Фарукшин М.Х. - Этнополитология

Отсутствие достаточного политического представительства этнического меньшинства оказывает негативное влияние на общегражданскую идентичность. Этнические группы в значительной мере духовно изолируются от остальной части общества и бывают вынуждены противопоставлять этническую идентичность общегражданской, что

всвою очередь препятствует интеграции не представленных во власти этнических групп в общество как целое. Трудно не согласиться с тем, что «исключительный контроль большинства над институтами центрального правительства подрывает идентификацию меньшинства с более широкой политической системой»93. Отсутствие или недостаточностьпредставительстваможетпривестиксистемнойнестабильности или, по меньшей мере, к отчуждению этнических групп от власти.

Взарубежной политологии достаточно распространенным является мнение, что демократизирующимся мультиэтническим государствам включение групп меньшинства в демократический процесс необходимо для того, чтобы способствовать демократической стабильности, исключить почву для этнических конфликтов и предупредить этническое насилие. Нередко политическое представительство рассматривается как условие снижения интенсивности или устранения этнического конфликта. «Тезис, в соответствии с которым присутствие этнических меньшинств в национальных парламентах имеет сдерживающее влияние на уровень этнического конфликта, имеет относительно долгую традицию в политической науке»94. Как справедливо отмечается в другом источнике, «идея заключается в том, что без представителей в парламенте члены групп меньшинств, вероятно,

вменьшей степени признают результаты выборов как легитимные и даже более склонны к конфликту»95.

Однако дело не только в признании или непризнании результатов выборов, хотя это тоже связано с проблемой стабильности общества и государства. «...Этнически разделенные общества, вероятно, гене-

93EIF Working Paper Series. Bauböck R. Federal arrangements and minority selfgovernment Working Paper. 2004. Nr: 2. P. 9–10.

94ALONSO S. & RUIZ-RUFINO R. Political representation and ethnic conflict in new democracies // European Journal of Political Research. 2007. Vol. 46. Issue 2. P. 243.

95Ruedin D. The Relationship between Levels of Gender and Ethnic Group Representation // Studies in Ethnicity and Nationalism. 2010. Vol. 10. No. 1. P. 92–93.

81

рируют большую стабильность, если все главные этнические группы вовлечены в процесс разработки и осуществления политики»96.

Для политического представительства этнических групп необходимы определенные условия. Среди них следует выделить, прежде всего, субъективные условия в виде настроя группы участвовать или не участвовать в политическом процессе, в виде стремления быть представленными в институтах власти или безразличного отношения к этому.

Этническое меньшинство может проявлять повышенный интерес кпредставительствусвоихинтересов наполитическом(государственном) уровне, и это составляет одно из непременных условий его получения.Новполневозможнаидругаяситуация,когдаэтоменьшинство вообще не придает данной проблеме никакого значения. Так, в зарубежной литературе высказывалось мнение, что цыгане в некоторых странах особо не озабочены проблемой представительства и не добиваются его внеинституциональными выступлениями. «Существуют этнические группы меньшинства, – пишут зарубежные политологи, – которые не действуют экстра-институционально, несмотря на то, что они не имеют представительства в национальном парламенте, как

вслучае цыганского меньшинства в некоторых Восточно-европей- ских странах»97.

Другая причина отсутствия представительства, например, в парламенте состоит в том, что этническое меньшинство и его политическая элита не видят в этом смысла, бойкотируют выборы и предпочитают отстаивать свои интересы внепарламентскими методами. Известно, почему и как бойкотировали выборы чеченцы в России, русское меньшинство в Приднестровье, абхазы и южные осетины

вГрузии, косовары в Югославии. Стремление к представительству тем более теряет всякий смысл, если этническое меньшинство встает на путь сепаратизма.

Наличие или отсутствие политического представительства, а также его характер зависят и от степени сплоченности и мобилизованно-

96Ruiz-Rufino R. Satisfaction with Democracy in Multi-ethnic Countries: The Effect of Representative Political Institutions on Ethnic Minorities // Political studies. 2013. Vol. 61. Р. 115.

