Фарукшин М.Х. - Этнополитология

Но нельзя абсолютизировать его значение, как, впрочем, и значение любого другого фактора.

Признание важности экономики не должно обязательно подразумевать массовое сведение неэкономических явлений к экономическим причинам, то есть вести к экономическому редукционизму. Если следовать логике, согласно которой богатые этнические регионы более склонны к сепаратизму, чем бедные, можно придти к выводу, что по мере роста экономического процветания бедных регионов в государстве усиливается потенциал сепаратизма. Это не всегда подтверждается практикой этнофедераций. Как правило, от добра добра не ищут. Если этническая группа не испытывает притеснений в других областях жизни, то вряд ли одно субъективно несдерживаемое экономическое процветание непременно ведет к сепаратизму164.

Опыт существования многонациональных федераций свидетельствует о необоснованности мнения о том, что сепаратизм этнических групп составляет имманентное качество этих федераций. Опасность сепаратизма для федеративного государства не является фатальной и, прежде всего, потому, что институциональные основы этнофедерализма сами по себе не порождают сепаратизм. Среди этнофедераций взависимостиотстепенипроявлениясепаратистскихтенденцийможно выделить федерации, в которых нет и следа сепаратизма и которые поэтому называются стабильными государствами (Швейцария).

Трудно не согласиться с тем, что «несмотря на все эти тенденции к сецессии, замечательным фактом является то, что ни одна многонациональная федерация на Западе еще не распалась. Хотя сепаратистские партии конкурируют свободно и активно в нескольких Западных демократиях в течение десятилетий, они ни разу не получили демократический мандат на отделение и ни один референдум об отделении не имел успеха. Парадоксально, что многонациональные федерации, по-видимому, соединяют слабый вид единства с удивительной степенью эластичности». И далее: «Нет причин принимать всегда существующую возможность сецессии за доказательство того,

164 О сепаратизме и сопутствующих ему факторах см. также: Bunce V. Cooperation, Compromise and Conflict:Three models of Central-Regional Bargaining in Ethnofederal States // Paper presented atAnnual Meeting of theAmerican Political ScienceAssociation. 2003.August 27–30.

131

что многонациональные федерации потерпят неудачу и что сецессия должна произойти. Напротив, до сегодняшнего дня опыт на Западе предполагает, что демократические многонациональные федерации замечательно эластичны. Это предполагает, что слабые связи социального единства могут, тем не менее, быть устойчивыми связями и что условные лояльности могут, тем не менее, быть мощными лояльностями»165.

В целом в свете событий последнего времени (отделение Косово от Сербии, Абхазии и Южной Осетии – от Грузии, Крыма – от Украины, заявка каталонцев на отделение от Испании и шотландцев – от Великобритании, попытки отделения Квебека от остальной Канады) следует признать, что сепаратизм не поддается однозначной оценке.

Содной стороны, отделение части территории подрывает территориальную целостность государства, столкнувшегося с сепаратизмом, наносит или может нанести ему ощутимый материальный, политический и моральный урон. С этой точки зрения всякий сепаратизм нарушает один из общепризнанных принципов международного права – принцип территориальной целостности государства. Опираясь на это, российская власть решительно выступала в 90-е годы двадцатого века против всякого сепаратизма, особенно остро проявившего себя в Чеченской Республике.

Сдругойстороны,любаянация,народи,какпоказываетпрактика, даже население отдельного региона имеет право на самоопределение, которое тоже признается международным правом. Но реализация его иногда невозможна без отделения от остальной части государства. Причины такого отделения могут быть самые разные, но в основе его лежит нежелание самоопределившегося народа жить в данном государстве.

Этнофедерализм подвергается критике и за то, что он вводит (или требует введения) в федеративные системы элементы асимметрии,

вто время как симметрия оценивается сугубо положительно как проявление равноправия субъектов федерации. Проблема симметрии или асимметрии в федеративном государстве в целом оказалась остро дискуссионной.

165 Kymlicka W. Federalism, Nationalism , and Multiculturalism // Theories of Federalism:AReader. N. Y.: PALGRAVE MACMILLAN, 2005. P. 288.

132

Наиболее существенными аспектами этой проблемы стали понимание симметрии и асимметрии, а также причин их появления; формы проявления симметрии и асимметрии; возможность устранения асимметрии в федеративном устройстве и федеративных отношениях; положительная или негативная роль симметрии и асимметрии в обеспечении стабильности федеративного государства.

