Фарукшин М.Х. - Этнополитология

Г л а в а 4

ЭТНИЧЕСКИЙ ФАКТОР В ФЕДЕРАТИВНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВА

Вопросы государственного строительства в условиях этнического многообразия относятся к числу особенно важных в этнополитологии. Распространенным среди многих российских и иностранных ученых является мнение, что наиболее приемлемой формой государственного устройства для многонационального общества является федерация.

Среди различных аспектов федеративного устройства государства одним из наиболее дискуссионных в нынешней отечественной и зарубежной политологии является вопрос о так называемых этнофедерациях. Правда, следует сразу оговорить всю условность и уязвимость таких понятий, как этнофедерация или этнофедерализм, поскольку при их использовании создается неверное представление, будто определяющее значение в построении и функционировании федерации в полиэтническом обществе имеет этнический фактор. Однако, это не так. Достаточно обратиться к проблемам Российской Федерации или любой другой федерации в обществе, где сосуществуют этнические группы, чтобы понять, что этнический фактор – лишь одна из многих составляющих в федеративном устройстве государства и не только он может создавать проблемы для общества с федеративным устройством государства.

В литературе, посвященной проблемам федерализма, проводится различие между «территориальным» федерализмом, при котором институты проектируются без учета лежащего в их основе социального многообразия для того, чтобы децентрализовать управление и приблизить демократию к гражданам, и «мультинациональным» федерализмом, где территории, на которых сконцентрирована исторически проживающие там и составляющие большинство или значительную

111

часть населения этнические группы тоже формируют основу федеративного строя135.

Этнической называется федеративная система, в которой один, несколькоиливсесубъектыорганизованыпоэтнотерриториальному принципу,т.е.когдаграницысубъектафедерациисовпадаютсграницами ареала проживания определенной этнической группы, иными словами, «государство является этнофедеративным в той степени,

вкакой его административные границы совпадают с границами проживания этнической группы»136. По меткому замечанию другого зарубежного автора, «когда национальные меньшинства регионально сконцентрированы, границы субъектов федерации могут быть проведены так, что национальные меньшинства формируют большинство в одном из субъектов федерации. В этих условиях федерация может предоставить широкое самоуправление в определенных сферах…»137.

Субъекты федерации, созданные по национально-территориаль- ному принципу, характеризуются тем, что в них, как правило, численно преобладают этнические группы, составляющие меньшинство

впределах федеративного государства в целом. Этнонимы указанных групп часто включаются в названия соответствующих субъектов федерации. Последние рассматриваются также как государства или государственные образования, свидетельствующие о реализации этнической группой, или этнонацией права на самоопределение и создание собственной национальной государственности.

Если исходить из представления, что «истинно многонациональная федерация формально признает свои национальные меньшинства как таковые в конституции и обращается со всеми своими внутренними нациями как равными партнерами»,138 то именно такой федерацией является Россия, в Конституции которой закреплено право народов

135См.: Erk J. Swiss Federalism and Congruence // Nationalism and Ethnic Politics. 2003. Vol. 8. No. 2. P. 68.

136Deiwiks C. The Curse of Ethnofederalism? Ethnic Group Regions, Subnational Boundaries and Secessionist Conflict. ETH Zurich. February 8, 2010.

137Kymlicka W. Federalism, Nationalism , and Multiculturalism // Theories of Federalism:AReader. – N. Y.: PALGRAVE MACMILLAN, 2005. P. 272.

138Boucher F. Deep Diversity and Multinational Federalism in Canada // IFF Summer University 2008 – Paper for week. P. 6.

112

на самоопределение и равноправие всех субъектов федерации в их взаимоотношениях с федеральной властью139.

Этнофедерализм – это совокупность идей, обосновывающих целесообразностьотраженияполиэтническогохарактераобществавфедеративной форме государственного устройства и организации субъектов федерации на основе национально-территориального принципа построения государства.

Моноэтнических стран практически не существует. Но неоднородный в этническом отношении характер общества не предопределяет выбор именно этнофедеративной формы государственного устройства. Например, Соединенные Штаты Америки, бесспорно, – полиэтническая и многорасовая страна, но существующая здесь федерация не является этнофедерацией.

В других странах с федеративной формой государственного устройства либо существуют субъекты, образованные по националь- но-территориальному принципу, как, например, в России (республики, автономная область, автономные округа) либо наряду с этим законодательно закрепляется представительство этнических групп в федеральных органах власти, как, например, в Бельгии.

