Глава пятая. Классификация русских государственных установлений

Для классификации государственных установлений представляются следующие основания: 1) степень власти, вверенной тому или другому установлению, 2) пространство действий власти, 3) роль власти и 4) состав установлений.

I. По степени власти все установления империи разделяются на установления управления верховного и управления подчиненного. Основанием такого деления служат ст. 80 и 81 наших Основн. зак. Из них составляется IX отдел основн. закон., озаглавленный "О власти верховного управления". По смыслу приведенных статей, в управлении верховном власть государя действует непосредственно, в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется местам и лицам, действующим от его имени и по его повелению. Поэтому наши установления могут быть разделены на два разряда: одни из них участвуют вместе с монархом в непосредственном отправлении им власти верховного управления, другие ведают самостоятельно разные предметы администрации. Отсюда понятно, что первый разряд установлений, участвуя в непосредственных действиях неограниченного монарха, не может иметь и не имеет самостоятельной доли власти, следовательно, все этого рода установления имеют значение совещательных учреждений при императоре. Постановления их имеют значение мнений, ни в чем не связывающих императора, мнений, которые получают силу только после Высочайшего утверждения. Сюда относятся: Государственный совет, Совет министров и Комитет министров.

Отличительная черта мест управления подчиненного состоит именно в том, что они облечены известною долею власти, почему, в пределах своей компетенции, они могут делать постановления, обязательные для управляемого ведомства. Юридическое положение подчиненного управления определяется 81 ст. Основных законов, где сказано: "предметы управления подчиненного, образ его действия, степень и пределы власти, оному вверяемой, во всех вообще установлениях, как высших государственных, так и низших, им подведомых, определяются подробно в учреждениях и уставах сих установлений". Отсюда следует, что компетенция каждого подчиненного установления вообще определяется актом законодательной власти. "Устав" или "учреждение", данные установлению, являются специальными узаконениями, на основании которых каждое место определяет круг своих задач, свои иерархические отношения к прочим местам и лицам, объем своих прав при разрешении вопросов управления и т. д. Основанная на законе, власть каждого подчиненного учреждения является и самостоятельною, в пределах ему указанных. Во главе подчиненного управления поставлен правительствующий сенат, которому, на основании 1-й ст. его учреждения, в порядке гражданского суда и управления и исполнения подчиняются все вообще места и лица, кроме тех, которые изъяты из этого подчинения особенными постановлениями. В области управления духовного, те же права принадлежат Святейшему Синоду. Высшими же установлениями, на основании их учреждения, являются и министерства. Задачи подчиненного порядка вверены местным установлениям, губернским и уездным, действующим под контролем Сената и министерств.

Указанное здесь различие между установлениями управления верховного - с одной, и подчиненного, с другой стороны, составляет отличительную особенность русского государственного права, как права неограниченной монархии. В государствах конституционных этого основания для различия управления мы не находим.

Но деление это не совпадает с разделением установлений на высшие и низшие, т. е. с делением, которое основывается на иерархических их отношениях. Выражения "верховные" и "подчиненные" указывают на отношения установлений к правам верховной власти, названия же "низшие" и "высшие" указывают на взаимные иерархические отношения этих установлений; так, напр., Сенат и комитет министров по отношению к губернским установлениям суть одинаково высшие установления, хотя Сенат относится к местам управления подчиненного, а Комитет министров - к области управления верховного.

II. Разделение установлений в иерархическом отношении, в общих чертах, совпадает с их делением по пространству действия. В самом деле, высшими мы привыкли считать установления общегосударственные (сенат, министерства), низшими - установления местные. Но этот признак не общий и не единственный. Некоторые установления по пространству своего действия относятся к местным, a по роду дел - к высшим. Таков Кавказский комитет. Он предназначен для рассмотрения дел, возникающих в наместничестве кавказском. Но дела эти, по роду своему, относятся к числу тех, которые превышают власть кавказского наместника, министров, и требуют высочайшего разрешения. Оставаясь, по пространству действия, установлением местным, комитет причисляется к учреждениям управления верховного. Таковы и Сенат, и статс-секретариат Вел. кн. Финляндского, собственная Е. И. В. канцелярия по делам Царства Польского и т. д.

