§ 31. Согласно предложенной здесь классификации русских установлений, обозрение их будет расположено в следующем порядке:

I. Установления управления высшего, как верховного, так и подчиненного, будут рассмотрены во второй книге этого тома. Она разделяется на два отдела: А. Установления управления верховного; Б. Высшие установления подчиненного управления.

II. Установления местные составляют предмет третьей книги. Она распадается на три отдела: А. Установления правительственные; Б. Установления сословные и В. Установления всесословные.

III. Четвертая книга будет иметь своим предметом учение о службе гражданской.

Книга вторая. Отдел первый. Органы законодательства и верховного управления Глава первая. Государственный совет

§ 32. Государственный совет есть вообще установление, призванное подавать свои мнения по вопросам, подлежащим непосредственному разрешению верховной власти. Отсюда само собою следует, что история Государственного совета в европейских государствах находится в тесной связи с историею королевской прерогативы. Совет разделял с королями все могущество их власти, падал вместе с ослаблением прерогативы и теперь везде имеет довольно неопределенное значение, за исключением Франции и стран, взявших ее за образец. Из всех установлений западноевропейских государств Государственный совет едва ли не самое изменчивое. Он является то в виде самостоятельного установления, то сливается с кабинетом или советом министров, то исчезает вовсе; сегодня ему дают одни функции, завтра другие. Неудивительно, что и теоретические воззрения на задачу и значение Государственного совета колеблются. Для уяснения общего взгляда на предмет мы остановимся 1) на теоретических воззрениях на это установление; 2) на историческом развитии и современном значении совета в разных государствах Европы.

§ 33. "Учреждение государственного совета, - говорит Блунчли, - в наше время часто считается ненужным. Говорят, что для обсуждения законов имеются палаты, а важнейшие распоряжения могут быть обсуждены в кабинете (Gesammtministerium). Остальные предметы ведомства государственного совета также могут быть с удобством распределены между отдельными министерскими департаментами".

Между тем главные авторитеты государственной науки, каковы: Моль*(1339), Блунчли и Л. Штейн*(1340) высказываются в пользу этого установления*(1341). Мы остановимся здесь на теории Штейна, самой полной и основанной на всестороннем изучении европейского публичного права. При этом должно заметить, что Штейн, очевидно, имеет в виду государственное право конституционных монархий. Существо его теории заключается в следующем.

Устройство современных конституционных государств предполагает разделение властей законодательной, осуществляемой палатами, и исполнительной, имеющей дело с отдельными задачами государства и сосредоточенной в министерствах. Монарх, как глава государства (Staatsoberhaupt), есть глава и той и другой власти. Он дает свою санкцию как законам, так и распоряжениям. Своею санкциею - и в этом состоит его великая органическая функция - он должен выразить гармонию обеих властей. В санкции должны выразиться не одни потребности администрации и не одна воля народного представительства, но высшее их соотношение. "Его санкция есть поэтому акт, в котором законодательство и управление сливаются в неразрывном единстве". Из этого понятно, что такой важный акт должен быть предварительно обсужден знающими людьми; естественно также, что означенное обсуждение должно быть предоставлено установлению нейтральному и независимому, т. е. не принадлежащему ни к законодательному корпусу, ни к администрации. Подобное обсуждение необходимо прежде, чем закон будет предложен законодательной власти*(1342); оно необходимо для распоряжений, касающихся всех частей администрации и нередко заменяющих закон.

"Орган, имеющий задачею обсуждать по определенным началам эти в высшей степени личные и, тем не менее, объемлющие всю государственную жизнь функции главы государства - составление законопроектов, санкцию обсужденных законов и издание общих распоряжений - и предлагать ему определенное личное решение, и есть государственный совет".

Монарх, продолжает Штейн, именно в силу своей неответственности, нуждается в таком совете. Но из кого должен быть составлен последний? Не достаточно ли для этой целя учреждения совета министров (Ministerrath), тем более что министры, скрепляя (контрасигнируя) королевские распоряжения, берут на себя ответственность за них? Кроме того, они обладают таким знакомством с состоянием государственных дел, какого никогда не может иметь государственный совет.

Против этих возможных аргументов Штейн возражает, что, во-первых, каждый министр знает хорошо только свою часть и склонен рассматривать каждый вопрос со своей, односторонней точки зрения. Оставаясь при "совете министров", монарх не будет иметь совета по вопросам, выходящим за пределы ведомства отдельных министерств. То же должно заметить и относительно законодательных вопросов. Обсуждая каждый вопрос с специальной точки зрения своего ведомства, министры вряд ли придут к удовлетворительному соглашению относительно законопроектов, a монарх, лишенный нейтрального совета, не в состоянии будет решить спора.

Из всех этих соображений обнаруживается двоякое значение государственного совета. Он призван подавать свои мнения относительно вопросов, подлежащих личному решению монарха, и, во-вторых, по делам, выходящим за пределы ведомства каждого отдельного министерства.

Штейн не ограничивается этими общими соображениями. Он указывает на необходимые, по его мнению, начала организации каждого государственного совета. Применяясь к историческим началам действующего права, он желает дать государственному совету двоякую роль: 1) совета по делам законодательным и распорядительным и 2) высшего административного суда (Verwaltungsgerichtshof).

Государственному совету, в собственном смысле, должно быть предоставлено обсуждение законопроектов и общих распоряжений в тех случаях, когда монарх найдет это нужным. Совет должен быть составлен из трех элементов: 1) министров; 2) постоянных членов совета и 3) лиц, призываемых монархом по отдельным вопросам. Совету принадлежит только совещательный голос.

Иное значение должен иметь административный суд, по самому свойству его задачи. Последняя состоит не в образовании права (как задача совета), а в применении его по вопросам, выходящим за пределы ведомств отдельных министерств. Поэтому он должен быть самостоятельным, должностным (amtlicher) установлением, составленным из постоянных и независимых членов*(1343).

Задача этого суда двоякая. Во-первых, его разрешению должны подлежать вопросы права, возникающие из юридических отношений двух или больше министерств, т. е., ближайшим образом, разрешение пререканий между министерствами. Во-вторых, ему должно подлежать в высшей инстанции рассмотрение жалоб, приносимых на действия подчиненных властей, противные общим распоряжениям*(1344) правительства.

Причину неопределенного положения государственного совета в разных государствах Западной Европы Штейн видит в недостаточном разграничении законов и административных распоряжений (Verordnungsrecht), как двух самостоятельных областей. Поэтому государственный совет рассматривается как установление, предназначенное для законодательных, главным образом, вопросов. С этой точки зрения понятны и нападки на это установление, излишнее, как говорят, при условиях конституционного правления.

С исторической точки зрения, взгляды Штейна представляют много верного. Действительно, развитие парламентского управления в одних странах привело к упадку совета; если во Франции установление это развилось с особым значением, то не в силу конституционных начал, а в виде реакции против них, благодаря положению, занятому здесь исполнительною властью.

§ 34. Значение государственного совета в старой Европе обусловливалось соединением в руках короля всех видов власти и началом личного королевского управления. Король в совете был средоточием законодательства и управления. Англия также пережила время королевского абсолютизма, когда тайный совет (Privy Council) стоял во главе законодательства и управления. Но в этой стране, отечестве парламентаризма, рано выработались условия, влиявшие на упадок тайного совета. Условия эти были: 1) обособление законодательной власти, с сосредоточением ее в парламенте (король в парламенте); 2) решительное влияние парламента на управление и установление ответственности исполнительной власти пред палатами; 3) как результат предыдущего - установление для короны фактической необходимости избирать своих ближайших советников (министерство) из членов парламентского большинства.

Двояким путем, следовательно, было ограничено значение тайного совета. Выделение законодательной власти умалило его компетенцию. Затем, фактический совет короны не совпадал с юридическим. По праву, тайный совет оставался и остается совокупностью советников короны; de jure он один имеет такое значение. Но de facto палаты и сами короли перенесли это право на особое учреждение, до сих пор не имеющее легального существования, - на кабинет. Уже при Карле I можно видеть зародыши кабинета, так как Карл из множества членов тайного совета стал избирать ближайших советников, разделявших его виды. Но более всего были заинтересованы образованием кабинета палаты, ради удобств ответственности советников короны. При множестве лиц, составлявших тайный совет, при неопределенности его состава, весьма трудно было осуществить ответственность коронных советников. Палаты нуждались в определенном круге лиц, тесно связанных с парламентским большинством и доступных его контролю. Таков и есть кабинет.

В настоящее время за тайным советом в целом его составе сохранились только некоторые из прежних его прав. Сюда относятся: 1) предварительное обсуждение некоторых королевских манифестов (Proclamations), напр. об объявлении войны, заключении мира, наложении эмбарго и т. д.; 2) обсуждение законов и распоряжений для колоний, не имеющих своих законодательных установлений; 3) обсуждение общих распоряжений, издаваемых в развитие и для лучшего исполнения парламентских статутов, которые часто дают королеве право издавать подобные ордонансы; 4) некоторые дела административной юстиции; 5) некоторые дела по внутреннему управлению, именно: а) чрезвычайные происшествия в королевском доме (браки, кончина короля и т. д.); б) при перемене министерства министры, выходящие в отставку, слагают свои полномочия в совете, а новые получают здесь свои печати; в) королевские повеления о созвании пророгации или роспуске парламента издаются в форме постановлений; г) назначение шерифов Англии и Уэльса; д) дела по народному образованию. Все это, замечает Гнейст, только развалины того, чем некогда был тайный совет. В действительности здесь ничего не обсуждается и не постановляется. Важнейшие действия правительства как в парламенте, так и в управлении заранее предложены, взвешены и приняты в кабинете. Заседания совета суть пустая форма, в которой постановления министерств получают санкцию. Но особенное значение имеют состоящие при нем комитеты, каковы: торговое бюро (Board of Trade), получившее, впрочем, самостоятельное устройство, судебный комитет (judicial Committee of the Privy Council), комитет по народному образованию (G. of thй P. G. fore Education)*(1345).