Независимо от субъективного отношения к этнофедерациям объективным остается факт влияния этнического фактора на устройство многих федераций (Бельгии, Индии, Канады, России, Швейцарии и др.) и, насколько известно, ни одна из них не стремится отказаться от его учета. Сами проблемы федерализма стали объектом пристального внимания во многом благодаря этническому фактору. Именно в связи с этническими федерациями и их ролью в политологической литературе было высказано мнение, что выдвижение тематики федерализма на центральное место с окончанием «холодной войны» обязано возрождению этнической напряженности и поискам того, как лучше организовать этнорегиональные общины140. Хотя, разумеется, это вовсе

139Правда, в отличие от общепризнанного в отечественной и мировой науке факта, что Россия есть многонациональная федерация, в российских источниках еще встречаются абсурдное заявление о том, что Российская Федерация является моноэтническим государством (см.: Савельев А. Этнополитика: от теории к практике // Вестник аналитики. 2001. № 6. С. 85).

140См.: Smith G. Mapping the Federal Condition: Ideology, Political Practice and Social Justice // Federalism: The Multiethnic Challenge. London: Longman, 1995. P. 1.

113

не означает, что единственной государственной формой полиэтнического общества может быть только федерация.

Построение федерации с учетом полиэтнического характера общества требует выяснения, в чем преимущества и в чем недостатки так называемого этнофедерализма, а также каковы возможные стратегии их выживания и укрепления. Ответ на эти вопросы не может быть однозначным, прежде всего, потому, что существуют серьезные различия между самими федерациями, созданными в обществах с относительно простым и сложным этническим составом.

Само по себе отражение этнического фактора в федеративном устройстве государства не ведет фатально к ослаблению государства. Его целостность и безопасность зависят от множества факторов,

втом числе и от характера складывающихся в обществе межэтнических отношений. При нормальной, цивилизованной природе этих отношений, когда исключается господство или привилегированное положение одной этнической группы по отношению к другим группам, когда все более или менее значимые вопросы решаются на основе взаимного согласия, федерация позволяет объединившимся народам сохранять этническую идентичность наряду с укоренением гражданской (общенациональной) идентичности, реализовать право на самоопределение в рамках единого федеративного государства и может

вэтом плане сыграть интегрирующую роль.

4.1.Позитивный смысл этнических федераций

Вотечественной и зарубежной политической науке отношение к этнофедерациям остается исключительно противоречивым. Оно колеблется от признания их достоинств и положительного практического значения до полного отрицания и выявления их негативного влияния на стабильность федеративных государств. Бесспорным является тот факт, что этнофедерации способны как сыграть положительную роль, так и создать риски для многонационального общества и государства.

Международная практика свидетельствует о том, что федерализм по сравнению с унитаризмом облегчает объединение в едином государстве и обеспечивает нормальное сожительство народов с раз-

114

ными культурами.. Первоначально государства с сильными унитарными чертами – Индия в конце 1948 г., Бельгия в 1969 г., Испания

в1975 г. – постепенно приходили к конституционному решению, что лучшим способом совместного проживания народов в условиях демократии является деволюция власти, т. е. ее децентрализация и передача на более низкие этажи политико-управленческой системы, и превращение находившихся под угрозой раскола государств

вфедерации.

Показательным является также факт, что «два самых старых государства мира, Швейцария и Канада, – этнофедерации. Они существуют соответственно с 1848 и 1867 годов и оба демонстрируют, что приспособление (accommodation) этнических меньшинств посредством этнофедерализма совместимо с процветанием и содействием

вобеспеченииосновныхиндивидуальныхправ»141.ИКанада,иШвейцария, предоставили самоуправление своим основным этническим, языковым или национальным сообществам, и эта модель эффективно работает. «Особо следует отметить Индию, одну из крупнейших

вмире постколониальных стран с наиболее успешно работающей демократией, которая также является многонациональным федеративным государством»142.

При оценке этнофедераций принципиально важно признать, что их возникновение объективно обусловлено, в первую очередь, полиэтническим составом общества, а также фактом компактного проживания этнической группы на территории, которая является местом ее историческогопребывания.Чеммногочисленнеегруппаикомпактнее ее расположение на определенной территории, тем больше оснований для ее автономии в рамках федеративного государства и повышения ее политико-правового статуса. Нередко к этому присоединяется память народа о существовавшей у него в прошлом собственной национальной государственности.

Иначе говоря, сам факт этнической разнородности общества и более или менее компактного проживания тех или иных этнических

141McGarry J. and O’Leary B. Federation and managing nations // Multinational Federations. Ed. By M, Burgess and J. Pinder. L.: Routledge, 2007. Р. 196–197.

142Макгэрри Дж. Может ли федерализм помочь в управлении этническим и национальным многообразием? // Федерации. 2004. Выпуск 4. № 1. С. 3.