97ALONSO S. & RUIZ-RUFINO R. Political representation and ethnic conflict in new democracies // European Journal of Political Research. 2007. Vol. 46. Issue 2. P. 239.

82

сти этнической группы, как и от степени ее территориальной концентрации. Если этническая идентичность группы ослаблена и сама она разрознена, ей трудно добиваться эффективного представительства. Компактность расселения этнической группы позволяет создавать на основе закона избирательные округа с преимущественной долей в электорате представителей данной группы.

Однако помимо желания этнического меньшинства быть политическипредставленным, необходимо ещеналичие в странедругих конкретных условий. Решающее влияние на возможность политического представительства этнических меньшинств, а также на реализацию этой возможности оказывает институциональная система общества и государства. Она либо открыта для такого представительства, либо закрыта, либо, по крайне мере, полуоткрыта.

Первым предварительным институциональным условием самой возможности политического представительства является законодательное закрепление за этническими группами, в первую очередь, за этническими меньшинствами, права участвовать в выборах депутатов в представительные органы государства, причем речь идет как об активном, так и пассивном избирательном праве. Практически в любой более или менее демократической стране такое право принадлежит всем гражданам независимо от их национальной принадлежности. Ограничения вводятся для иностранцев. Так, в Дании иностранцы-иммигранты имеют право избирать и быть избранными только в местные органы власти. Существует ряд других институциональных условий политического представительства этнических групп, которые рассматриваются в следующем параграфе этой главы.

Участие в выборах – наиболее доступный для этнических групп способ быть представленными в федеральных и региональных законодательных органах государственной власти, а также в представительных органах местного самоуправления. Участие в выборах – это и благоприятная для кандидатов и партий, представляющих интересы этнических групп, возможность для разъяснения положения каждой из групп, их наиболее насущных проблем.

Но в демократическом обществе выборы проходят в конкурентной (иногда жесткой) борьбе. Поэтому важно, чтобы эта борьба ве-

83

лась в четких, не дискриминационных правовых рамках с тем, чтобы не подорвать нормальное развитие межэтнических отношений. «Выборы играют решающую роль в мультиэтническом обществе и как катализатор конфликта, и как механизм, содействующий устранению конфликта, демократизации и непрерывным, мирным, демократическим политическим процессам»98.

Организация политического представительства этнических групп чревата и появлением дополнительных проблем. Одна из них состоит в том, что такого рода представительство предполагает и борьбу, особенно в период избирательных кампаний. В этом случае возникает риск разобщения, а не сплочения этнических групп.

Другая проблема заключается в том, как сочетать создание специфических условий, облегчающих представительство именно меньшинств, с одной стороны, и обеспечить равенство всех граждан независимо от их этнической принадлежности – с другой. Практическое решение этой проблемы потребовало ввести в научный и политический оборот понятие «положительная дискриминация». Смысл его состоит в понимании того, что введение особых льготных мер по обеспечению представительства меньшинств неизбежно связано с нарушениемпринципаравноправиягражданвполитическойсфережизни, но сохранение формального равенства тоже неизбежно ведет к тому, что, например, этническое меньшинство в силу ограниченности его ресурсов останется либо не представленным, либо представленным явно непропорционально своей доле в населении страны. Поэтому приходится несколько пренебречь формальным равенством, отчасти дискриминируя группы большинства, но такая незначительная дискриминация большинства в пользу меньшинства может быть названа положительной.

Для урегулирования конфликтогенных ситуаций представляется чрезвычайно важным, чтобы все этнические группы имели политическое представительство, т. е. представительство в государственных органах власти на общенациональном, региональном и местном уровнях управления, а также чтобы этнические меньшинства имели право

98 Wolff S. The Ethnopolitical Dynamics of Elections // ECMI Working Paper. 2003. No. 17. P. 4.

84

вето по вопросам развития их культуры и языка. Было бы явно несправедливо, если бы эти вопросы, которые составляют основу жизнедеятельности этнической общности, решали за нее, пусть и большинством голосов, представители других этнических групп.