В старой французской монархии значение государственного совета вполне соответствовало всемогуществу королевской власти, сильной централизации управления. Только судебная власть получила особую организацию - в парламентах. С XIV ст. государственный совет организуется как законодательно-административное установление, с прибавкою некоторых судебных функций - источником обильных пререканий с парламентами. При Филиппе V (1316 - 1322) совет потерял свой прежний феодальный порядок. В нем не заседают уже, как прежде, коронные вассалы, духовные и светские. Он получает резко-бюрократический состав. Окончательную свою организацию совет получил в 1673 г. Он был разделен на пять отделений, (sections): 1) иностранных дел (с. des affaires йtrangиres или conseil d'en haut); 2) внутренних дел (conseil des dйpeches); 3) финансов; 4) торговли (c. de commerce) и 5) большой совет, для судебных дел (conseil des parties), с весьма сложною компетенциею. В таком виде государственный совет сделался действительным средоточием всего тогдашнего управления. "Государственный совет, - говорит Токвиль, - все вместе: высшее судебное установление, верховное административное судилище, совет правительства; он обсуждает и предлагает большинство законов, установляет и распределяет налоги. Он высшее административное место - для определения общих правил, долженствующих руководить агентов правительства"*(1346).

§ 35. Французская революция в корень преобразовала всю систему тамошних учреждений. В 1791 году прежний государственный совет был уничтожен. Он воскрес по мысли Сиейсса и явился одним из важнейших установлений консульской (потом императорской) конституции 1799 г.*(1347). Причины его образования кроются в особом значении исполнительной власти во Франции, которая при Наполеоне была облечена даже исключительным правом законодательного почина. При Наполеоне I компетенция совета определялась этим всемогуществом административной власти, захватившей в свои руки даже существенные атрибуты власти законодательной. По Конституции 1799 г., на государственный совет возлагается: 1) изготовление проектов закона; 2) проектов административных правил (rиglements d'administration) и 3) разрешение затруднений, могущих возникнуть в управлении. Начала, установленные конституциею, развиваются в последующих законоположениях. В его ведомство передаются: толкование законов об администрации, и разрешение пререканий. Во время могущества Наполеона Государственный совет был не только высшим административным, но и политическим установлением, конкурировавшим со всеми органами верховной власти. Реставрация и Июльская монархия удержали это учреждение, лишив его только политического значения, несовместного с правами народного представительства, но Вторая империя восстановила его в прежних правах. Он получил двоякое значение: 1) совещательного установления по делам законодательным и высшим исполнительным и 2) самостоятельного установления по делам административной юстиции. Задачи первого рода осуществлялись в пяти отделениях совета; последняя ведалась особым отделением совета, du contencieux, имевшим и особую организацию.

В настоящее время организация и предметы ведомства Государственного совета определены Законами 24 мая 1872 и Конституциею 25 февраля 1875 г. Участие совета в законодательстве умалилось, благодаря большему развитию конституционных начал в новой конституции; оно факультативно и зависит от усмотрения палат или правительства. Мнение совета по законодательным вопросам может быть испрошено национальным собранием или правительством. В последнем случае членам совета может быть поручено защищать правительственный проект пред палатами. Роль совета осталась неизмененною: а) по делам административным, б) по делам административной юстиции.

Совет состоит из президента (министр юстиции), вице-президента, 22 штатных советников (с. d'йtat en service ordinaire), со включением в это число вице-президента и председателей отделений*(1348), сверхштатных советников (с. d'йtat en service extraordinaire)*(1349), министров, заседающих в совете ex officia, 24 рекетмейстеров*(1350) и 30 аудиторов*(1351). Министры присутствуют в общем собрании совета, но имеют голос только по делам, касающимся их ведомства. Штатные советники, по закону 1872 г., избирались национальным собранием и возобновлялись по 1/3 каждые три года. Определение их зависело от собрания. Конституция 25 февраля 1875 года предоставила президенту республики право назначать и отзывать советников декретами, обсужденными в совете министров. Но советники, назначенные уже собранием, подлежат действию закона 1872 года. Сверхштатные советники суть лица, занимающие иные должности по администрации и не принадлежащие к составу отделений. Они имеют право голоса только по делам ведомства, при котором состоят. По другим делам им предоставляется право совещательного голоса (voix consultative, в отличие от voix dйlibйrative). Они назначаются президентом республики. Рекетмейстеры назначаются правительственными декретами; они имеют право голоса по делам, порученным их докладу, и совещательный голос по прочим. Аудиторы назначаются по конкурсу; они имеют право голоса в своих отделениях и совещательный голос в общем собрании по делам, порученным их докладу.

Для ближайшего рассмотрения дел совет разделяется на отделения (sections). В настоящее время их 4 (вместо прежних 6): 1) внутренних дел, юстиции, народного просвещения, вероисповеданий, искусств; 2) финансов, военных и морских дел; 3) общественных работ, земледелия, торговли и иностранных дел; 4) административной юстиции (du contentieux). Каждое отделение имеет своего председателя, а отделение административной юстиции действует по особому положению.

Некоторые дела рассматриваются окончательно в отделениях, из которых в иных случаях составляются соединенные присутствия. Другие восходят в общее собрание, но не прежде рассмотрения их в соответствующем отделении и соединенном присутствии нескольких отделений. К делопроизводству отделения административной юстиции применяются судебные формы*(1352).

В Пруссии тайный королевский, или Государственный совет, (der Geheime oder Staatstrath) был учрежден в первый раз при курфюрсте Иоакиме Фридрихе (в 1604 г.), когда в курфюршестве бранденбургском утвердились начала нового государственного порядка, отличного от прежнего феодально-вотчинного быта*(1353). С тех пор в историческом развитии государственного совета замечаются два различных направления. Под влиянием одного Государственный совет является не только высшим совещательным установлением при монархе, но и средоточием всего высшего управления; другое направление имеет в виду обратить его в установление только совещательное.

Государственный совет Иоакима Фридриха и его преемников был именно установлением, соответствовавшим потребностям зарождавшейся неограниченной монархии. Обращая его в постоянное установление, курфюрсты хотели сделать из него сильного помощника в управлении. Иоанн-Сигизмунд (1613 г.) дал ему лучшее устройство, разделил на департаменты и объявил, что он "в делах своего дома и страны не желает предпринимать ничего без содействия и согласия тайного совета". При великом курфюрсте Фридрихе-Вильгельме (1640 - 1688) мы находим в совете 19 департаментов, компетенция которых определялась отчасти родом дел, отчасти по провинциям (областная компетенция). Но при короле Фридрихе-Вильгельме I (1713 - 1740) начинается некоторое разложение совета, во-первых, через образование особых коллегиальных установлений для высшего управления, во-вторых, вследствие учреждения королевского кабинета (1728 г.), в котором рассматривались дела, обращавшие на себя особенное внимание короля*(1354). Эта система сделала дальнейшие успехи при Фридрихе Великом и Фридрихе-Вильгельме II*(1355). В 1806 г., пред несчастною войною с Франциею, вызвавшею знаменитые реформы Штейна и его преемника Гарденберга, высшее государственное управление представлялось в следующем виде. Рассмотрение дел, бывших в непосредственном ведении короля, сосредоточивалось в его кабинете. Он состоял из одного или нескольких тайных кабинетских советников, докладывавших королю по делам гражданского управления, и из одного или нескольких генерал-адъютантов, которым был поручен доклад по делам военным. Тайный государственный совет (Der Geheiine Staatsrath) хотя и сохранил номинально свое значение и кажущееся единство, но в действительности он был совокупностью самостоятельных министерств, действовавших под непосредственным руководством короля.

Реформа Штейна, построившая на новых основаниях местное и центральное управление, не определила окончательно положение государственного совета. Известно, однако, что реформатор хотел сделать из него руководящее установление над всею администрациею. Иначе определилось положение совета закономи 1810 и 1817годов. Кабинет остался в своей силе и отчасти сохранил его до настоящего времени. Государственный совет был устранен от всякого влияния на управление, сосредоточенное в получившем новую организацию (1814 г.) государственном министерстве (Staatsministerium). Совет объявлен совещательным установлением.

Организация его определена следующим образом. Он состоит:

1) из принцев королевского дома, достигших 18-летного возраста; 2) членов по должности (министры, президенты обер-трибунала и счетной камеры, тайный кабинетский советник, королевский докладчик по военным делам и, наконец, командующие генералы и обер-президенты провинций в бытность их в Берлине); 3) членов, призванных в совет по особому доверию короля. Совет имеет особого президента и статс-секретаря. Членам совета не полагается особого жалованья.