115

групп на определенной территории говорит в пользу построения государства, по крайней мере, на федеративных началах.

Даже если бы не было никаких других резонов в защиту федеративного устройства России, один факт компактного проживания в пределах ее границ этнонациональных меньшинств, имеющих такое же право на собственную национальную государственность, как и любая другая нация, явилось бы достаточным основанием для федерализации. Следует согласиться с тем, что «чем сложнее по этническому составу населена страна, тем более необходим ей федерализм, ибо при этом сочетаются права на самоопределение и единство, целостность государственности»143.

Оценка этнофедерализма, как и любого другого явления, должна быть взвешенной и объективной. В данном случае наиболее приемлемым является подход, который равно удален от крайностей – с одной стороны, от идеализации роли этнического фактора в формировании и функционировании федераций, с другой стороны, от голого нигилизма в отношении этой роли, тем более утверждений о несовместимости этничности и федерализма. Иными словами, речь идет о целесообразности дифференцированного подхода к анализу и оценке соотношения указанных явлений и основанных на этом выводах, в каких случаях учет этнического фактора в структуре федерации крайне необходим, а в каких случаях он способен сыграть разрушительную роль.

При этом методологически важен учет других влияющих на это соотношение факторов: степень демократичности общества и государства, уровень экономического и социального развития, этнический состав общества и характер исторически сложившихся межэтнических отношений и т. д.

С этой позиции важно в первую очередь раскрыть, в чем положительный смысл создания этнических федераций и какие риски они несут с собой. Как известно, в основе их организации лежит этнотерриториальный принцип. В соответствии с ним создаются субъекты федерации, в каждом из которых большинство населения, как правило, составляют представители так называемой титульной нации. При

143 Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М.: Изд-во «Респу-

блика», 1994. С. 236.

116

построении федерации по чисто территориальному принципу никакие этнические особенности в составе населения не учитываются в институциональном дизайне государства, институт политического представительства интересов этнических групп отсутствует. Ни один из названных принципов не имеет преимуществ перед другим, их нельзя сравнивать абстрактно по мерке «который лучше».

И тот, и другой принцип предполагают конституционно-правовое равноправие субъектов федерации. На этом основывается и Конституция Российской Федерации. В этой связи следует назвать ошибочным представление, будто «этнические федерации имеют тенденцию (пере)распределять налоги, субсидии, гранты или другие формы помощи неравным образом – часто в пользу этнически определяемых регионов»144.

В действительности перераспределение финансовой и иной помощи характерно для всех федераций, а не только этнических. Достаточно назвать существующий в ФРГ механизм перераспределения финансовых средств с целью вертикального и горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации – земель в пользу относительно отстающих в экономическом развитии земель. Кроме того, в этнических федерациях, как свидетельствует, например, практика России, распределение и перераспределение материальных и финансовых благ осуществляется не по этническому признаку.

Что касается распределения финансовых ресурсов, то в Российской Федерации как среди субъектов-доноров, так и среди субъек- тов-реципиентов представлены и национальные республики, и края и области, и утверждение о том, что населенные преимущественно этнически русскими области и края «кормят» национальные меньшинства в республиках, по меньшей мере, не соответствует действительности.

Кроме того, использование национально-территориального принципа направлено на то, чтобы в условиях полиэтнического общества

144 Heinemann-Gruder A. Russia’s Ethnofederalism: under-institutionalized, not self-sustaining // Paper presented at the Conference on «The Russian Federation and the EU – New Dimensions of Regionalism and Federalism». University of Leuven, 8 November 2005. P. 1.

117

обеспечить согласованную интеграцию в едином государстве разных этнических групп. И, безусловно, прав в данном случае отечественный автор, который пишет о России: «Действующая Конституция

иФедеративный договор исходят из государственно-политических реалий: республики и автономии в составе Российской Федерации есть некая данность, и всякая попытка их скоропалительного преобразования без волеизъявления образующих их народов чревата неизмеримо более негативными последствиями. Российское государство многонационально, поэтому не следует противопоставлять разные формы территориальной организации субъектов Федерации» 145.

Национально-территориальный принцип организации федерации мог бы вызвать возражения только при одном условии: если бы национальные государства и государственные образования имели более привилегированный статус, чем другие субъекты федерации, организованные на основе территориального принципа. При торжестве принципа конституционного равноправия есть основание говорить о том, что национально-территориальный принцип организации федеративного государства никаких преимуществ одним субъектам федерации перед другими не дает.