Как бы ни отрицалась асимметрия некоторыми исследователями федерализма, неопровержимым является факт глубоких социальноэкономических и политико-культурных различий между субъектами любой федерации Они совершенно разные по территории, численности населения, экономическому потенциалу, финансовым ресурсам, эффективности управления, специфическим интересам, поставленным задачам и др. Именно эти различия и неравенство имеются

ввиду, когда симметрия отвергается некоторыми экспертами как утопия. Ведь равноправие неравных – это и есть одно из явных проявлений асимметрии.

Фактически ни одна федерация в мире не является симметричной и не может быть таковой. В научной литературе было верно замечено: «если асимметрия означает многообразие, то асимметрия будет существовать всегда, а ее отрицание может привести к опасным последствиям»166.

Асимметрия не всегда представляет собой угрозу федеративному государству. Приводимые в литературе данные свидетельствуют о том, что существует связь между асимметрией и стабильностью федеративного государства. Асимметричность способна выступить как инструмент, «стабилизирующий межнациональные отношения (что имело место, например, в Бельгии) и позволяющий учитывать различия между регионами страны»167, хотя и в Бельгии, как и в других федерациях, асимметричность не безгранична, в ней присутствуют и важные элементы институциональной симметрии. Специальное исследование, посвященное проблеме политической стабильности

вфедеративном государстве и основанное на изучении 44 бывших

166Мендрас М. Асимметрия или многообразие // Асимметричность Федерации.

М., 1997. С. 8.

167Основы теории и практики федерализма. Лейвен (Бельгия): Институт европейской политики Католического университета, 1999. С. 157.

133

инынешних федераций, показало, что «асимметрия способствует политической стабильности»168.

По-видимому, это происходит благодаря тому, что экономически

иполитически более сильные субъекты федерации не подвергаются «наказанию» симметрией с относительно слабыми субъектами федерации.

Впринципенельзяпреувеличиватьзначениеинеизбежностьасимметрии, как не стоит абсолютно отрицать достоинства симметрии. Ни одна федерация в мире не является ни полностью симметричной, ни полностью асимметричной. «Все федерации, – пишет Андреас Хай- неманн-Грюдер, – по определению являются конфликтными системами в состоянии постоянного движения, которые пытаются добиться баланса между единством и многообразием, централизмом и регионализмом, делением власти и разделением полномочий, а также симметрией и асимметрией»169. Опираясь на существующий федеративный опыт, можно сделать вывод, что наиболее приемлемым представляется принцип сочетания симметрии и асимметрии.

Чтокасаетсясимметриииасимметриивэтническихфедерациях, то действительно правы те специалисты, которые утверждают, что в них асимметрия не только неизбежна, но и усиливается. Субъекты федерации, основанные на этнотерриториальном принципе, имеют в отличие от территориальных субъектов несколько отличную совокупность задач. Это не только общие для всех субъектов задачи экономического, социального и культурного развития, но и специфические проблемы сохранения этнической идентичности, использование собственной государственности для поддержки национальных языка, традиций, культуры. С учетом имеющегося опыта можно согласиться с тем, что «многонациональные федерации, благодаря самой своей природе являются в большой степени асимметричными de facto. В типичном случае они включают регионы, жители которых представляют национальное большинство, в то время как один или более субъектов федерации построены по национальному при-

168Lemko J. Political Stability in Federal Governments. N. Y.: Praeger, 1991. Р. 87.

169Heinemann-Gruder A. Is Russia’s Federalism Sustainable // Perspective on European Politics and Society, 2002. Vol. 3. No. 1. P. 69.

134

знаку, при этом большая часть их населения состоит из национального меньшинства»170.

В зарубежных источниках описан механизм возникновения асимметрии в многонациональных федерациях. Наличие двух видов субъектов федерации, основанных на территориальном и националь- но-территориальном принципах, «создает культурную и лингвистическую асимметрию между составными частями федерации. Для того чтобы защитить свою культуру, язык и традиции в федерации, в которой доминирует национальное большинство, национальное меньшинство может стремиться к конституционному признанию своей уникальной идентичности или может потребовать увеличения автономии. В той степени, в какой федеральное правительство решает удовлетворить эти требования, результатом становится определенная асимметрия de jure»171. Другое дело, что асимметрия не должна нарушать равенство конституционно-правового статуса всех субъектов федерации. Однако под вопросом остается: усиливает ли или ослабляет федерацию введение асимметрии de jure. Решается он в зависимости от конкретно-исторических обстоятельств.