Обсуждению совета предлагаются: 1) законопроекты и административные распоряжения, превышающие власть отдельных министров

2) пререкания между министерствами о предметах их ведомств; 3) дела, особо предоставленные ведению совета; 4) дела, в отдельности предлагаемые совету королем, по его усмотрению. Но эта компетенция с самого начала не была необходимою. Уже по закону 1817 года ни одно дело не могло быть предложено совету без распоряжения короля. Затем, значение совета ослаблялось тем, что даже законопроекты не всегда предлагались полному его собранию (Plenarversammlung). Король мог поручить обсуждение законов или полному, или сокращенному собранию (engere Versammlung), состоявшему из министров и некоторых других членов совета.

При таких условиях революция 1848 года без особенного труда устранила совет. Он не был уничтожен никаким положительным актом; напротив, в 1848 году для него изданы некоторые дополнительные правила, но он не собирался до 1854 года. И теперь его значение ничтожно, несмотря на старания министерства Мантейфеля (1851 - 1858) оживить его. В 1855 году Мантейфель доказывал палатам, что государственный совет необходим для предварительного обсуждения законопроектов и что это установление не стеснит прав палаты и не противно конституции. Но нижняя палата нашла, что законосовещательные права совета несовместны с принципом ответственности министров и противны духу конституции.

Единственное установление, имеющее теперь значение, есть состоящий при совете суд пререканий между административною и судебною властями (Gerichtshof zur Entscheidung der Kompetenz-konflikte zwischen den Gerichten und Verwaltungs-Behorden), учрежденный 8 апреля 1847 года. Он состоит из председателя Государственного совета, статс-секретаря и 9 членов совета, из которых 5 должны принадлежать к должностным лицам судебного ведомства, а 4 к ведомству административному. Затем при совете, в качестве неофициального, впрочем, учреждения, состоят коронные синдики (Кгоnsyndici), исполняющие обязанность юрисконсультов при короле и верхней палате. Для дел административной юстиции в 1875 г. учрежден особый высший суд (Oberverwaltungsgericht), действующий по особому учреждению.

В Австрии государственный совет не существует, хотя закон 1861 года и пытался дать новую организацию этому установлению. Он отменен в 1868 году. В настоящее время Австрия не имеет Государственного совета, довольствуясь советом министров. Подробнее определяют положение государственного совета конституции южногерманских государств, на которых заметно сильное французское влияние. В Баварии*(1356) организация совета началась с 1808 года и дополнена в 1817, 1821 и 1825 годах. Учреждение баварского государственного совета различает совещательную и совершительную деятельность этого установления; к последней относятся дела административной юстиции. Подобным же образом организован государственный совет и в Виртемберге, где существенные атрибуты его определены самою конституциею*(1357).

Вообще, французское влияние отразилось на государствах, окружающих эту страну, преимущественно на государствах романских. В одной Бельгии нет вовсе Государственного совета, и разрешение пререканий предоставлено здесь кассационному суду*(1358). Напротив, в Италии устройство и круг ведомства совета напоминают свой французский образец. Государственный совет действует по Закону 1865 г. Он состоит из председателя общего собрания, трех председателей отделений, 24 советников, 6 референдариев, секретаря общего собрания и трех секретарей отделений. Совет является совещательным установлением по делам законодательным и административным общим. Самостоятельная юрисдикция предоставлена ему: 1) по разрешению пререканий между судебным и административным ведомствами; 2) по начетам казны и на казну; 3) по делам о духовных имуществах; 4) по другим делам, которые могут быть предоставлены ему законом. С большими или меньшими уклонениями от общего типа, государственный совет существует и в некоторых других государствах*(1359).

Из этого краткого обзора можно вывести следующие заключения: 1) что законосовещательная роль совета ослаблена или устранена конституционными правами палат, но в некоторых государствах ему принадлежит право предварительного рассмотрения проектов, прежде внесения их в палаты или по рассмотрении их в палате, предварительно поднесения их на утверждение короля; 2) что совещательная власть совета по административным вопросам по необходимости конкурирует с советом министров, составленным из ответственных советников короны; 3) что действительное значение совет сохранил в делах административной юстиции и пререканий, где они предоставлены его ведению. Но не везде совет предназначен для этой деятельности. Вообще, организация совета в различных государствах Европы не представляет общего плана.

§ 36. В России государственный совет имеет и должен иметь особую важность, при условиях ныне существующей формы правления. Конечно, значение его ограничивается: 1) существованием комитета и совета министров, как совещательных установлений по высшим административным делам; 2) правительствующего сената, являющегося средоточием административной юстиции, поскольку она развилась в России. Но учреждение государственного совета, по мысли его основателя, и было предназначено для целей законодательных. Мысль эта выражена и в 1-й ст. ныне действующего учреждения. Прочие атрибуты совета явились впоследствии, в виде некоторого придатка к первоначальному учреждению. Особенно это должно сказать о делах судебных. Это первоначальное и основное значение совета должно иметь в виду при изучении его истории и современного состояния. Государственный совет, как установление, предназначенное главным образом для целей законодательных, есть учреждение новое. Напрасно стали бы мы искать его генеалогию в прежних советах, окружавших под разными именами наших государей. При полном смешении властей в прежнее время, деятельность как князей и царей, так и окружавших их дум имела также смешанный характер. Княжеские думы подавали свое мнение по всяким делам, подлежавшим личному решению князя. Вместе с князем они установляли новые законы, они же думали и о разных правительственных мерах*(1360). То же должно сказать о царской думе. Рассмотрению последней подлежали вообще все дела, требовавшие царского решения или утверждения. Но круг этих дел, при общей неопределенности компетенции разных установлений, был также не определен. Сюда поступали, во-первых, дела по личному усмотрению царя. "А лучится царю мысль свою о чем объявити, и он им, объявя, приказывает, чтоб они, бояре и думные люди, помысля тому делу, дали способ", говорит Котошихин. Ноне всякая. царская "мысль" предлагалась думе в полном ее составе. Тот же Котошихин замечает: "а как царю лучится о чем мыслити тайно, и в той думе бывают те бояре и окольничие ближние которые пожалованы из стольников, или которым приказано будет приходит; а иные бояре и окольничие, и думные люди, в тое палату в думу и ни для каких ни буди дел не ходят, разве царь укажет". Даже в этом сокращенном составе дума не всегда ведала царскую мысль. Особо секретные дела при Алексее Михайловиче ведались в Приказе "тайных дел". "А устроен тот приказ при нынешнем царе для того, чтоб его царская мысль и дела исполнялися все по его хотению, а бояре б и думные люди о том ничего не ведали"*(1361).

Затем, в Боярскую думу поступали дела из приказов вследствие: 1) представлений самих приказов и 2) жалоб частных лиц на неправильные решения и действия приказов. По каким делам приказы обязаны были докладывать Боярской думе - не было определено общим правилом. Вообще, приказы вносили в думу те дела, которых зачем-либо "вершит было не мочно", - выражение весьма условное. Челобитчиковы дела также не подчинялись определенному порядку*(1362).

При неопределенности компетенции дума ведала всякие дела. В ней обсуждались и законодательные вопросы и административные дела; в то же время она является установлением судебным. Так же неопределенна была и степень власти думы: иные дела решались ею самостоятельно, другие с утверждения государева*(1363). Организация дум, установившаяся первоначально при Иване Грозном, соответствовала сложной компетенции этого установления. Так, в течение XVI и XVII веков делаются известными особые названия думы: золотая расправная палата, золотая меньшая палата, передняя и ответная палата. Были ли эти термины названиями особых и постоянных отделений думы? Г. Дмитриев склоняется к этому мнению. Г. Кавелин оставляет вопрос нерешенным*(1364). Несомненно, однако, что расправная палата была особым присутствием думы*(1365).

§ 37. Царствование Петра Великого нанесло боярской думе решительный удар. Она уничтожилась как бы сама собой. Мы не знаем даже указа, которым отменяется ее существование*(1366). Есть основание думать, что она на время заменилась "ближнею канцеляриею его царского величества. Это установление оставило по себе мало следов; даже официальные источники упоминают о ней довольно редко*(1367), но с 1711 г. явилось замечательное установление, ставшее надолго средоточием всего государственного управления - Сенат. "Повелеваем всем, кому о том ведать надлежит, как духовным, так и мирским, военного и земского управления высшим и нижним чинам, что Мы, для всегдашних наших в сих войнах отлучках, определили управительный сенат, которому всяк и их указам да будет послушен так, как Нам самому, под жестоким наказанием и смертью, по вине смотря". Так определил власть Сената Указ 2 марта 1711 года. Она распространилась на все части управления; администрация, суд и участие в законодательстве сосредоточились в руках любимого учреждения Петра. Начала его учреждения ничем не напоминали учреждения государственного совета. Сенат был самостоятельною коллегией, Государственный совет - установление совещательное; Сенат сосредоточивал в себе разные виды власти, государственный совет предназначен главным образом для вопросов законодательных*(1368).