Разумеется, ни территориальный, ни национально-территориаль- ный принцип федеративного устройства нельзя абсолютизировать. Преувеличениеролитерриториальногопринципавущербнациональ- но-территориальному принципу, отрицание последнего в идее так называемой «губернизации» чревато возникновением и усилением межнациональной отчужденности, напряженности и конфликтности, что, в конечном счете, может привести к социальной и политической дестабилизации в обществе. Это означало бы отрицание признанного международным сообществом права народов на самоопределение

исоздание собственной национальной государственности.

Но,сдругойстороны,недопустимаабсолютизацияинациональнотерриториального принципа построения федерации. Такая абсолютизация означала бы ничто иное, как отрицание права на существование других субъектов федерации, основанных на территориальном принципе. Вспомним, что в СССР субъектами советской федерации были

145 Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. М.:

Норма, 2001. С. 111.

118

только союзные республики, а в РСФСР – национально-государствен- ные образования. Очевидно также, что преувеличение национального компонента в территориальной организации федерации может привести к тем же негативным последствиям в сфере межнациональных отношений, что и абсолютизация территориального принципа

Применение любого из двух рассматриваемых принципов или их сочетания целесообразно в зависимости от того, насколько надежнее

вконкретно-исторических условиях обеспечиваются стабильность и эффективность политики федеративного государства, индивидуальные и коллективные права, достижение достойного уровня жизни для основной массы населения.

Значимость этнофедеративной формы государственного устройства определяется тем, что этнофедерализм выступает в роли инструмента, позволяющего отразить этническое многообразие общества, его плюралистический характер и выступить в роли интегрирующего фактора. Вероятно, именно с интегрирующей и консолидирующей ролью федерации связано то обстоятельство, что в последние годы

всвязи с событиями в Ираке, Судане, Афганистане, Украине и некоторых других странах федерализм стал рассматриваться как, возможно, удобная институциональная форма разрешения существующих там конфликтов. «В дискуссиях о послевоенном Ираке, Непале, Шри Ланка или Судане те, кто разрабатывает и осуществляют политику, предложили федерализм как подходящую институциональную форму для приспособления различных этнических групп в пределах границ одного государства. Федерализм стал все более популярным предложением для трансформации макро-политического конфликта. Теоретическое оправдание состоит в том, что федерализм может соединить самоуправление с разделенным управлением, оставляя нетронутым федеративное государство, признавая в то же время территориальные этнические группы»146.

Само наличие многонациональных федераций «не только указывает на то, что внутри государства существуют несколько различных наций – оно указывает также в ценном плюралистическом духе на то, что эти нации располагают своими собственными способами ин-

146 Iff A. Peace-Promoting Federalism: Making Sense of India and Nigeria // Publius: The Journal of Federalism. 2013. Vol. 43. Nо. 2. P. 227.

119

терпретации истории, оценки своих языков, обычаев и традиций или пониманием того, какой является или должна быть их политическая, экономическая, культурная и т. п. роль в настоящем и будущем»147.

Суть этнофедерализма состоит в институционализации национальнойгосударственностиэтническихгрупп(общностей),историческикомпактнопроживающихнаопределеннойтерриториивпределах федеративного государства. Главная задача такой государственности заключается в том, чтобы быть центром интеграции и консолидации соответствующей этнической группы. Ее задачи состоят также в поддержке и стимулировании развития национальной культуры и языка, сохранении этнической идентичности и соответственно предупреждении или, по крайней мере, ослаблении ассимиляции титульной нации, защите прав и интересов этнических групп.

Федеративное устройство государства способствует защите этнических интересов двояким путем. С одной стороны, на уровне субъекта федерации могут и должны решаться многие или большинство проблем, с которыми сталкиваются этнические общности. Поскольку характер таких проблем бывает разный, то и варианты решения их в субъектах федерации оказываются неодинаковыми. Так, по опыту Швейцарии «по всем проблемам, ответственность за решение которых лежит на кантонах, возможны были различные ответы на одни

ите же вопросы, ответы, которые соответствовали предпочтениям различных этнических и религиозных групп. Таким образом, федерализм допускал и допускает существование культурных различий

изащищает меньшинства»148.

Сдругой стороны, в демократическом федеративном государстве защита интересов этнических общностей осуществляется и на общефедеральном уровне. К формам, в которые может вылиться эта защита, относятся конституционные гарантии прав национальных меньшинств, включая право на собственную государственность или, по меньшей мере, на политическую автономию, прав на развитие на-

147Roquejo F. The lack of national pluralism in federal theory and federations. Plurinational Federalism in a comparative and value pluralist approach // Federalism, Plunationality and Democratic Constitutionalism: Theory and cases. L.: Routledge, 2012. P. 110.

148Linder W. Swiss Democracy: Possible Solutions to Conflict in Multicultural Societies. New York: St. Martin Press, 1994. P. 16.

120