3.2. Способы обеспечения этнического представительства и политического участия

В разных странах используются различные способы обеспечения политического представительства и участия этнических групп. В одних случаях оно является институционально закрепленным. Так, в Бельгии существует конституционная норма о так называемом равном составе, согласно которой, например, Совет Министров должен состоять из одинакового числа министров, говорящих на голландском и французском языках, за возможным исключением Пре- мьер-министра99. Такому же требованию должен отвечать состав правительства Брюссельского региона. Федеральное правительство должно получить большинство внутри обеих этнолингвистических групп в парламенте.

Конституционные поправки, которые относятся к региональным интересам, требуют не только большинства в две трети голосов в обеих палатах федерального парламента (Палате Депутатов и Сенате), но и большинства внутри обеих этнолингвистических групп в каждой из законодательных палат100.

Этнолингвистическиегруппыимеютсвоигосударственныеструктуры для защиты их интересов. Например, в Бельгии наряду с двумя относительно большими коммунами – Французской и Фламандской – существует немецкая коммуна, которая представляет 0,7 % бельгийского населения и которая никогда не играла такой роли в жизни страны, как две другие коммуны. Тем не менее, коммуна говорящих по-

99См.: Peeters P Federalism: a Comparative Perspective - Belgium Transforms from a Unitary to a Federal State // Evaluating Federal Systems. Dordrecht: Martins Nijhoff Publishers, 1994. P. 204

100Swenden W. Belgian Federalism: Basic Institutional Features and Potential as a Model for the European Union. L.: Royal Institute of International Affairs, 2003. P. 5.

85

немецки,включаятолько70000жителей,имееттакиежесобственные институты власти, как французская и фламандская коммуны.101

Верхняя палата парламента – Сенат – состоит из 70 сенаторов (35 нидерландоязычных и 35 франкоязычных). Сенаторы назначаются соответственно Фламандским и Французским сообществами Решения принимаются сначала на уровне каждой языковой группы 2/3 голосов, затем всем Сенатом, также квалифицированным большинством. Палата представителей расширена до 200 членов, из которых 150, как и прежде, избираются путем прямых выборов по избирательным округам». Остальные 50 депутатов избираются по общенациональным спискам, разделенным по языковому принципу: 30 должны быть нидерландоязычными и 20 франкоязычными.

Столичный совет, состоящий из 75 членов и сформированный на основе свободных выборов, автоматически состоит из двух языковых групп. Обычно в составе Советов насчитывается 10–12 нидерландоязычных и 63–65 франкоязычных представителя, которые и формируют соответствующие языковые группы. Совет избирает правительство из пяти членов. Двое из них должны представлять нидерландскую языковую группу, двое – французскую, а председатель (обычно франкофон) избирается большинством голосов в обеих группах. Решения правительства принимаются на основе консенсуса, что позволяет использовать административный нажим для предотвращения обострения конфликтов102.

Существенную роль в решении трансфертных вопросов в Бельгии играет Высший Совет по финансам, который состоит из 12 человек с равным числом членов франкоговорящих и говорящих на голландском языке и равном представительстве от федерального правительстве и правительств субъектов федерации. Этот Совет дает ежегодные рекомендации по поводу финансовых требований правительств феде-

101См.: Lagasse N. Belgian Federalism: an Example of Federalism by Dissociation: A practical analysis of the institutional evolution of the Belgian State. Report presented to European Conference organized by the Congress of Local and Regional Authorities of Europe with participation of the State Council of the Republic of Tatarstan (Russian Federation). Kazan, 2003. P. 7.

102Ормонбеков Ж. Бельгийская модель федерализма: особенности и перспективы // Федерализм: российское и международные измерения. Казань, 2004. С. 611, 613.

