Фарукшин М.Х. - Этнополитология

циональной культуры и языка; представительство этнических групп

вфедеральных органах государственной власти и управления; создание специального органа исполнительной власти, занимающегося вопросами национальностей; разработку и последовательную реализацию общегосударственной программы развития наций и межнациональных отношений; дополнительное финансирование из федерального бюджета в целях поддержки и развития национальных культур, языков и традиций этнических меньшинств и др.

Один из признанных в международной политической науке экспертов в области мультикультурализма, федерализма и прав этнических меньшинств В. Кимлика выделил несколько механизмов защиты меньшинств. Это их автономия, официальное признание их языка, представительство в судах и центральном правительстве, признание

вконституции мультикультурного характера государства149.

Право на политическое самоопределение является универсальным в том смысле, что оно принадлежит всем нациям, причем это право может быть реализовано в разных формах. Как уже отмечалось, в современном мире существуют около 8 000 этнокультурных групп и далеко не все они образовали отдельные государства. «Наиболее разумной альтернативой для таких групп – то есть групп с национальной или квазинациональной идентичностью, которые обычно живут на исторической родине, включенной в состав более крупного государства, – является какой-то вид самоуправления и автономии в пределах федеративной системы»150.

Огромное достоинство этнофедерации заключается в том, что она предоставляет компактно проживающей на ее территории нации право на самоопределение в виде политической автономии, в том числе в форме создания национальной государственности, при сохранении территориальной целостности федеративного государства. Как справедливо отмечалось в литературе, «федерализм рассматривается как средство, позволяющее достигнуть компромисса между потребностью в территориальной целостности государства и устрем-

149См.: Kymlicka W. Multicultural Odysseys. Oxford: Oxford University Press, 2007, P. 71

150Karmis D. and Norman W. Revival of Federalism in Normative Political Theory // Theories of Federalism:AReader. N. Y.: PALGRAVE MACMILLAN, 2005. P. 13.

121

лениями этнонациональных групп к определенной мере автономии и самоопределению»151.

Есть свидетельства наблюдателей, указывающих на позитивную роль этнофедерации в устранении дезинтеграции государства, что не мешало при этом реализации права на самоопределение. Так, в литературеотмечалось,например,что«преждевсегомультинациональная федерация спасла Эфиопию от дезинтеграции и нестабильности»152. Взятый в Бельгии курс на этнофедерализм в немалой степени уберег страну от дезинтеграции.

Федерации, построенные по этнотерриториальному принципу, как и любые федеративные системы, обусловливают необходимость децентрализации власти и управления. Разумеется, децентрализация возможна и в условиях унитарного государства. И суть федерализма не в одной только децентрализации. Но последняя составляет имманентное свойство федеративного устройства. Учитывая же, что в рамках федерации тоже происходит самоопределение этнических общностей в виде создания ими собственной национальной государственности, предполагающее значительную долю самостоятельности этих государственных образований, вполне логично заключить, что в федерациях, построенных по национально-территориальному принципу, степень децентрализации должна быть, как правило, более значительной.

Чтобы этнофедерализм стал рабочей конструкцией и чтобы уменьшить связанные с ним риски, необходимо наличие ряда обстоятельств. Так, устойчивая и эффективная этнофедерация, как и любая другая рационально функционирующая форма государственного устройства, возможна лишь при условии, что она остается действительно федерацией и при этом демократической федерацией. В зарубежной политологической литературе неслучайно подчеркивается, что именно демократические многонациональные федерации, несмотря на выпадающие на их долю трудности, выдерживают испытание.

151Schertzer R Recognition or imposition? Federalism, national minorities, and the Supreme Court of Canada // Nations and Nationalism. 2008. Vol. 14. No. 1. P. 109.

152Olana Q. Multinational Federalism Serves as Framework for Equality, Justice, Democracy, Peace and Development of Ethiopia. December 11, 2010. Интернет ресурс. Режим доступа: http://aigaforum.com/index.php.