Опыт целого ряда этнических федераций свидетельствует о том, что в них преобладает асимметрия. Так, в Бельгии правовые нормы, устанавливаемые законодателем Брюссельского столичного региона занимают несколько особое место в иерархии правовых норм государства172. Как отмечает У. Свенден, часто приводимое утверждение, что Бельгия – главный пример асимметричного федерализма, относится, в первую очередь, к неполному соответствию между границами Регионов и Коммун: Брюссель – Регион, но не Коммуна, а люди, говорящие по-немецки, были признаны в качестве Коммуны, а не Региона. Однако в отличие от Испании или Соединенного Королевства, компетенция, которая была придана каждому из Регионов и каждой

170Frank A. Asymmetrical Federalism: A Stabilizing or Destabilizing Factor in the Multinational Federation? A Comparative Study of Asymmetrical Federalism in Canada and Spain. Master Thesis. Institute Europeen de Hautes Etudes Internationales, 2010. Р. 17.

171Frank A. Asymmetrical Federalism: A Stabilizing or Destabilizing Factor in the Multinational Federation? A Comparative Study of Asymmetrical Federalism in Canada and Spain. Master Thesis. Institute Europeen de Hautes Etudes Internationales, 2010. Р. 17.

172См.: Peeters P. Federalism: a comparative perspective – Belgium transforms from a unitary to a federal state // Evaluating Federal Systems, P. 199–200.

135

из Коммун, почти идентична. Например, хотя говорящая по-немецки Коммуна почти в сто раз меньше, чем Фламандская Коммуна, обе Коммуны имеют сходные полномочия в образовательной и культурной политике173.

ВИндийской федерации особое место занимает штат Джамму

иКашмир. Он имеет собственную Конституцию, территория штата не может быть изменена без согласия его легислатуры. Штату принадлежат достаточно широкие законодательные полномочия. В то же время законы, принимаемые парламентом Индии, применяются в Кашмире при условии, что их одобрит законодательное собрание штата. Ни одно решение правительства Индии, затрагивающее штат в связи с заключением международных соглашений, не может быть принято без согласия правительства штата. Последний пользуется также широкой финансовой автономией, имея право полностью распоряжаться средствами, поступающими от сбора основных налогов. В отличие от других индийских штатов штат Джамму и Кашмир имеет свой государственный флаг наряду с государственным флагом Индии. Особый статус штата не может быть изменен без его согласия. Всего, по подсчетам специалистов, почти 52 % статей индийской Конституции и 70 % норм, содержащихся в приложениях, либо не действуют в отношении Кашмира вообще, либо действуют с оговорками174.

Канада тоже пошла по пути введения определенных институциональных элементов, обеспечивающих защиту этнического меньшинства, в том числе и таких элементов, которые усиливают асимметрию. По мнению канадского исследователя федерализма, «мы не должны автоматически предполагать, что асимметрия невозможна или является неработающей. Фактом является то, что Квебек пользуется важным особым статусом при нынешнем режиме. Мы каждый день живем в условиях асимметричного федерализма. Квебек – единственная провинция, которая собирает собственные налоги, имеет собственные пенсионные планы, является активной в вопросах иммиграции

итак далее. Большая проблема Канады заключается в ее неспособно-

173Swenden W. Belgian Federalism: Basic Institutional Features and Potential as a Model for the European Union. L.: Royal Institute of InternationalAffairs, 2003. P. 7.

174См.: Современный буржуазный федерализм. М.: Наука, 1978. С. 221, 222, 223.

136

сти открыто признать в своих конституционных текстах то, что является жизненным фактом в течение долгого времени»175.