86

рации и субъектов федерации. Рекомендации Совета имеют большую моральную силу и обычно им следуют103.

ВБельгии Закон об Арбитражном суде 1989 г. предусматривал, что из 12 судей, назначаемых королем, шесть судей, говорящих на французском языке, образуют группу французского языка ранее Арбитражного, теперь Конституционного суда, а шесть судей, говорящих на нидерландском языке, группу нидерландского языка Суда104.

Взарубежной политологической литературе политическое представительство этнических групп в Бельгии оценивается довольно положительно. Считается, что бельгийская политическая система благоприятна для представительства этнических меньшинств. Существующая в стране пропорциональная избирательная система должна повысить уровень представительства этнического меньшинства. Бельгия имеет давнюю традицию резервирования мест для этнолингвистических групп и квоты для женщин. Как засвидетельствовано в одном источнике, в последние годы политическое представительство этнических меньшинств увеличилось, особенно в Брюсселе

ина местном уровне, хотя на региональном уровне (за исключением Брюссельского столичного региона) и общенациональном уровне представительство этнических меньшинств остается низким. Например, в региональном фламандском парламенте насчитывается только 4 % представителей этнических меньшинств105.

ВКанаде одним из примеров реализации принципа институционального представительства этнолингвистических групп в политической практике является существующее с 1867 года правило репрезентативности в правительстве Канады представителей основных языковых групп – англоканадцев и франкоканадцев. И те, и другие имеют представительство в судебной системе. Например, провинция Квебек направляет в Верховный Суд 24 судьи.

103См.: Choudhry S. and Perrin B. The Legal Architecture of Intergovernmental Transfers:AComparative Examination // Intergovernmental fiscal transfers: principles and practice. Edited by Robin Boadway and Anwar Shah. Washington, D.C. The World Bank, 2007. P. 276.

104Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследо-

вание). М.: Юристъ, 2000. С. 250–251

105См.: Celis K. Visible Ethnic Minorities in Local Political Parties: A Case Study of Two Belgian Cities (Antwerp and Ghent) // Politics, 2013. Vol. 33. No. 3. P. 163.

87

Хотя политическое представительство этнических групп, в первую очередь этнических меньшинств, законодательно закреплено в некоторых странах, в целом, как отмечалось в литературе, «только немного государств приняли законы с целью скорректировать недостаточное представительство этнических меньшинств, и в большинстве случаев эти законы применяются к коренным этническим меньшинствам, а не к полиэтническим иммигрантским меньшинствам»106.

В других случаях законодательное, тем более конституционное, закрепление представительства отсутствует, но практически вырабатываются правила, в соответствии с которыми регулируется такое представительство. Например, в обеих палатах парламента Швейцарии этнолингвистические группы представлены примерно пропорционально своей численности, вследствие чего более 70 % мест занимают немецкоговорящие швейцарцы.

Еще с 1848 г. в Федеральном Совете (Правительстве), состоящим из семи членов (министров) не менее двух мест должно было принадлежать франкоязычным швейцарцам и одно италоязычным. Но постепенно ситуация изменилась: в состав Федерального Совета не входят представители италоговорящей общины, а число франкоговорящих представителей иногда сокращалось до одного, но, как правило, этнолингвистические меньшинства бывали представлены двумя членами Совета. «Таким образом, Швейцария следовала неформальным, косвенным и/или подразумеваемым образцам для того, чтобы обеспечить честное представительство лингвистических меньшинств, основанное на общей приверженности в пользу меньшинств»107. По словам другого автора, «с учетом того, что лингвистические меньшинства составляли только около 30 % населения, в Совете они были даже слегка сверхпредставлены. С тех пор лингвистические мень-

106BirdK.The Political Representation ofWomen and Ethnic Minorities in Established Democracies: A Framework for Comparative Research // Working Paper presented for the Academy of Migration Studies in Denmark (AMID), Aalborg University 11 November, 2003. P. 3.