Иерархические отношения установлений определяются двумя условиями, далеко не всегда совпадающими: 1) характером власти, предоставленной установлению или лицу; 2) пространством их действия.

При определении характера власти каждого установления или лица должно иметь в виду различие моментов, содержащихся в составе как административной, так и судебной власти вообще.

В общем составе административной власти должно различать три момента: 1) момент приведения в действие распоряжений начальствующих лиц. Этот момент предполагает деятельность чисто пассивную и совокупность лиц, которым она поручена, составляет, так сказать, физическую силу администрации. Таковы органы исполнительной полиции, сборщики податей, таможенные служители и т. д. Им не предоставляется право самостоятельных распоряжений; они не призваны к предварительному обсуждению правительственных мер. Они облекаются только тою степенью власти, которая необходима для приведения в действие распоряжений высших мест и лиц. С этою задачею сходна и другая - именно совершение различных приготовительных и исполнительных актов в делопроизводстве различных установлений: изготовление бумаг, докладов и т. д. по указанию начальствующих лиц. Канцелярские обязанности предполагают также деятельность пассивную и подчиненную.

2) Момент принятия мер, необходимых для осуществления отдельных и конкретных задач каждой части управления. Совокупность этих мер основывается: а) на общих законах; б) на специальных узаконениях, касающихся каждой части; в) на общих распоряжениях центральных властей; г) на местных условиях и удобствах. Власть этого рода, которую можно назвать властью действительного управления, по общему правилу, вверяется местным (губернским) установлениям, поставленным в непосредственное соприкосновение с жизнью и со всеми ее условиями. Но из этого не следует, чтобы наши центральные установления были устранены от задач этого рода, как это будет указано в своем месте.

3) Момент надзора за администрациею и сообщения ей определенного направления в общих видах правительства. В этом моменте администрация переходит за круг задач чисто исполнительной власти и соприкасается с задачами власти политической. Этим объясняется, почему власть этого рода вверяется министерствам и сенату, как об этом подробно будет сказано в своем месте. Но, вместе с тем, законодательство наше организует правительственный надзор и в местности, в лице генерал-губернаторов и губернаторов.

Деятельность судебных мест распадается на следующие моменты: 1) рассмотрение дела и постановления решения; 2) проверка решения по жалобе тяжущегося или подсудимого, по протесту прокурора или ex lege (ревизия). Согласно этим моментам, прежнее судоустройство (действующее и теперь в местностях, где не введены судебные уставы 1864 года) предполагало три основные инстанции: а) уездные суды, магистраты (или ратуши) для рассмотрения дела в 1-й инстанции; б) палаты гражданского и уголовного суда в губерниях; в) правительствующий сенат. Новые уставы, с введением кассационного порядка, признали необходимым учреждение двух инстанций, для рассмотрения дела по существу и одну инстанцию кассационную, для рассмотрения просьб об отмене решений. Этими инстанциями являются: а) в кругу судов правительственных: б) окружные суды; в) судебные палаты, в качестве апелляционных судов; г) правительствующий сенат, в качестве верховного кассационного суда; б) в кругу мировой юстиции: б) мировые судьи; в) съезды мировых судей; г) правительствующий сенат.

Разграничение указанных моментов лишь в общих чертах, как уже сказано, совпадает с разделением установлений по пространству их действия. С этой точки зрения, все установления разделяются на общегосударственные, власть которых действует на всем пространстве империи, и - местные, власть которых ограничивается пределами данного округа. Местные установления соответствуют различным единицам, на которые распадается империя*(1337). Единицы эти суть:

1. Губерния (область). По первоначальному учреждению о губерниях 1775 г. предполагалось сосредоточить здесь все действительное управление, под надзором Сената и верховной власти, не допуская между ними никаких посредствующих инстанций. Поэтому главные части тогдашних администраций и суда были разделены между вновь созданными губернскими установлениями, обязанными действовать под главным начальством государевых наместников. Совокупность этих установлений образовала круг учреждений губернских, в собственном смысле слова. Впоследствии, с дальнейшим развитием центральных управлений, в губернии явились органы этих установлений, не причислявшиеся к кругу губернских учреждений. Но это не изменяло общего плана территориального деления. Затем, однако, ввиду удобств различных центральных управлений, явились специальные деления империи, под именем округов и т. п. Такие деления существуют в настоящее время для ведомств военного, судебного, таможенного, народного просвещения и т. д.