122

Многонациональная федерация не может быть основана на принудительном объединении народов. Власть в такой федерации никогда не будет легитимной в глазах насильственно удерживаемых в едином государстве народов, а формирование единой общенациональной идентичности столкнется с непреодолимыми трудностями. Говоря об условиях, способствующих успеху многонациональных федераций, два зарубежных исследователя полагают, что эти федерации «должны быть демократическими и уважать господство права. Помогает, если они являются процветающими, если они сошлись добровольно. Демографический фактор – федерации, где есть доминирующая этнонациональная общность, более устойчивы»153.

Следует также учитывать, что эффективность или неэффективность этнофедерализма нельзя рассматривать вне контекста (среды), в котором функционируют этнофедерации: экономического благосостояния, политической демократии, социального обеспечения, соци- ально-экономического равноправия этнических групп, федералистской культуры общества и т. п. При отсутствии такой среды никакой федерализм, как и никакой унитаризм, не обеспечит в долгосрочной перспективе устойчивый социальный и межэтнический мир.

Самоопределение любой нации должно осуществляться на не дискриминационной основе в отношении граждан других национальностей, проживающих на той же территории, что и коренная (титульная) нация. Этнофедерализм в принципе не предусматривает никаких политических или экономических преимуществ или дискриминацию по признаку этнической принадлежности.

4.2. Риски этнофедерализма

Этнофедерализм – не идеальное явление. Наряду с его позитивными аспектами необходимо учитывать и связанные с ним риски. Именно на них в первую очередь ссылаются противники этнических федераций.

Отрицание этнофедераций мотивируется тем, что они нестабильны, поощряют сепаратизм и ведут к разрушению государства. При

153 Roeder Ph.G. Ethnofederalism and the Mismanagement of Conflicting Nationalisms // Regional and Federal Studies. 2009. Vol. 19. No. 2. P. 214.

123

этом нельзя сказать, что такого рода утверждения вообще лишены эмпирических доказательств. Сторонники рассматриваемой точки зрения ссылаются на опыт федераций, потерпевших крах. «Число неудавшихся этнофедераций очень впечатляюще. Из восемнадцати этнофедераций, которые существовали в период с 1901 до середины 2008 гг. восемь разрушились путем отделения (Австро-Венгрия, Чехословакия, Эфиопия, Малайзия, Пакистан, СербияМонтенегро,

СССР и Югославия). Другие пять испытали рецентрализацию или никогда в действительности не применяли деволюцию полномочий из-за автократического правления (Бирма, Индонезия, Нигерия, Танзания и Россия). Одна оставалась под международным управлением (Босния). Только четыре остались целыми, независимыми и демократическими – обычная четверка из Бельгии, Канады, Индии и Испании»154.

Обращает на себя внимание то, что в этом перечне преобладают новые и неокрепшие федерации в странах Азии и Африки, не только не имевших опыта федеративного строительства, но и далеких от демократических принципов организации политической жизни.

Но как на доказательство непрочности этнофедераций в зарубежной этнополитологии делается особо сильное ударение на примерах Советского Союза, Югославии и Чехословакии. Однако как раз эти примеры являются неудачными и бездоказательными. Это не были федерации в подлинном смысле слова. Они представляли собой, по выражению двух зарубежных авторов, «в значительной степени позор или псевдофедерации. В некоторых случаях они были объединены насильно. Конституционное разделение властей, господство права часто игнорировались на практике, и они не были подлинно представительными (т. е. демократическими)»155. Как верно заметил в другой работе один из названных авторов, «удивительно, но критики многонационального федерализма обычно забывают отметить, что примеры впечатляющего распада федераций, включающие Со-

154Roeder Ph.G. Ethnofederalism and the Mismanagement of Conflicting Natio-nal- isms // Regional and Federal Studies. 2009. Vol. 19. No. 2. P. 213.

155McGarry J., O’Leary B. Federation, Conflict-Regulation and National and Ethnic Power-Sharing / Paper prepared for delivery at the 2003 Annual Meeting of the American Political ScienceAssociation. Philadelphia.August 2003. P. 13.52

124

ветский Союз, Чехословакию, Югославию и Нигерию, произошли на самом деле в странах с мнимой или псевдодемократической системой. В ряде случаев такая система этим странам была навязана силой. В основном это были государства с жестко централизованной схемой управления, в них не было демократии»156.

