3. Государственные реформы Петра I, значение мх для формирования абсолютизма

Реформы Петра Великого всегда вызывали бурные споры в историко-правовой науке, как при анализе их причин, так и при оценке их последствий. Очевидно, что предпосылки этих реформ вызревали на протяжении предшествующего столетия, но, тем не менее, следует признать огромную роль личности самого Петра в проведении преобразований. Не следует забывать и о влиянии затяжной и тяжелой Северной войны со Швецией, которая делала эти реформы основным условием выживания государства. Реформы Петра I, затрагивавшие различные сферы общественной жизни, были так или иначе подчинены задаче создания сильного государства, обладающего серьезным военным потенциалом. Поэтому не случайно реформы в стране начались с военной реформы, а основными сферами преобразовательной деятельности Петра Великого кроме армии стали государственное управление, государственная служба и финансы.

В ходе Северной войны в стране были созданы мощная армия и военно-морской флот, оснащенные передовым для того времени вооружением, артиллерией. Прежние воинские формирования (стрелецкие части, дворянское ополчение) отменялись, армия стала регулярной и профессиональной. Рядовой состав комплектовался за счет рекрутских наборов. Податное население, и в первую очередь крестьяне, обязано было ежегодно выставлять рекрутов от определенного количества дворов. Служба в армии была пожизненной, и только в конце XVIII в. был установлен 25-летний срок службы. Офицерский состав армии формировался из числа дворян, для которых, как подчеркивалось выше, при Петре I вводилась обязательная пожизненная служба в армии или на гражданских должностях. Оснащение армии и флота сопровождалось активным вмешательством государства в сферу экономики. Петр начал проводить политику протекционизма – поощрения развития промышленности и торговли. Создавались мануфактуры – предприятия, на которых в отличие от мелкотоварного производства, существовало разделение труда, но преобладал еще ручной труд. В то время как в европейских странах на мануфактурах трудились наемные рабочие, российские предприятия основывались на труде крепостных людей.

Масштабные преобразования требовали серьезного финансового обеспечения, что обусловило кардинальную перестройку налоговой системы. В 1678 г. была проведена новая перепись земель и дворов, а в 1679 г. введено подворное обложение (вместо поземельного). Вопросами налогообложения с 1680 г. занимался Приказ большой казны и подчиненные ему финансовые приказы, а с 1708 г. их функции были переданы Бурмистерской палате (Ратуше), учрежденной еще в 1699 г. В 1718 г. была проведена перепись населения и введена подушная подать – новый основной прямой налог. Подать должны был ежегодно платить все мужчины вне зависимости от возраста (за исключением привилегированных слоев населения). Для уточнения количества податного населения периодически проводились переписи («ревизии») и составлялись списки налогоплательщиков («ревизские сказки»). Финансовая реформа имела важные социальные последствия: холопы, «гулящие люди» и др. были причислены к податному населению и перестали существовать как отдельные обособленные группы.

Несмотря на большое значение военных и финансовых реформ, все-таки важнейшими являлись реформы государственной службы и системы управления. Прежний государственный аппарат, содержавший в себе много архаических черт, не мог обеспечить решение стоявших перед страной задач, государственная машина давала сбои.

Частичные преобразования государственных органов начались в 1689 – 1710 гг. В первую очередь это проявилось в падении роли и значения Боярской думы. С 1699 г. прекратились новые пожалования в члены Боярской Думы и в думные чины, а в 1701 г. функции Думы фактически были переданы Ближней канцелярии царя. Для решения наиболее важных вопросов чиновники канцелярии были объединены в особый управленческий орган – Конзилию министров. Совершенствовалась приказная система управления: сокращается число центральных приказов (с 44 до 25) при одновременном увеличении штатной численности приказной бюрократии, проводится дальнейшая специализация приказов, создаются новые приказы – Преображенский (центральный орган политического сыска), Адмиралтейский, Провиантский, военных дел, Ратуша (центральное казначейство). На местах всю административную, судебную и военную власть сосредоточили в своих руках воеводы (их было около 250 в конце XVII в.).

Кардинальная перестройка органов власти и управления была осуществлена в 1710 – 1725 гг., т. е., условно говоря, во второй половине царствования Петра I.

22 февраля 1711 г. Петр I учредил Правительствующий Сенат, заменивший Боярскую Думу. Сенат, члены которого назначались лично царем, стал высшим правительственным учреждением, но вся законодательная власть при этом оставалась в руках монарха. Сенат занимался административной и судебной деятельностью, осуществлял финансовый и налоговый контроль, надзор за деятельностью госаппарата, а во время отсутствия государя в столице издавал от его имени указы. В 1722 г. учреждалась должность генерал-прокурора – главы Сената. Генерал-прокурор руководил заседаниями Сената и одновременно осуществлял контроль за его деятельностью.

В 1718 – 1720 гг. ликвидированы старые приказы, а на смену прежней приказной системе управления пришли новые центральные органы отраслевого управления – коллегии. Всего были учреждены 12 коллегий:

1) Коллегия иностранных дел;

2) Военная;

3) Адмиралтейская;

4) Камер-коллегия (государственные сборы и доходы);

5) Штатс-контор-коллегия (государственные расходы);

6) Ревизион-коллегия (финансовый контроль);

7) Берг-коллегия (горнодобывающая и металлургическая промышленность);

8) Мануфактур-коллегия (иные отрасли промышленности);

9) Коммерц-коллегия (торговля);

10) Вотчинная коллегия (вопросы землевладения);

11) Юстиц-коллегия (надзор за судами);

12) Главный магистрат (руководство магистратами).