2. Уезды. Уезд есть подразделение губернии. Поэтому и уездные установления должны бы являться органами установлений губернских, низшими инстанциями последних. Действительно, до реформ нашего времени уезд был отделом губернии во всех отношениях. Губернское правление имело здесь свой орган - земский суд; казенная палата - уездное казначейство; различные губернские комитеты - свои отделы; палата государственных имуществ - окружные управления; низшими судебными инстанциями являлись уездный суд для всех состояний, кроме городского, магистраты для городских обывателей и т. д. Реформы настоящего царствования изменили характер уезда. В некоторых отношениях уезд остался подчиненным отделом губернии, именно в отношении управления полицейского и казенного. В других отношениях уезд является единицею самостоятельною. Так, уезд представляет самостоятельный округ мировой юстиции, самостоятельную единицу земских установлений, лишь в некоторых отношениях подчиненную учреждениям губернским.

3. Города, станы и волости. При неравномерном распределении городского народонаселения и различном значении городов иерархическое положение их среди других единиц неодинаково. Иные города, по значению своему, конкурируют с губерниями, имея особое управление под именем градоначальств. Другие конкурируют с уездами, составляя самостоятельные полицейские и мировые округа. Города менее значительные, т. е. большинство русских городов, входят в состав уезда, подчиняясь уездному полицейскому управлению, съезду мировых судей, уездным земским установлениям и т. д. Только в отношении своего общественного управления города повсеместно являются единицами самостоятельными.

Для общих административных целей уезды подразделяются на станы и волости. Станы суть подразделения обще-полицейские; волости суть деления, приспособленные к условиям крестьянских установлений. По 17 ст. общ. п. о кр., крестьяне, для заведования хозяйственными делами их соединяются в сельские общества, a для ближайшего управления и суда - в волости. Конечно, волостное управление не свободно и от хозяйственных задач, как мы увидим в своем месте, но обязанности волостного старшины и волостного суда удовлетворяют общей цели, указанной Положением о крестьянах. Волостной суд есть установление для домашнего, так сказать, суда над крестьянами. Но права и обязанности волостного старшины, как полицейской власти, имеют общее административное значение. Хотя сельские установления и предназначены для хозяйственных целей, но принцип этот далеко не выдержан в подробностях. Так, сельским старостам принадлежат многие полицейские обязанности, и в этом отношении они подчинены волостным старшинам.

III. По роду власти учреждения наши разделяются на законодательные, судебные и административные. Таково по крайней мере намерение законодательства. Мы указали выше на историческое развитие этих стремлений. Теперь нам должно рассмотреть, насколько они осуществились в действующем праве.

По учреждению государственного совета, установление это должно было получить характер законодательный. Общее определение его, перешедшее и в ныне действующее законодательство, гласит: "в порядке государственных установлений, совет составляет сословие, в коем все части управления, в главных их отношениях к законодательству, соображаются и через него восходят к верховной императорской власти". Но этот принцип не мог быть выдержан по следующим основаниям:

1. Государственный совет не может быть назван законодательным учреждением в точном смысле этого слова, так как члены его не пользуются правом инициативы законов, предоставленной, по 49 ст. Осн. зак., установлениям порядка исполнительного.

2. Совету принадлежит право рассмотрения внесенных в него законопроектов, но и это право не составляет его исключительного достояния. Так, некоторые законопроекты поступают на высочайшее утверждение из военного и адмиралтейств советов.

3. Рассмотрению совета подлежат не одни законодательные вопросы. Ему подлежат в некоторых случаях вопросы административные и судебные.

Поэтому законодательный характер в правах и обязанностях государственного совета является только преобладающим, но не исключительным.