Таким образом, нестабильность и крушение этнофедераций, примерами которых оперируют некоторые зарубежные авторы, вызваны не этническим фактором, а тем, что эти государства были не федерациями в точном смысле этого слова и, конечно, не были они и демократическими. Как отметил один из немецких политологов, «норма выживаемости недемократических федераций, в частности, мультиэтнических, ниже, чем демократических федераций. Авторитарный федерализм внутренне неустойчив и может быть только промежуточной ситуацией – он может превратиться в авторитаризм без федерализма или федерализм без авторитаризма»157.

Из этого вытекают вывод: нельзя оценивать, положительно или отрицательно, все этнические федерации одинаково, как говорят, чохом; каждая из них должна оцениваться отдельно, прежде всего, с точки зрения того, насколько она является действительно федеративной и демократической.

Сам же по себе этнический, или территориально-этнический принцип построения государства ничего разрушительного с собой не несет до тех пор, пока он сознательно не используется элитой этнического меньшинства или большинства для противопоставления этнических групп, пока в результате сознательно проводимой политики один этнос не подчиняет другие этносы.. Ведь преимущества, которые создаются для лиц определенной национальности, скажем, в кадровой политике или предоставляются развитию языка и культуры одной этнической общности, не вытекают из самой сущности этничности, а являются результатом политики правящих кругов.

156Макгэрри Дж. Может ли федерализм помочь в управлении этническим и национальным многообразием? // Федерации. Выпуск 4. № 1. Март. 2004. С. 3

157Heinemann-Gruder A. Russia’s Ethnofederalism: under-institutionalized, not self-sustaining // Paper presented at the Conference on «The Russian Federation and the EU – New Dimensions of Regionalism and Federalism». University of Leuven, 8 November 2005. P. 30.

125

Этничность – это политически нейтральное явление, не содержащее в себе никаких политических целей, хотя она может использоваться и используется для их достижения. Этничность, говоря словами другого автора, «выступает как возможное обозначение группы, участвующей в конкуренции за доступ к власти и/или социальным ресурсам. Этнические группы в этом смысле – это группы, борющиеся либо за определенные права (против действительной или мнимой дискриминации), либо за определенные привилегии»158.

Что касается отдельного примера – Советского Союза, то сведение причин распада Советского Союза к этическому или этнополитическому фактору избавляет от более глубокого их анализа. Конечно, этнополитический фактор сыграл определенную роль в процессе развала СССР. Однако противоречит исторической правде видеть в этом главную причину. Трудно не согласиться с тем, что «в лице СССР

потерпел поражение не национально-территориальный федерализм,

аего унитаристская, сталинская модель»159.

Иглавной причиной распада этой страны был отнюдь не этнический фактор. В действительности причины гибели Советского Союза лежат значительно глубже – в экономических, социальных, политических и идеологических проблемах, с которыми столкнулось советское общество в 80-е годы двадцатого столетия.

Огромную негативную роль сыграл субъективный фактор – неуемная жажда власти в корыстных целях группы политиканов, взобравшихся на российский политический олимп. Не пресловутые региональные этнократы, а Б. Ельцин и его приспешники, добившись принятия Декларации о государственном суверенитете России, затеяли «парад суверенитетов» и положили начало выходу РСФСР из состава Советского Союза. Именно они вкупе с примкнувшими к ним украинскими и белорусскими отступниками начали окончательно разваливать великую страну.

Но нельзя отрицать и того, что пренебрежение в политике интересами этносов; сознательное проведение властью политики этнической ассимиляции; заигрывание и попустительство в отношениях

158Малахов В. С.Национализм как политическая идеология. М.: КДУ, 2005. С. 231.

159Тадевосян Э.В. Этнонация: миф или социальная реальность? // Социологические исследования. 1998. № 6. С. 66.