107Dardanello P. and Stojanovic N. The acid test? Competing theses on the nationality – democracy nexus and the case of Switzerland // Nations and Nationalism. 2011. Vol. 17. No. 2. Рр. 365–366.

88

шинства всегда имели в Федеральном Совете, по крайне мере, двух представителей»108.

Существующие в Швейцарии основные этнолингвистические группы более или менее пропорционально представлены во всех важнейших государственных органах страны, в вооруженных силах. Эти группы представлены в исполнительных органах государственной власти, о чем свидетельствует таблица 2.

Таблица 2

Представительство этнолингвистических групп в государственных органах Швейцарии (в %)

	Немецкая	Французская		Итальянская
Доля в населении (только	74,5	20,1		4,0
граждане Швейцарии)
Представительство в федеральной администрации
Весь персонал	76,5	15,4		5,2
Старший персонал	73,6	20,9		3,5
Высший управленческий слой	78,8	19,0		2,2
Состав комитетов экспертов	76,9	20,0		3,1
Председатели комитетов
Национального Совета (ниж-	76,0	20,0		3,1
ней палаты парламента)

После крушения Югославии в Боснии и Герцеговине был введен институт президентства, состоящий из трех членов – боснийца, серба и хорвата, а также сформирована двухпалатная законодательная ассамблея, состоящая из представителей трех общин. Из 42 мест в Национальной Палате Представителей 28 принадлежит Федерации Боснии и Герцеговины, 14 – Сербской Республике. В Палате Народов 15 членов, они включают 5 боснийцев, 5 хорватов и 5 сербов. В Косово места в парламенте зарезервированы для сербов, цыган и других этнических групп109.

108 Steiner J.	Conditional Integration and Swiss Federalism: A New Openness
to Europe? // The	Impact of Global and Regional Integration on Federal Systems /

AComparativeAnalysis. Kingston: McGrll-Queen’s University Press, 2003. P. 178.

109 Mala Htun Is Gender like Ethnicity? The Political Representation of Identity Groups // Perspective on Politics. P. 446, 453.

89

Международная практика позволяет выделить несколько критериев этнического представительства. По субъекту, интересы которого представлены, следует выделить этнические группы, имеющие свою национальную государственность в рамках единого федеративного государства или какую-то политическую автономию; этнонациональные диаспоры, сформировавшиеся на территории моноили полиэтнического государства; не структурированные члены общества различной этнической принадлежности, в первую очередь иммигранты, еще не ассимилировавшиеся и идентифицирующие себя с определенной этнической группой.

По уровню, на котором представлены этнические интересы, следует выделить общенациональное, региональное и местное представительство. Последнее имеет особенно большое значение для этнических групп, не имеющих собственную национальную государственность, поскольку многие вопросы быта и работы людей, принадлежащих к этим группам, решаются в первую очередь на муниципальном уровне.

Большое значение для этнических групп имеет то, в рамках какой ветви власти представлены их интересы. В смысле большей доступности ведущую роль в политическом представительстве этнических меньшинств играет представительный, законодательный орган. Ведь именно через депутатов парламента, избранных при поддержке этнических групп и готовых отстаивать интересы этих групп, осуществляется представительство на общенациональном или региональном государственном уровне.

Особенность парламентского представительства этнических групп заключается в том, что оно может иметь место как на уровне общенационального парламента, так и на уровне регионального или местного представительного органа власти. «В 75 процентах национальных парламентов есть, по крайней мере, один член из группы этнического меньшинства. В более разнородных странах эта оценка ближе к 95 процентам. Это указывает на то, что в большинстве стран члены групп этнического меньшинства тем или иным путем представлены в парламентах, особенно в странах, где эти группы составляют более существенную часть населения»110.

110 Ruedin D. Ethnic Group Representation in a Cross-National Comparison // The Journal of Legislative Studies. Р. 343.

90