Разграничение судебной и административной власти проведено полнее и точнее, в особенности после издания Судебных уставов 1864 г. Судебная власть, во всем ее пространстве, предоставлена сенату и зависящим от него установлениям*(1338). Но из этого не следует, чтобы Сенат был установлением только судебным. В нем сосредоточиваются и некоторые дела управления, предоставленные департаментам 1-му и герольдии. Исполнительная власть вверена министерствам и зависящим от них органам. Насколько эти начала выдержаны в подробностях, мы увидим ниже, при рассмотрении отдельных установлений.

IV. Четвертым основанием для классификации установлений является их организация. При рассмотрении организации каждого установления должно определить, кому принадлежит совокупность прав, присвоенных установлению, и власть их осуществления. С этой точки зрения, все установления разделяются на 1) единоличные, 2) коллегиальные и 3) бюрократические.

Единоличные установления предполагают, что вся совокупность власти находится в руках одного лица, которое осуществляет ее непосредственно; такова должность мирового судьи.

Коллегиальные учреждения, напротив, предполагают, что вся сумма власти, предоставленная установлению, осуществляется совместно несколькими лицами, составляющими присутствие установления. Этим лицам предоставляется решать дела или единогласно, как, напр., в судебных департаментах сената, или по большинству голосов, так что каждый член коллегии имеет известную долю власти из той суммы, которая предоставлена целому установлению; его мнение считается необходимым для принятия решения.

Но между установлениями коллегиальными и единоличными, как двумя крайними точками, имеется третья форма, которая называется бюрократическою. Бюрократическая форма имеет тесное сродство с формою единоличной, в том смысле, что вся сумма власти или, вернее, право окончательного решения предоставляется одному лицу; но, затем, решение этого лица, по воле самого закона, должно быть основано на предварительном докладе компетентного установления, которое обязано привести дело в ясность, собрать все нужные справки и изготовить проект решения, и, кроме того, в случаях особенной важности, оно должно быть основано на предварительном совещании с особым установлением, советом, который на основании собранных справок излагается мнение по данному вопросу. Бюрократическая форма принята в наших министерствах. В министерстве вся сумма власти принадлежит министру, но, во-первых, по воле самого закона, каждый вопрос должен быть разработан департаментом или канцеляриею и на основании доклада решается министром; во-вторых, некоторые дела, на основании 97 ст. учрежд. мин., поступают на предварительное решение совета министров, который обязан его выслушать, хотя, при окончательном решении и не стесняется им.

Но далеко не все учреждения представляют то или другое начало в чистой форме. Самый яркий тип власти единоличной есть власть мирового судьи, решающего дело по собственному усмотрению. Коллегиальными учреждениями являются судебные установления, правительствующий сенат, а бюрократическими - министерства. Но есть установления, в которых эти формы видоизменяются, смотря по роду дел. Так, напр., губернское правление ведает, во-первых, так назыв. судные дела, во-вторых, дела административные первого разряда и, в-третьих, дела административные второго разряда. По делам первого рода губернское правление действует как коллегия; по административным делам первого разряда оно является как совещательное учреждение при губернаторе, который в этом случае решает дела как власть бюрократическая; наконец, делами административными второго разряда называются те, которые отдельные члены правления - губернатор, вице-губернатор, советники - решают своею властью. Таким образом, губернское правление является одновременно и коллегией, и бюрократическим учреждением, и совокупностью единоличных властей.

V. Последним основанием для разделения государственных установлений представляется различие государственных и общественных учреждений. В настоящее время русское законодательство признает три рода установлений: 1) учреждения правительственные, 2) сословные и 3) общественные. Деление это образовалось исторически. До реформ нынешнего царствования, рядом с правительственными установлениями, действовали установления сословные, осуществлявшие отчасти цели своих корпораций, отчасти принимавшие участие в общем управлении и суде. Особенными правами пользовалось в этом отношении дворянское сословие, которому было предоставлено замещение, по своему выбору, различных судебных и административных должностей. С изданием земского и городового положений явились органы самоуправления всесословного. В настоящее время учреждения сословного и всесословного управления представляют следующие виды: 1) органы самоуправления дворянского; 2) самоуправления крестьянского; 3) городского общественного управления с частными управлениями для отдельных разрядов городских обывателей; 4) учреждения земского самоуправления. Каждый из этих видов сословных и всесословных должностей представляет свои особенности, изучение которых возможно только при обозрении местных учреждений.