126

с региональными этнополитическими элитами; глубокие социальноэкономические различия в жизни регионов, населенных представителями различных этнических групп; непродуманная миграционная политика и т. п. создают условия для проявления разрушительного действия этнического фактора. Но причины здесь лежат не в самой этничности, а в неправильной этнополитике.

Помимо ссылок на некоторые распавшиеся федерации, противники этнофедерализма выдвигают и некоторые теоретические аргументы. По существу их главный тезис заключается в следующем: корень неудач этнических федераций кроется в их институциональном дизайне, и возможные в них институциональные вариации не меняют глубоко вызываемые ими отрицательные последствия. «Дьявол не

внезначительных деталях, которые отличают одну форму этнофедерализма или автономного устройства от других, а в институциональном различии между этнофедеративными или автономными институтами, с одной стороны, и простыми федеративными и унитарными институтами – с другой»160.

Однако, если фатальной причиной краха этнофедерализма неизменно является институциональный дизайн, несмотря ни на какие его вариации, то почему терпят неудачу одни этнофедерации и остаются целостными и процветающими другие? В действительности испытывают крушения псевдофедерации, которые остались недостроенными

винституциональном отношении и находились вдали от демократии. Иначе говоря, такие образования не были ни федеративными, ни демократическими государствами.

Вкачестве одного из недостатков этнофедерализма его критики указывают на то, что при нем возрастает роль этнической идентичности, что создает трудности на пути распространения общенациональной (общегражданской) идентичности. Действительно в субъектах федерации, организованных по национально-территориальному принципу,достаточноостростоитвопрососоотношениигражданской (общефедеральной), региональной (на уровне субъекта федерации)

иэтнической идентичностей в отличие от субъектов, организованных по территориальному принципу, где эта проблема упрощается, по-

160 Roeder Ph.G. Ethnofederalism and the Mismanagement of Conflicting Natio-nal- isms // Regional and Federal Studies. 2009. Vol. 19. No. 2. P. 213.

127

скольку речь в этом случае идет о соотношении только гражданской и региональной идентичностей.

Между гражданской, региональной и этнической идентичностями могут возникать противоречия, вызванные их разнонаправленностью. Однако при нормальном состоянии межэтнических отношений, разумной этнополитике федеративного государства и трезвой государственной позиции локальных политических элит вполне возможно сочетание всех трех идентичностей, о чем подробно речь пойдет

в6-й главе учебника.

Крискам этнофедерализма часто относят создание им условий для сепаратистских устремлений и нарушению общепризнанного принципа международного права – принципа территориальной целостности государств. К таким условиям относят, в частности, наличие у образованных по этнотерриториальному принципу субъектов федерации границы с зарубежными государствами, компактное проживание этнической группы на определенной территории, наличие политической автономии, которая объявляется сильным ресурсом

вруках сепаратистов.

Представляется, что опасность сепаратизма может реализоваться только в случае создания для нации нетерпимых (вплоть до этнического геноцида) условий существования. Возможен и другой случай, когда местным этническим политическим элитам, которым безраздельно принадлежит власть в регионе, путем разных манипуляций удается ввести в заблуждение свой народ и использовать методы этнической мобилизации.

Конечно, сепаратизм, бесспорно, является деструктивным фактором, ослабляющим федеративное государство и ведущим, в конечном счете, к его распаду. Угрозу его в некоторых конкретных условиях не следует приуменьшать. Однако нельзя ставить знак равенства между этнической составляющей федерации и этническим сепаратизмом. Сам по себе этнофедерализм не порождает сепаратизм.

Компактное проживание этноса на определенной территории и введение на ней политической автономии ничего сепаратистского в себе не содержит и не предопределяет проявление этнического сепаратизма. Между этими явлениями нет обязательной причинноследственной связи. Трудно не согласиться с выводом, что «некото-

128

рые сепаратистские партии являются этническими, но многие – нет; некоторые этнические или «этнорегионалистские» партии являются сепаратистскими,номногие–нет.Из-заихобщейполитическойуста- новки на независимость этнические сепаратистские движения имеют больше общего с не этническими сепаратистскими движениями, чем

сэтническими не сепаратистами»161.