Напрасно будем мы искать подобия государственного совета в других установлениях, возникавших в течение бурного XVIII века. Таков Верховный тайный совет, учрежденный вскоре после смерти Петра Великого, 10 февраля 1726 г. Ближайшая цель учреждения совета состояла, очевидно, в умалении значения Сената, в пользу олигархии сначала чиновной, потом родовой. По компетенции своей совет был установлением крайне неопределенным. "Трудно определить, сказал я в другом месте, какие дела предоставил себе совет; очевидно то, что он стремится сосредоточить все управление в своих руках, так что различие между этим установлением и сенатом не качественное, а количественное. Он схож с сенатом по самой своей организации; он не довольствуется ролью старой Боярской думы, качеством ближайших советников государя с совещательным голосом... Узурпируя власть сената, он не мог взять меньше, а старался взять больше... Сначала совет объявил, что будет заниматься исключительно важнейшими государственными делами, но скоро он начал вмешиваться во все части управления, лишая в то же время сенат, теперь уже не правительствующий, а "высокий", участия в тех вопросах, которые подлежали прежде его непосредственному ведению"... Даже судебная власть не ушла от его влияния*(1369).

Известные события при восшествии на престол императрицы Анны Ивановны, когда верховный тайный совет задумал ограничить в свою пользу монархическую власть, повели к его уничтожению. Сенат, на короткое время, был восстановлен в прежнем значении*(1370). Но Остерман, некогда организовавший верховный тайный совет, скоро успел осуществить другой проект. Новая комбинация Остермана носила скромное название кабинета. Это установление учреждено, как объявляет о том манифест, "для лучшего и порядочного управления всех государственных дел и польз подданных". В состав его вошли канцлер граф Головкин, вице-канцлер Остерман и действительный тайный советник князь Черкасский. Самый состав кабинета показывал уже, что он резко будет отличаться от бывшего верховного совета. Он как будто установлен для ведения иностранных дел. Но тогда же кабинету предоставлен надзор за течением дел в государственных установлениях; сенату, синоду, коллегиям и канцеляриям приказано подавать ежемесячные рапорты в кабинет о производящихся в них челобитчиковых делах. Затем, ведению кабинета подчинены другие дела, преимущественно финансового характера*(1371).

§ 38. После воцарения императрицы Елисаветы Петровны уже не было делано попыток умалить до такой степени значение сената. Новая императрица решительно восстановила любимое учреждение своего отца*(1372). Тем не менее как при Елисавете Петровне, так и при ее преемниках учреждались разные совещательные установления при монархе. Так, сама Елисавета учредила "конференцию при высочайшем дворе". Ведению ее подчинены единственно вопросы внешней политики; иногда рассмотрению ее поручались и некоторые дела по внутреннему управлению*(1373). При императоре Петре III, закрывшем "конференцию", учрежден был "совет при высочайшем дворе"*(1374). Новый совет имел более определенный состав, но компетенция его не была указана с точностью. При Екатерине II, в 1769 г., явился другой совет, предназначенный специально для рассмотрения военных дел, по поводу Турецкой войны*(1375). Учрежденный ради временных потребностей, он просуществовал, однако, до императора Александра I. Главный предмет его ведомства оставался тот же: рассуждения о делах, имевших связь с многочисленными войнами времен Екатерины II. Но по связи военных дел с другими вопросами администрации, на рассмотрение его передавались и разные вопросы внутреннего управления*(1376). Наконец рассуждению совета предлагались вопросы общие, не имевшие даже прямого отношения к войне. В Манифесте об учреждении Государственного совета Александр I называет все бывшие до него "советы" временными и преходящими. Вызванные случайными обстоятельствами, предназначенные главным образом для вопросов внешней политики и дел особенных, тайных, советы эти были установлением довольно неопределенным и по организации своей, и по кругу ведомства. Вскоре после вступления на престол императора Александра I образован был непременный совет, вскоре получивший название государственного*(1377). Первоначально он не имел точного устава. Только в 1810 г. явилось "учреждение государственного совета", выработанное графом Сперанским*(1378). Мотивом к изданию учреждения выставляется стремление правительства "к утверждению и распространению единообразия и порядка в государственном управлении". Новое учреждение должно было, по мнению законодателя, удовлетворить сознанной потребности: "учреждать постепенно образ управления на твердых и неприменяемых основаниях закона". Манифест напоминает о желании правительства издать гражданское уложение, "зная, сколь существенно для блага верных наших подданных оградить собственность их добрыми гражданскими законами". Но, продолжает манифест, "законы гражданские, сколь бы они ни были совершенны, без государственных установлений не могут быть тверды".

Таким образом, манифест указывает и на цель, и на главный предмет ведомства государственного совета. Общее его назначение - установление и обеспечение законности в государственном управлении; главный предмет его ведомства - дела законодательные. Мысль о таком государственном совете могла явиться только после предварительных и коренных реформ в нашем внутреннем управлении. Со времени Екатерины II начинается постепенное выделение разных властей, прежде безразлично соединенных в сенате. При ней законодательное значение Сената умаляется; из должности сенатского генерал-прокурора образуется нечто новое. С этого времени он представляет уже не один из элементов общего сенатского учреждения, а постепенно выделяющийся элемент личного управления, основанный на министерском начале. В 1802 г. высшая исполнительная власть получила свою особую организацию в виде министерств. В том же году Сенат получил новое образование в качестве высшего исполнительного и судебного установления. При специализации двух властей, судебной и исполнительной, третья - власть законодательная - потребовала особого органа. Таким образом, явился государственный совет, затем, образование совета на новых началах рассматривалось как средство утверждения законности в нашем управлении. Эта идея весьма ясно выражается в коренных законах государственного совета, предпосланных его учреждению.

§ 39. Главнейшими из этих XVI коренных законов являются следующие. Во-первых, определение государственного совета: "В порядке государственных установлений, совет составляет сословие, в коем все части управления, в главных их отношениях к законодательству, соображаются и через него восходят к верховной императорской власти". Логическим последствием этой статьи является другое постановление: "Посему все законы, уставы и учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в государственном совете и потом действием верховной власти поступают к предназначенному им совершению"*(1379).

Таким образом, совет признан действительным средоточием законодательной деятельности. Все законопроекты должны быть не только рассматриваемы, но и предлагаемы в государственном совете. Законодательные вопросы только соображаются в совете; законопроекты "поступают к предназначенному им совершению" только после санкции императора, но санкция эта, по учреждению 1810 г., поставлена в особые условия. Во-первых, учреждение это предполагает, что всякий закон может быть издан не иначе, как по предварительном его рассмотрении в совете. Поэтому в формуле императорского утверждения мы и находим знаменитые слова: "Вняв мнению Государственного совета". Этого мало. По точному смыслу Учреждения 1810 г. предполагалось, что император будет иметь дело только с мнением большинства совета, утверждая или отвергая его в полном составе. Мнению меньшинства не дано самостоятельного значения, об особой резолюции императора учреждение умалчивает. Порядок этот изложен в 53 и след. § Учреждения следующим образом: "Когда все статьи рассуждения будут пройдены (во время прений в совете) и предмет довольно уважен, председатель закрывает рассуждение, вопрошает о мнениях и объявляет то, которое большинством голосов будет принято. Сие мнение вносится в журнал. Члены, не согласившиеся с общим заключением, в течение недели доставляют к государственному секретарю их мнения, кои и прилагаются в подлиннике при журнале. В том только случае мнения сии предлагаются совету, когда последует на сие особенное высочайшее повеление, и в сем случае совет полагает по оным вновь свое заключение". Кроме департаментов, при государственном совете были учреждены: 1) комиссия составления законов, преобразованная в 1826 г. во II Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, и 2) комиссия прошений, преобразованная в 1835 г. в особое установление.

В 1812 г. последовало новое учреждение государственного совета. Мотивом к этому акту выставлено предстоявшее новое издание свода законов*(1380). Предполагалось, следовательно, что общие начала прежнего учреждения остались неприкосновенными и что только частные изменения, последовавшие после смерти Александра I, будут внесены в новое издание. Действительно, после смерти императора Александра I многое изменилось в прежнем учреждении. Так, при государственном совете состояли комиссия составления законов и комиссия прошений. Но в 1826 г. комиссия составления законов преобразована во II Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, а в 1835 г. комиссия прошений получила особое устройство; затем произошли частные перемены в круге ведомства совета и т. д. Внося эти перемены, учреждение 1842 г. изменило и некоторые начала прежнего закона. Мы познакомимся с этими изменениями, рассматривая нынешнее устройство совета, основанное на законе 1842 г.

§ 40. Определяя общее значение государственного совета, действующее законодательство остается верным учреждению 1810 г. Ст. 1-я действующего учреждения воспроизводит 1-й "коренной закон" совета, гласящий, что он есть "сословие", в котором соображаются все части управления, в главных их отношениях к законодательству. Законодательное значение совета подтверждается 50 ст. законов основных и 198 ст. учрежд. министерств. Но если главное назначение совета - рассматривать законопроекты, восходящие на утверждение императора, то из этого не следует, чтобы в этом заключалась его единственная цель. При сосредоточении всех видов власти в лице императора, Государственный совет, оставаясь законосовещательным установлением, является советом императора и по другим делам, подлежащим непосредственному ведению верховной власти. В этом смысле 23 ст. учреждения говорит весьма правильно: "В порядке государственных дел, от разрешения и утверждения верховной императорской власти зависящих, следующие предметы поступают предварительно на уважение государственного совета" и т. д. Таким образом, государственный совет есть установление, предварительному рассмотрению которого подлежит известная совокупность дел, разрешение которых зависит от императора. Законодательные дела суть один из таких предметов; конечно они составляют преобладающий элемент в ряду других. Но затем элементы ведомства совета весьма разнообразны. Компетенция его не представляется даже чем-то замкнутым. Ст. 23, исчислив все предметы ведомства совета, заключает, что сюда вносятся и другие дела по особым высочайшим повелениям, следовательно, дела, по которым император вне общего порядка пожелает выслушать мнение совета. Этим общим началом определяются и подробности компетенции государственного совета.