Для руководства делами церкви была образована Духовная коллегия (1718 г.), на основе которой в 1721 г. создан Святейший Правительственный Синод. Во главе каждой коллегии стоял президент, при нем находился вице-президент, несколько коллежских советников и асессоров. Синод возглавлял обер-прокурор, а в его состав входило высшее духовенство. В каждой коллегии была канцелярия и специализированные служащие – архивариусы, регистраторы, переводчики. Компетенция коллегий определялась в Регламентах, а общий порядок деятельности коллегийи делопроизводства устанавливался в Генеральном регламенте (1720 г.).

Вместе с органами центрального управления претерпела изменения и система местного управления. В 1708 г. вся страна была разделена на 8 губерний (позже образованы еще 3). Во главе губерний были поставлены губернаторы, которые обладали весьма широкими полномочиями и подчинялись непосредственно Сенату и коллегиям. В качестве основного административного, финансового и судебного органа в губернии выступала канцелярия. Некоторое время при губернаторах в качестве совещательного органа действовали советы из местных дворян (ландратские коллегии). В 1715 – 1719 гг. губернии были разделены на провинции (всего их было 50). Провинциями управляли воеводы. Каждая провинция, в свою очередь, разделялась на дистрикты, которые возглавляли земские комиссары из числа местного дворянства. В целом местный аппарат управления включал в себя большое количество различных должностных лиц, ведавших отдельными вопросами управления. Так, некоторые центральные коллегии, действовали по принципу ведомств, т.е. имели в своей структуре специализированные местные органы. В городах были образованы органы самоуправления – городские магистраты.

Создание разветвленного бюрократического аппарата как в центре, так и на местах, потребовало решения проблемы кадрового обеспечения государственной службы. Важнейшим документом, определившим порядок прохождения государственной службы, стала «Табель о рангах», изданная в 1722 г. Служба подразделялась на военную, гражданскую и придворную. Всего предусматривалось 14 рангов (классов), каждому из которых соответствовал определенный чин, жалованье и привилегии. Службу начинали с низшего 14 ранга и постепенно продвигались до высшего 1-го ранга: на военной службе – от прапорщика до генерала-фельдмаршала, на гражданской – от коллежского регистратора до канцлера. Назначения на основные должности и производство в чины осуществлял император. Государственная служба стала профессиональной, а чиновники превратились в привилегированный слой населения. «Табель о рангах» с определенными изменениями действовала в России вплоть до 1917 г. Создавая бюрократический аппарат, абсолютистское государство стремилось контролировать деятельность чиновников. Поэтому не случайно именно в XVIII в. в России создаются первые прокурорские органы. Сначала в 1711 г. возник особый институт фискалов, которые должны были бороться со злоупотреблениями чиновников и осуществлять тайный надзор за их деятельностью. Фискалы действовали при коллегиях, в губерниях и провинциях и подчинялись особому лицу, находившемуся при Сенате – оберфискалу. Деятельность самих сенаторов проверял специальный генерал-ревизор. В 1722 г. после учреждения при Сенате должности генерал-прокурора появилось ведомство, осуществлявшее публичный контроль за чиновниками – прокуратура. Генерал-прокурору подчинялись прокуроры при коллегиях и надворных судах.

Усиление государства и государственного контроля за общественной жизнью привело к организации регулярных полицейских формирований. По указу 1718 г. в Петербурге была учреждена должность генерал-полицмейстера, а в соответствии с Уставом Главного магистрата с 1721 г. регулярная полиция создавалась и в других городах. На полицию возлагались охрана общественного порядка, благоустройство городов, обеспечение противопожарной безопасности, осуществление паспортного и санитарного контроля. Формируются и специальные органы политической полиции для борьбы с государственными преступлениями: Преображенский приказ, Тайная канцелярия.

Обострение общественных противоречий, рост правонарушений потребовали соответствующей перестройки судебной системы. Зарождается отделение суда от администрации. Петр I впервые в истории России учредил специальные гражданские судебные органы – нижние и надворные суды – но при этом поставил их под контроль администрации (губернаторов, воевод) и сохранил судебные функции за коллегиями, как административными органами. Высшим судебным органом был Сенат. Верховная власть, в том числе и судебная, принадлежала императору. Только император обладал правом помилования, утверждал смертные приговоры по делам о государственных преступлениях, мог принять к рассмотрению любое дело и отменить любое судебное решение. В целом деятельность судебных органов была направлена на защиту интересов феодалов как господствующего класса. В конце царствования Петра I и после его смерти общегражданские суды были упразднены, а их функции переданы губернаторам и воеводам.

В результате государственных реформ, проведенных Петром I, Россия превратилась в мощное абсолютистское государство, обладающее современной армией, полицией, разветвленным бюрократическим аппаратом управления. Насилие, ставшее основным инструментом политики Петра Великого, и подчинение всего хода реформ одной цели – внешнему усилению государства, возрастанию его военной мощи – придали реформам противоречивый характер и обусловили полицейский характер российского государства. Реформы Петра стали исходным пунктом двух основополагающих процессов: огосударствления общественной жизни и культурного обособлению образованного меньшинства (элиты) от большинства населения страны.