Воснове этнополитического сепаратизма лежат разнообразные причины. Ограничения и различные формы подавления языка и культуры той или иной этнической группы, что, естественно, способно ослабить или разрушить общенациональную идентичность, вызвать поиски возможностей отделиться и образовать собственное государство, есть, несомненно, одна из причин сепаратизма, который обосновывается в данном случае желанием сохранить этнос, его культуру, язык, этническую идентичность. Но интересы этнических групп не замыкаются на сфере языка и культуры. Они пересекаются с соци- ально-экономическими и другими проблемами. Поэтому возможны

ииные, кроме духовных, причины, играющие наруку сепаратистам.

Одной из них может быть экстремистская, сепаратистская позиция лидеров и политической элиты этнорегионов. Российский опыт 90-х годов прошлого столетия свидетельствует о том, что лидеры некоторых республик, одни открыто, другие скрытно, прячась за чужие спины, поощряли сепаратистские устремления. Они спекулировали на тяжелом советском наследии в сфере этнической политики и разыгрывали националистическую карту для давления на федеральный центр, шантажируя его и требуя либо полной независимости либо большей самостоятельности и больших полномочий в распоряжении властью и собственностью. Тем самым они нанесли колоссальный ущерб строительству в России подлинно федеративных отношений.

В анализе причин сепаратизма нельзя сбрасывать со счетов экономический фактор. В зарубежной политической науке нет единства взглядов на вопрос: что в большей мере вызывает сепаратистские устремления – бедность или, напротив, богатство регионов, являющихся местами компактного проживания этнических групп? В отношении бедных регионов были выдвинуты две полностью проти-

161 Sorens J. The Cross-Sectional Determinants of Secessionism in Advanced Democracies // Comparative Political Studies. 2005. Vol. 38. No. 3. P. 305.

129

воположные гипотезы. Согласно одной из них, которая получила распространение среди специалистов по странам Африки и Азии, самые бедные регионы в многоэтническом государстве являются наиболее ярыми сепаратистами, так как они подергаются эксплуатации и терпят самый большой ущерб. Напротив, богатые регионы хотят остаться в составе своих этнофедеральных союзов, так как они извлекают большие выгоды из своего положения.

В соответствии с другой гипотезой самые бедные регионы являются в действительности самыми горячими сторонниками сохранения целостности государств, так как они получат намного больше, чем богатые регионы с точки зрения экономического развития. Первое большое кросс-национальное статистическое исследование, охватившее 70 регионов с этническими меньшинствами, убедительно подтвердило, что относительное богатые, а не бедные регионы, выдвигают самые сепаратистские требования162.

Автор данного исследования сформулировал три причины, почему самые бедные этнические регионы более готовы отказаться от сепаратистского выбора и рискнуть остаться в составе многонациональной страны. Во-первых, продолжающиеся экономические связи скорее предоставят самым бедным регионам государства материальные выгоды, которые более осязаемы для народа, чем выгоды, которые достаются самым богатым регионам. Во-вторых, бедные регионы, которые отделяются, только отрезают себя от «благ современности» (“goods of modernity”), в то время как богатые регионы уже имеют доступ к таким благам, что делает отделение относительно менее дорогостоящим. В-третьих, бедные регионы могут надеяться на предоставление субсидий из других частей государства163.

Бесспорно, экономическое положение этнорегионов, наличие в их распоряжении богатых и ценных природных ресурсов может сыграть роль одного из факторов, порождающих сепаратистские настроения.

162Hale H. E. Secession from Ethnofederal Systems: A Statistical Studies of Russia, India and Ethiopia / Paper Prepared for Delivery at the Annual Meeting of the American Political ScienceAssociation. Boston. September 3–6. 1998. P. 1.

163Hale H. E. Secession from Ethnofederal Systems: A Statistical Studies of Russia, India and Ethiopia / Paper Prepared for Delivery at the Annual Meeting of the American Political ScienceAssociation. Boston. September 3–6. 1998, P. 14.

130