§ 41. Компетенция совета определена 23 ст. его учреждения. Вообще, она составлена из предметов, входящих в круг верховного управления, т. е. в ту область, где власть монарха действует непосредственно. Круг непосредственной компетенции монарха слагается, как мы видели выше, из предметов законодательных, высших исполнительных и некоторых атрибутов власти судебной.

Поэтому предварительному рассмотрению государственного совета подлежат:

I. Дела законодательные. Законодательство наше желает сделать совет единственным местом рассмотрения законодательных вопросов в том смысле, что 1) никакой законопроект не может быть утвержден императором без обсуждения его в совете и 2) никакой законопроект не может быть представлен государю мимо совета. Это видно, во-первых, из 50 ст. осн. законов, где сказано, что все предначертания законов рассматриваются в госуд. совете, и из 198 ст. учр. министерств, где сказано, что Госуд. совет есть средоточие, куда должны вступать все представления министерства по вопросам законодательным. Компетенция госуд. совета простирается не только на законопроекты, содержащие в себе интегральные изменения законодательства, т. е. новые уставы или полную отмену прежних учреждений. Рассмотрению его, по общему правилу, подлежат и частные изменения в законах, равно как и их толкование. Но это общее правило ограничивается следующими положениями. Во-первых, некоторые дополнения и изъяснения закона, по ст. 55 закон. основ., могут быть излагаемы по словесным высочайшим повелениям, без предварительного обсуждения в совете. Затем, ведомства военное и морское пользуются особой привилегией, в том смысле, что дополнения и изъяснения законов, касающиеся исключительно означенных ведомств и не имеющие связи с другими частями управления, представляются государю от военного или адмиралтейств совета по принадлежности*(1381). Наконец, в учреждении министерств имеется постановление, значительно ослабляющее значение изложенного выше принципа. Именно вторая часть 201 ст. Общ. зак. мин., основанная на высочайшем повелении 23 января 1851 г., гласит: "Вообще новые положения, касающиеся предметов двух или нескольких ведомств, представляются за общим подписанием всех министров или главноуправляющих, до управления коих сии положения относятся; в представлении же их на высочайшее утверждение соблюдается установленный законами порядок, исключая только те особенные случаи, когда по собственному благоусмотрению государя императора повелено будет представить дело прямо его величеству*(1382).

Приведенные слова ясно указывают, что некоторые законодательные вопросы могут быть изъяты от рассмотрения их в госуд. совете. Но, затем, нельзя не заметить, что 2-я часть 201 ст. составлена в смысле исключения из общего правила, а потому она подлежит строго ограничительному толкованию. По буквальному ее смыслу, она касается единственно представлений, касающихся нескольких ведомств и подписанных несколькими министрами. Затем, самая инициатива изъятия такого представления от рассмотрения его в государственном совете принадлежит исключительно государю.

II. Мнения государственного совета выслушиваются и по высшим административным вопросам, поскольку они требуют высочайшего разрешения. Сюда относятся: 1) общие распоряжения, издаваемые ввиду успешного исполнения существующих законов; 2) чрезвычайные меры, приемлемые в исключительных случаях (напр., объявление известной местности на военном положении в случае беспорядков и т. д.); 3) важнейшие внешние меры; сюда относятся: объявление войны, заключение мира и другие меры, когда они, "по усмотрению обстоятельств, могут подлежать предварительному общему соображению". При существовании особых внешних исполнительных учреждений, понятно само собою, что компетенция государственного совета по делам этого рода представляется не исключительною, но конкурирующею с компетенциею других мест и лиц. Поэтому не подлежат внесению в совет: 1) дела, подлежащие самостоятельному разрешению силою существующих законов, отдельных исполнительных властей: Сената и министерств; 2) дела, превышающие компетенцию подчиненных властей и требующие высочайшего разрешения, но, по существу своему, подлежащие рассмотрению других установлений верховного управления - комитета министров и комитета кавказского; 3) дела особенно по высочайшему усмотрению, предоставленные непосредственному докладу министров*(1383).

Некоторые из исчисленных выше дел вносятся в совет только по исключению. Таковы важнейшие внешние меры.

III. Права финансового верховенства составляют один из существенных атрибутов государственного самодержавия. Они осуществляются верховною властью непосредственно. Во всех европейских государствах власть финансовая осуществляется тем установлением, в руках которого сосредоточена власть законодательная. Наше законодательство держится того же принципа. Финансовые меры, требующие высочайшего утверждения, подлежат предварительному рассмотрению государственного совета. Сюда относятся: 1) государственная роспись доходов и расходов и финансовые сметы министерств и главных управлений; 2) испрошение сверхсметных кредитов разными управлениями; 3) способы уравнения государственных доходов и расходов; 4) дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ в частные руки; 5) все вообще штаты, хотя бы издаваемые временно, в виде опыта; 6) дела о сложении недоимок и казенных взысканий; 7) рассмотрение отчетов о государственных доходах и расходах; 8) чрезвычайные финансовые меры.

IV. Предварительному обсуждению государственного совета подлежат также частные законы, касающиеся юридического положения частных лиц, как физических, так и юридических, и их имуществ. Таковы: 1) дела об учреждении компаний на акциях, когда им испрашиваются особые преимущества или исключительные привилегии, 2) дела об отчуждении частной собственности на государственные нужды; 3) дела об утверждении в почетных достоинствах - княжеском, графском и баронском.

V. Верховной власти принадлежат известные права в области судебной. Некоторые из них осуществляются при содействии государственного совета. Сюда не принадлежат права помилования и смягчения наказания, осуществляемые монархом или по личному его усмотрению, или по представлению судебных мест через министра юстиции (см. ниже, примеч. 54). Но государственному совету, особенно в прежнее время, принадлежало участие в процессе. При прежних формах процесса участие верховной власти в отправлении правосудия не могло быть устранено, несмотря на все желание монархов. По закону, Сенат был последнею инстанцией, на решение которой не допускалось апелляций. Но при апелляционной форме процесса устранение права жалоб на неправильные решения Сената рассматривалось как "лишение избавления у страждущего"; поэтому закон предоставлял его тяжущимся. Затем, перенос судебного дела на высочайшее усмотрение через государственный совет ipso jure имел место: 1) когда в общих собраниях Сената не составлялось узаконенного большинства голосов (2/3) или когда с решением его не соглашался министр юстиции, в качестве генерал-прокурора сената; 2) когда сам Сенат ходатайствовал перед императорским величеством об отмене или пересмотре прежних его решений; 3) в случае разногласия Сената с военным или адмиралтейств-советом*(1384).

С изданием судебных уставов, изменивших форму нашего процесса, исчезло и юридическое основание к переносу судебных дел на высочайшее усмотрение. Новые уставы признают за твердое начало, что рассмотрение дела по существу должно закончиться в двух инстанциях, коррективом же против формально неправильных решений является их отмена (кассация) сенатом. Последствием кассации является передача дела в другой суд равной инстанции для постановки нового решения. Введение нового порядка, конечно, сократило компетенцию государственного совета по делам судебным. В настоящее время прежние правила применяются: 1) для дел, начатых в местностях, где не введены еще новые уставы, и производящихся в старых департаментах Сената*(1385); 2) сила означенных правил сохранилась для постановлений общего собрания по вопросам административным.

Кроме участия в пересмотре окончательных решений, государственному совету принадлежало производство следствия по некоторым делам. Именно ему принадлежало "производство следствий над министрами и генерал-губернаторами, в случае обвинений, удостоенных предварительно высочайшего уважения". Это постановление сохранило свою силу и после издания новых уставов. Но оно дополнено в том смысле, что предварительному уважению совета принадлежат вообще дела о предании суду за преступления по должности высших чинов, занимающих должности первых трех классов*(1386).

VI. Сверх общих дел, совокупность которых составляет нормальную компетенцию совета, он может быть облечен и чрезвычайными полномочиями. Именно, по ст. 98 у. г. с. "в случае продолжительного и дальнего отсутствия императорского величества, государственный совет уполномочивается действовать с тою властью, какая на сей случай присвоена ему будет. Степень и пределы сей власти определяются каждый раз особым высочайшим повелением". Следовательно, в данном случае, чрезвычайная власть совета будет основана уже не на общем его учреждении, a на специальном распоряжении, изданном ad hoc.

§ 42. Состав государственного совета определяется самым существом этого установления. Призванный содействовать монарху в пользовании его непосредственными, державными правами, он составляется из лиц, избранных самим императором и облеченных его доверием. Наше законодательство не знает членов совета, заседающих здесь по праву рождения*(1387). Только некоторые должностные лица заседают здесь ex officio - именно министры. Но так как министры суть члены государственного совета только ex officio, то они не сохраняют, ipso jure, этого знания по увольнении от должности, если только они не имели его независимо от своей должности. Министр, получивший отставку, может сделаться членом совета только в силу особого императорского указа.

