным сведениям, что эти лица опасны в общежитии или не могут управлять своим имением, совершается порядком, указанным в законах гражданских*(2394). Но учреждению опеки над этими лицами предшествует освидетельствование безумного или сумасшедшего, которое совершается по распоряжению губернатора*(2395). в присутствии губернского правления. Последнее в местностях, где введены новые судебные установления, составляется из губернатора, вице-губернатора, губернского врачебного инспектора, председателя, прокурора или товарища прокурора окружного суда и сословных депутатов, смотря по сословию, к которому принадлежит свидетельствуемый*(2396).

В связи с этой обязанностью губернатора на него возлагается наблюдение, чтобы душевнобольные не были помещаемы в частные лечебные заведения по злоупотреблениям власти над этими лицами. Вследствие этого все содержатели частных лечебных заведений обязаны сообщать о всех лицах, помещенных к ним без предварительного освидетельствования, местному медицинскому начальству, а последнее представляет об этом губернатору, который, по собрании необходимых сведений, может сделать распоряжение об их освидетельствовании*(2397).

б) Губернатору предоставляются распоряжения по учреждению опек над расточителями, вследствие ясных доказательств их безмерной и разорительной роскоши или беспутной жизни. Порядок действия губернаторской власти определяется различно, смотря по сословию, к коему принадлежит расточитель.

а) Относительно дворян губернатор, чрез губернского предводителя дворянства, предлагает собранные им данные собранию предводителей и депутатов дворянства. Постановление этого собрания представляется губернатором правительствующему сенату (по I департаменту).

б) Относительно городских обывателей (почетных граждан, купцов и мещан) губернаторы, чрез думы или чрез городских голов (где действует положение 1870 г.), предлагают свои сведения купеческим или мещанским обществам. Приговоры последних представляются на разрешение губернским правлениям*(2398).

3. Надзор за исполнением государственных и местных повинностей

§ 127. Довольно обширный отдел наказа губернаторам по изд. II т. 1857 г. (ст. 483 - 511) в настоящее время устранен положением о всеобщей воинской повинности, а равно положением о земских и городских учреждениях. В этих положениях излагаются обязанности губернатора по воинской и земским повинностям. Способы заведования первой из них видоизменились с заменой повинности рекрутской всеобщей, т. е. всесословной воинской повинностью; заведование последними предоставлено главным образом новым общественным учреждениям под надзором губернатора.

Вследствие этого весь V отдел прежнего наказа губернаторам (ст. 483 - 511) заменен одной 559 статьей, которая гласит:

"На губернаторов возложен главный общий надзор за исправлением государственных и местных повинностей и сборов с городов, а равно и повинностей натуральных. Права и обязанности начальников губернии по сим предметам определяются, по принадлежности, в уставах о воинской повинности и о земских повинностях и в сем общем губернском учреждении (ср. ст. 1817 и след.)*(2399).

Итак, на губернаторов возлагается, во-первых, общий надзор за отправлением государственных и местных повинностей; сверх того, во-вторых, они имеют некоторые особые обязанности по предметам, оставленным в их ближайшем ведении.