Звание членов государственного совета, по 3 ст. учреждения государственного совета, соединимо с другими званиями, в порядке судебном и исполнительном. Следовательно, члены совета могут занимать должности министров, носить звание сенаторов и т. д. Но значение 3-й ст. ограничено 246 ст. учр. суд. уст. 1864 г., в силу которой никто из должностных лиц судебного ведомства не вправе занимать другой должности. Единственным для членов государственного совета исключением из этого правила является должность почетного мирового судьи, которая может быть соединена с другими должностями по государственной и общественной службе*(1388). При вступлении в должность члены совета приносят особую присягу*(1389).

Вся совокупность членов государственного совета разделяется на две категории: одни из них, сверх общего назначения их в совет, получают поручение присутствовать в одном из департаментов совета, другие члены присутствуют только в общем собрании. Могут ли министры быть членами департаментов? - Ст. 10 учреждения государственного совета говорит только, что министры не могут быть председателями департаментов. Но из ср. 35 ст. и других видно, что назначение министров в департаменты противно духу учреждения. Именно, по ст. 35 министры не обязаны присутствовать по делам их в департаментах (за некоторыми исключениями). Мнение департамента и мнение министра рассматриваются как два совершенно различных элемента. Исключение составляет учрежденный при государственном совете главный комитет об устройстве сельского состояния, членами которого являются некоторые министры. То же должно сказать и об особом присутствии по воинской повинности.

§ 43. Организация совета. В составе Госуд. сов. должно различать две инстанции: департаменты и общее собрание. Назначение департаментов двоякое. Некоторые, менее важные дела рассматриваются ими окончательно и представляются на утверждение верховной власти. Другие, более важные и общие рассматриваются департаментами в первой инстанции и изготовляются им к слушанию в общем собрании. В общем собрании имеют место окончательные прения и голосование, после которого дело представляется на высочайшее усмотрение.

Каждый департамент составляется не менее как из трех членов совета, назначенных сюда по непосредственному высочайшему усмотрению. Один из членов облекается званием председателя. Полномочия председателя и членов департаментов возобновляются каждые полгода*(1390). De jure всех департаментов государственного совета четыре. Именно: 1) департамент законов, на предварительное рассмотрение которого поступают все законопроекты, имеющие общее значение; 2) департамент дел военных, предназначенный для рассмотрения дел по ведомствам военному и морскому. Но этот департамент не существует de facto. 3) Департамент дел гражданских и духовных, имевший до издания новых Судебных уставов обширную компетенцию. Именно здесь сосредоточивалось предварительное рассмотрение судебных дел, восходивших в Государственный совет по причинам, указанным выше. Кроме того, здесь рассматриваются дела управления духовного и полиции. 4) Департамент государственной экономии, ведомство которого весьма обширно: именно ему принадлежат предметы общей промышленности, наук, торговли, финансов, земских повинностей, казначейства и счетов.

Впрочем, компетенция каждого из этих департаментов не исключительна и не безусловна. В случае накопления в одном из департаментов большого количества важных дел закон дает право председателю государственного совета передать часть их в другой департамент, менее обремененный.

Общее собрание составляется 1) из членов департаментов, 2) из всех министров, 3) из членов, не присутствующих в департаментах. В принципе, председательство в общем собрании принадлежит государю, но когда он не присутствует лично, место его занимает один из им назначенных членов. Он носит звание председателя государственного совета. Полномочие его возобновляется ежегодно именным указом, даваемым на имя совета. В случае болезни или отсутствия председателя, обязанности его возлагаются на другого члена, по усмотрению императора. Если такого назначения не последовало, должность председателя исправляется старшим по чину из председателей департаментов.

Для целей делопроизводства при совете состоит государственная канцелярия. Главное заведование делопроизводством, а следовательно, и канцелярией, возлагается на государственного секретаря. Канцелярия разделяется на отделения, которые соответствуют департаментам совета; затем, особо существуют: 1) отделение об устройстве сельского состояния; 2) дел государственного секретаря и 3) архив.

Отделениями, состоящими при департаментах, управляют статс-секретари, под ведением которых находятся помощники статс-секретарей, делопроизводители, их помощники и прочие чины*(1391). Отделением по делам сельского состояния наведывает статс-секретарь, управляющий делами главного комитета. Отделение дел государственного секретаря управляется статс-секретарем.

В качестве особого установления при государственном совете действует главный комитет об устройстве сельского состояния, учрежденный в 1861*(1392). С освобождением крепостных крестьян, получивших образцовое устройство своего общественного и частного быта, было признано необходимым распространить действие новых начал и на прочие виды крестьянского сословия, организованные до тех пор весьма различно. Поэтому общая цель комитета есть "приведение к одним общим началам устройства и управления всего сельского или крестьянского состояния в государстве". Согласно с этою целью, на обязанность его возложены: 1) рассмотрение законопроектов, составляемых в дополнение крестьянского "положения"; 2) составление и рассмотрение предположений, касающихся устройства и управления других крестьян разных наименований; 3) наблюдение за приведением в действие Положения 19 февраля и других крестьянских положений, а также "разъяснение могущих возникнуть писем вопросов и недоразумений". Отсюда видно, что комитет имеет обязанности в порядке как законодательном, так и исполнительном, от чего зависят особенности его власти и делопроизводства, как это будет разъяснено ниже.

Члены комитета разделяются на непременных, заседающих здесь ex lege, и назначаемых по высочайшему усмотрению. Непременные члены комитета суть министры: внутренних дел, государственных имуществ, финансов, юстиции, двора, главноуправляющий отделением собственной его императорского величества канцелярии и главный начальник III отделения той же канцелярии. Председательствование возлагается на одного из членов по высочайшему назначению.

Кроме комитета об устройстве сельского состояния, положение о котором введено в Свод законов, при государственном совете состоят:

а) Особое присутствие о воинской повинности, учрежденное 4 января 1874 года. Присутствие учреждено "для предварительного рассмотрения в государственном совете законодательных предметов в связи с установлением общей воинской повинности, а также для разрешения таких вопросов и сомнений по приведении в исполнение высочайше утвержденного устава о сей повинности, которые, по важности своей, будут требовать совокупного обсуждения".

В состав присутствия, под председательством председателя государственного совета, входят председатели департамента законов и государственной экономии, министры внутренних дел, военный, финансов, упр. морским министерством и члены гос. совета, по высочайшему избранию. Прочие министры приглашаются в заседание присутствия по делам, касающимся их ведомств. В этом случае они пользуются всеми правами членов.

Присутствие действует на правах департамента государственного совета.

б) Комитет по делам Царства Польского, Положение о котором утверждено 30 ноября 1866 года.

§ 44. Делопроизводство в государственном совете подробно определяется его учреждением. Мы должны рассмотреть здесь: 1) общие начала делопроизводства и 2) особенные правила, установленные для некоторых дел, для главного комитета об устройстве сельского состояния и особого присутствия о воинской повинности.

I. Правила общего делопроизводства заключают в себе: А) определение условий и порядка заседаний и Б) определение порядка движения, обсуждения дел и поднесения их на высочайшее усмотрение.

А. Заседание департамента почитается законным, если в нем присутствовало не менее трех членов, включая председателя*(1393). Если в департаменте остается по каким-либо причинам менее трех членов, закон предписывает составление временных соединенных департаментов. По смыслу 10 ст. и примечания к ней должно заключать, что законное число определяется наличностью членов департамента, следовательно, министры, явившиеся в департамент, не принимаются в расчет.

Сверх членов департамента, в заседаниях его могут находиться: 1) министры. По общему правилу, они не обязаны присутствовать в этих заседаниях, исключая дел о земских повинностях. Последние рассматриваются в департаменте государственной экономии в присутствии министров внутренних дел, финансов, государственных имуществ и двора. Затем, министры могут, если признают нужным, явиться в заседание департаментов или командировать вместо себя своих товарищей или директоров департаментов по роду дел. Департамент со своей стороны также может пригласить министра для совещания об его представлении. То же право предоставляется и председателю государственного совета. Министры и их товарищи присутствуют в заседаниях департамента на правах членов; директоры же и другие лица, присланные от министра, приглашаются единственно для выслушания их объяснений по данному делу; как скоро эти объяснения будут кончены, они оставляют заседания. 2) Департаментам предоставляется приглашать в свои заседания и посторонних лиц, если от них можно ожидать полезных объяснений.

Закон не определяет сроков для департаментских заседаний; они назначаются их председателями по мере поступления дел и приготовления их к докладу. Кроме обыкновенных заседаний департамента, для важных и сложных дел могут быть назначаемы соединенные заседания двух или трех департаментов. Заседания эти назначаются по соглашению председателей. Председательство в соединенных заседаниях принадлежит председателю того департамента, в котором дело возникло.

В общем собрании, по правилу, должны присутствовать все члены совета. Если кто-либо из членов не может явиться по законной причине, он предваряет о том государственную канцелярию. Имена неявившихся членов отмечают в мемориях заседаний, подносимых на высочайшее усмотрение. Касательно министров учреждение государственного совета содержит подробные постановления. Во-первых, закон обязывает их присутствовать в общих собраниях не только по делам их ведомств, но и по всем другим. Для объяснений по делу они могут, кроме того, командировать своих товарищей или директоров департаментов*(1394). Как те, так и другие не имеют совещательного голоса и оставляют заседание по выслушании их объяснений. Исключение делается для товарищей министра, в том случае, если они командированы министром не для представления объяснений, но для замены его. Эта замена может состояться по соглашению с председателем государственного совета*(1395). В силу обязанности министров присутствовать во всех заседаниях общего собрания, они извещаются обо всех делах, назначаемых к докладу. По желанию министра, в случае если он не может присутствовать в совете по делу, касающемуся его министерства, слушание его может быть отложено до следующего заседания. Если министр не прибудет в заседание без предварения, дело слушается без него.

Заседания общего собрания происходят в определенные дни. Председателю совета предоставляется, впрочем, отменять назначенные заседания, смотря по количеству дел, изготовленных к докладу. От него же зависит назначение, в случае нужды, чрезвычайных заседаний.

Б. При рассмотрении порядка движения дел должно иметь в виду: 1) изготовление дела к докладу; 2) рассмотрение его в департаменте; 3) обсуждение его в общем собрании; 4) представление его на высочайшее усмотрение.

1) Рассмотрение дела в департаментах основывается на докладе, составленном в государственной канцелярии. Принцип этот принят в наше законодательство еще при первом учреждении совета и остался неизмененным до настоящего времени. Он состоит в следующем.

Все дела поступают в Государственный совет через канцелярию и присылаются на имя государственного секретаря, следовательно, даже не на имя председателя. При приеме дел государственный секретарь имеет большое значение: он наблюдает, чтобы в совет не поступали дела, не подлежащие его ведению. Затем, он наблюдает, чтобы при представлении дела были соблюдены все формальности, требуемые законом. Он же собирает и все сведения, необходимые для полного объяснения законопроекта.

После этого государственный секретарь распределяет дела по отделениям, которые изготовляют их к слушанию в департаментах. Обо всех делах, приготовленных к докладу, статс-секретари отделений уведомляют председателей департаментов, которые и назначают их к слушанию. Ответственность за точность сведений, изложенных в докладе, лежит на государственном секретаре, статс-секретарях и их помощниках*(1396).

2) Каждое дело, приготовленное к слушанию, прежде всего поступает в соответствующий департамент. Из этого общего правила исключаются некоторые дела, поступающие прямо в общее собрание, именно чрезвычайные внутренние и важные внешние меры. Кроме того, дело может быть предложено прямо общему собранию по высочайшему повелению.

Право открывать и закрывать заседание департамента, вести прения, поддерживать их порядок и ставить вопросы для рассуждения принадлежит председателю. К его лицу обращаются и речи членов. Рассуждения в департаментах основываются: 1) на существе дела, докладываемого по распоряжению статс-секретаря, его помощником и делопроизводителем; 2) на объяснениях министра или лица, им командированного.

Голосу министра закон придает особенное значение. Если департамент в отсутствие министра постановит заключение, несогласное с его представлением, то он обязан уведомить его об этом. Уведомление совершается или частным образом, через статс-секретаря, или официально, посредством передачи журнала своего заседания через государственного секретаря. В случае согласия своего на изменения, сделанные департаментом, он подписывает журнал вместе с членами. По соглашению с министром дело может быть даже вовсе возвращено ему, и притом с двояким последствием: а) или в качестве несостоявшегося (non avenu), или б) для дополнения его новыми справками. В случае несогласия министра с заключением департамента, ему предоставляется в течение недели представить особое мнение. Получив мнение министра, департамент обязан снова рассмотреть дело. Результатом пересмотра может быть перемена журнала, если департамент согласится с мнением министра. В противном случае мнение министра, смотря по обширности его, или вносится в журнал, или прилагается к нему.

Сверх сношения с министром, обязательного для департамента, он может, с высочайшего разрешения, входить в сношение со II Отделением собственной Его Императорского Величества канцелярии.

Таким образом, роль департаментов напоминает как бы роль постоянных комиссий при законодательных установлениях, обязанных, на основании ближайшего знакомства с делом, представить свое заключение всему собранию. Поэтому мнение департамента должно быть проверено общим собранием, для которого оно служит только исходною точкою прений.

Но этот принцип ограничивается двумя исключениями: а) некоторые дела восходят из департамента на высочайшее усмотрение мимо общего собрания; б) некоторые дела разрешаются собственною властью департамента окончательно, следовательно без высочайшего утверждения.

а) Постановления департаментов, заключающие в себе только изъяснение смысла существующих законов, представляются непосредственно на высочайшее усмотрение. Таким образом, возникает весьма обширный род дел, изъятый из ведомства общего собрания. Но правило это не применяется: б) к делам, по которым в департаменте произойдет разногласие; в) по делам, поступившим из сената, если постановлением департамента отменяется решение Сената или мнение большинства общего его собрания; г) к делам, по которым мнение министра расходится с заключением департамента.

б) Собственною властью департамента разрешаются следующие дела: б) о возвращении министру, по соглашению с ним, его представлений; в) о сообщении делам, независимо от разрешения их по существу, законного направления; г) дела, присылаемые в совет только для сведения.

По каждому делу, рассмотренному в департаменте, составляется особый журнал. Он содержит в себе как общее мнение, принятое департаментом, так и особые мнения не согласившихся с большинством членов*(1397).

3) Правила о заседаниях в общих собраниях касаются: а) размещения присутствующих; б) порядка слушания дела и рассуждений; в) постановления заключений.

а) Лица, присутствующие в общих собраниях, размещаются следующим образом. Председатель занимает место по средине; по правую сторону садятся члены, не присутствующие в департаментах, по левую - министры. Места против председателя занимаются председателями департаментов и членами их. Посредине залы находится стол государственного секретаря. Особые столы предоставляются статс-секретарю департамента, по которому докладываются дела, докладчику (помощнику статс-секретаря) и управляющему отделением дел государственного секретаря*(1398).

б) Назначение дел к слушанию, открытие и закрытие заседаний, руководство прениями зависят от председателя.

Доклад дел предоставляется статс-секретарям или их помощникам. Он состоит в чтении журналов департамента, состоявшегося по данному делу. Следовательно, по общему правилу, члены собрания, не присутствующие в департаментах, ознакомляются с существом дела только из департаментского журнала.

Другие вспомогательные средства, допускаемые законом, довольно скудны. Так, во-первых, ознакомление с делами, поступающими из сената, совершается через рассылку членам печатных записок, при которых эти дела препровождаются в совет. Означенные записки сообщаются членам после того, как дела назначены к слушанию. Затем, председатель совета может, если найдет это нужным, напечатать и разослать членам совета проекты новых законов, если они б) особенно важны и сложны и в) если они не требуют особенной тайны. Ознакомление с делами в подлиннике обставлено разными ограничительными условиями. Члены могут требовать их для прочтения, но не иначе как в самом совете. Сообщение дел вне совета строго воспрещается; оно может иметь место только по особенному высочайшему дозволению. Наконец, сведения, заключающиеся в департаментских журналах, восполняются объяснениями председателя или государственного секретаря. Только в случаях особенно важных председателю дается право отложить суждение дела до следующего заседания, чтобы дать членам возможность ближе ознакомиться с делом.

По прочтении доклада и после постановки вопросов председателем начинаются прения. По смыслу 72 ст., закон не допускает в общем собрании так назыв. общих прений, касающихся предложенного предмета во всем его объеме и в его принципе. Именно означенная статья гласит: "После сего начинаются рассуждения по порядку статей или вопросов, к разрешению подлежащих". Конечно, вопросы, поставленные председателем, могут иметь и общее значение, но определения самого закона весьма недостаточны.

Слово предоставляется членам председателем; если несколько лиц одновременно заявили желание высказать свое мнение, первенство принадлежит старшему по чину. При изложении членами их мнений соблюдается следующий порядок. Все рассуждения обращаются к лицу председателя. Члены излагают свои мнения стоя. Каждый из них пользуется полною свободой мнений, с тем чтобы он не удалялся от вопроса. Дисциплинарная власть принадлежит председателю. В случае отступлений от вопроса он напоминает об этом; при вторичном отступлении он "прекращает самое рассуждение и переходит к предмету последующему". Постановление это весьма неясно. Может ли председатель "прекратить рассуждение и перейти к предмету последующему", когда один член уклонится от вопроса? Не значит ли это лишить других членов возможности высказаться по тому же предмету? Или означенное постановление имеет тот смысл, что член, позволивший себе отступление, лишается слова? Это требовало бы более точных определений.

Заседания не только департаментов, но и общих собраний не публичны. На лиц, служащих в совете, распространяется обязанность строгого хранения служебной тайны.

По окончании прений председатель приступает к окончательному голосованию. В случае различия мнений голоса собираются по печатному списку членов. Помощник статс-секретаря отмечает против имени каждого поданное им мнение. Если в совете не произошло разногласия, то заключение его вносится в журнал, причем оно "излагается так точно, как оно должно перейти потом в окончательное исполнение". В случае разногласия соблюдаются особые правила. Вообще в журнал вносятся только два мнения - большинства и меньшинства. Особые мнения, несогласные ни с большинством, ни с меньшинством, должны быть письменные и присылаются на имя государственного секретаря в течение недели. Они прочитываются после проекта журнала, к которому они относятся, но прежде его подписания. Совету предоставляется право, по выслушании этих мнений, приступить к новому суждению и изменить прежний журнал. При отказе совета обсудить вновь дело каждому члену предоставляется, не стесняясь прежним мнением, присоединиться к особому мнению, что и обозначается в журнале. Журналы заседаний подписываются председателем и всеми членами не иначе как в совете. Рассылка журналов для подписи по делам безусловно запрещена.

4) Мнения государственного совета, как установления совещательного, получают обязательную силу только после высочайшего утверждения. Исключения из этого правила установлены 51 и 52 ст. в пользу департаментов (см. выше, стр. 93, б.).

Все дела, рассмотренные в совете, представляются государю в мемориях, т. е. в кратких отчетах о заседаниях общего собрания*(1399). Это нововведение сделано учреждением 1842 г. По учреждению 1810 г., дела, решаемые в совете, представлялись на высочайшее усмотрение в подлинных журналах для ближайшего ознакомления государя с содержанием прений.

Мемория подносится государю за подписью председателя и государственного секретаря. Ответственность за точное составление мемории возлагается на последнего. К мемориям прилагается и текст положений и законов, рассмотренных в совете. Они подписываются председателем совета*(1400).

Высочайшее утверждение имеет различные формы, смотря по роду дел: одни из них требуют утверждения собственноручною подписью государя, другие утверждаются словесно.

а) Собственноручного утверждения требуют: 1) все новые законы; 2) установление налогов и отмена их; 3) новые постоянные штаты разных управлений и ведомств; 4) государственная роспись; 5) дела об экспроприации.

Законы излагаются в соответствующей форме и подписываются императором. Прочие дела, требующие собственноручного утверждения государя, излагаются в форме мнений государственного совета и утверждаются надписью "быть по сему". Означенная форма утверждения имеет место, когда дело решено в совете единогласно и когда император соглашается с означенным мнением. В случае же разногласия исход может быть различный: б) если император соглашается с мнением большинства, форма изложения не отличается от вышеозначенной. в) Император может согласиться с мнением меньшинства, с мнением отдельных членов или постановить собственную резолюцию. В этом случае исполнение по делу совершается именным указом.

б) Дела, не требующие письменного утверждения государя, исполняются по высочайшим повелениям, объявленным председателем государственного совета. Словесная резолюция императора излагается в двоякой форме. Если император утверждает мнение совета, постановленное единогласно или по большинству голосов, резолюция излагается в следующей форме: "Его императорское величество воспоследовавшее мнение в общем собрании (или департаменте) государственного совета по делу о том-то высочайше утвердить соизволил и повелел исполнить".

Резолюция подписывается председателем совета, скрепляется государственным секретарем и статс-секретарем. Если император примет мнение меньшинства или постановит собственную резолюцию, то такое высочайшее повеление излагается в объявленном указе, по форме, соответствующей указам, по подобным же делам, требующим письменного утверждения.

II. Особенные правила делопроизводства установлены: 1) для рассмотрения в департаменте государственной экономии государственной росписи, финансовых смет министерств и представлений о сверхсметных кредитах; 2) для движения дел в главном комитете об устройстве сельского состояния и особого присутствия о воинской повинности.

А. Правила о порядке составления и рассмотрения государственной росписи и финансовых смет изданы в 1862 году, 22 мая. Они вошли в продолжение к Своду законов 1863 года, в качестве приложения к 221 ст. учреждения министерств*(1401).

Согласно этим правилам, государственная роспись есть исчисление всех предстоящих по государству расходов и источников к их удовлетворению. Общая роспись составляется из частных финансовых смет министерств и главных управлений*(1402). Роспись рассматривается и утверждается законодательным порядком; на основании ее открываются всем ведомствам кредиты из министерства финансов. Сверхсметные кредиты рассматриваются и утверждаются тем же порядком. Исключения установлены только на случай военных и политических обстоятельств, требующих особенной быстроты и тайны. В этих случаях сверхсметные кредиты могут быть испрашиваемы прямыми всеподданнейшими докладами генерал-адмирала и министров военного и иностранных дел.

Так как роспись составляется из частных смет министерств, то каждое из них обязано составить свою смету, по установленной форме*(1403) и представить ее не позже 1 сентября каждого года*(1404). Сметы в печатных экземплярах препровождаются одновременно в министерство финансов, в государственный контроль и в государственный совет.

Государственный совет открывает свои действия после того, как министр финансов, на основании частных смет, составит общую роспись и представит ее совету со своими замечаниями*(1405).

Получив сметы, министерство финансов проверяет их и затем составляет роспись, включив в нее и свою смету. На его обязанности лежит составление предположений о сокращении расходных статей, если они, по его мнению, могут быть сокращены или если исполнение их может быть отложено.

В том случае, когда, несмотря на предположенное сокращение, расходы не покрываются доходами, министр финансов изыскивает источники для покрытия дефицита. Роспись и замечания министерства финансов представляются государственному совету не позже 1 ноября. К тому же сроку представляет совету свои замечания на сметы*(1406) и государственный контроль. Задача последнего состоит в проверке смет со стороны легальной и на основании действительного исполнения предшествовавших смет*(1407). Сверх замечаний своих, государственный контроль представляет государственному совету составленный им общий отчет об исполнении финансовых смет за обревизованный им сметный период.

Деятельность государственного совета, по департаменту экономии, открывается рассмотрением частных смет, причем в заседании департамента присутствуют те министры, на сметы которых последовали замечания*(1408). Если при рассмотрении сметы возникнут вопросы, относящиеся до государственного кредита, то департамент экономии, с высочайшего разрешения, соединяется с комитетом финансов*(1409). По рассмотрению замечаний на частные сметы департамент приступает к общему рассмотрению росписи и государственно-хозяйственных предположений министра финансов. При этом он "обсуждает степень пользы и своевременности предполагаемых расходов в связи с имеющимися для их удовлетворения средствами".

Заключение департамента экономии вносится в общее собрание и представляется на высочайшее утверждение общим порядком. Утвержденные роспись и сметы обнародоваются министром финансов во всеобщее сведение.

Они, как сказано выше, имеют силу закона на все продолжение сметного года. Согласно этому и кредиты открываются министерствам только на год, т. е. с 1 января по 31 декабря каждого года. По прошествии этого срока кредит уничтожается и суммы, оставшиеся неизрасходованными, составляют принадлежность государственного казначейства. Впрочем, для некоторых операций назначаются особые льготные сроки; но крайним пределом действия льготного срока для всех ведомств назначается 30 июня, a для министерства военного - 31 июля года, следующего за сметным.

Изъятием из общего правила, по которому основанием для кредитов всех ведомств являются роспись и сметы, утвержденные указанным выше порядком, составляют сверхсметные кредиты. Правила 1862 года знают два рода сверхсметных кредитов: дополнительные и экстраординарные. Дополнительные кредиты касаются предметов, вошедших в смету; экстраординарные касаются предметов, не поименованных в смете. Поэтому для испрошения экстраординарного кредита требуются два условия: 1) чтобы расход этот не мог быть предусмотрен при составлении и утверждении сметы; 2) чтобы расход, по важности предмета, не мог быть отложен до будущей сметы. Кредиты сверхсметные испрашиваются тем же порядком, как и сметные, т. е. по предварительном сношении с министром финансов, через государственный совет. Отступление от общего правила состоит в том, что заключения департамента экономии по делам этого рода поступают на высочайшее утверждение непосредственно, минуя общее собрание*(1410).

Б. Особенные правила делопроизводства в главном комитете об устройстве сельского состояния определяются существом возложенных на него обязанностей. Обязанности эти, как мы видели, относятся как к порядку законодательному, так и исполнительному. К делам первого рода относятся: 1) рассмотрение законопроектов, составляемых в дополнение положений о бывших крепостных крестьянах; 2) составление и рассмотрение предположений об устройстве быта крестьян государственных, дворцовых, удельных, заводских и других; 3) составление и рассмотрение общего сельского устава и общих предположений, касающихся сельских сословий*(1411). К делам второго рода относятся: 1) высшее наблюдение за введением в действие "Положения о крестьянах" 1861 года и разрешение всех вопросов и недоразумений, которые при этом могут возникнуть; 2) те же обязанности относительно положений, составленные для крестьян других наименований.

Согласно этим разнородным обязанностям, комитет является: 1) установлением, действующим на правах департамента государственного совета и потому подчиняющимся общему порядку. Заключения его по делам законодательным вносятся в общее собрание государственного совета и затем поступают на высочайшее усмотрение; 2) высшим исполнительным учреждением, действующим по правилам, установленным для других подобных комитетов: комитета министров и кавказского. Журналы его, мимо общего собрания совета, представляются государю в подлиннике, и исполнение по ним производится в государственной канцелярии по общим правилам высших исполнительных комитетов.

Подобные же правила установлены и для особого присутствия о воинской повинности. Предположения присутствия по делам законодательным вносятся на уважение общего собрания; прочие представляются непосредственно на высочайшее утверждение в мемориях. Некоторые постановления, по делам меньшей важности, присутствие приводит в исполнение по своим журналам.