ВСенате Канады атлантические провинции – Новая Шотландия

иНью Брансуик – имеют по десять мест, в то время как превосходящие их по численности населения Альберта и Британская Колумбия – толькопошесть.Двесамыекрупныепровинции–ОнтариоиКвебек– имеют по 24 места. Асимметричное представительство возможно

ив других федеральных органах. Например, в той же Канаде в Верховном Суде одна треть судей – от провинции Квебек, хотя население ее составляет чуть меньше 25 % населения Канады. Столько же судей, но не всегда, посылает провинция Онтарио, население которой составляет более трети населения страны. Оставшаяся треть приходится на остальные восемь провинций по принципу ротации176. Можно отметить также, что Квебек является единственной канадской провинцией, которая имеет прямые отношения с иностранным государством – Францией (с 1965 г.). Таким образом, вполне обоснованным представляется вывод, что «в Канаде de jure асимметрия существовала с конституционных истоков дл того, чтобы защитить язык и культуру франкофонного меньшинства, которое составляет большинство в Квебеке»177.

Вконкретных условиях Канады асимметрия играет позитивную роль. По мнению одного из зарубежных исследователей симметрии

иасимметрии в федеративных системах, «при рассмотрении уникального культурного и лингвистического строения Канады представляется, что асимметричный федерализм является более стабилизирующим, чем дестабилизирующим механизмом, хотя он породил свою долю споров в последние десятилетия»178.

ВШвейцарии депутаты Совета кантонов избираютсягражданами, а в кантоне Берн – парламентом кантона. Кантоны сами и по-разному устанавливают сроки полномочий своих представителей в Совете

175Taylor Ch. Reconciling the Solitudes. Montreal: McGill-Queen’s University Press, 1993. P. 150.

176См.: Boase J. Faces ofAsymmetry: German and Canadian Federalism. P. 104–105.

177FunkA.Asymmetrical Federalism:AStabilizing or Destabilizing Factor in the Multinational Federation? A Comparative Study of Asymmetrical Federalism in Canada and Spain. 2009–2010. P. 63.

178Там же. P. 37

137

кантонов. Проверку конституционности кантональных законов осуществляет Федеральный Суд, а в Женевском кантоне право такой проверки принадлежит кантональному суду. Наряду с кантонами в стране есть полукантоны. Они имеют те же самые права и обязанности, за некоторым исключением: например, вместо двух они имеют только одного депутата в Палате кантонов179.

Российская Федерация исключительно асимметрична фактически ввиду резких региональных различий между субъектами федерации.

Вопубликованном в 2007 г. докладе «Российские регионы: цели, вызовы, достижения», подготовленном в рамках Программы развития, осуществляемой ООН, отмечается, что по уровню своего развития Москва и богатая нефтью Тюменская область находятся на уровне Чешской Республики, С.-Петербург и Татарстан приближаются к уровню развития Болгарии, в то время как отсталые регионы Ингушетия и Тува были ближе к Монголии. По данным Минрегионразвития, сейчас среднедушевой валовой региональный продукт (ВРП) может отличаться в 67 раз. Средняя зарплата в Ямало-Ненец- ком АО в 2011 г. составляла почти 60000 руб., а в Дагестане – только 11000 руб. Совокупный ВРП десяти лидеров (Татарстан, Башкирия, Краснодарский и Красноярский края, Московская, Свердловская области, Москва, Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский и Ямало-Не- нецкий автономные округа) составляет 52 % ВРП всех регионов, а совокупный ВРП десяти наиболее бедных регионов (Чеченская, Карачаево-Черкесская республики, Адыгея, Тува, Калмыкия, Алтай, Ингушетия, Магаданская область, Чукотка, Еврейская автономная область) – только 1 %180 .

Кроме этой фактической асимметрии, ряд элементов асимметричности закреплен в российском конституционном законодательстве.

Вкачестве примера достаточно указать на формирование Совета Федерации. Согласно Конституции РФ, каждый субъект федерации направляет в Совет Федерации по два представителя – по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти

179См.: Schmitt N. The Foreign Policy of Spanish Autonomous Communities Compared to that of Swiss Cantons // Evaluating Federal Systems, P.365.

180Интернет-ресурс. Режим доступа: http://www.vedomosti.ru/politics/news/ 838398/uravnyat_za_trillion#ixzz2J7IY9YWP

138

независимо от численности населения региона. Но равноправие неравных, как уже говорилось, – это и есть настоящая асимметрия.

Таким образом, опыт федераций, построенных как по территориальному принципу, так и сформированных по национально-террито- риальному принципу показывает, что в любой из них обычным правилом является, как уже отмечалось, сочетание элементов симметрии и асимметрии. В конкретно-исторических условиях, в которых развивается каждое федеративное государство, оптимальное соотношение названных элементов будет неизбежно своеобразным. Определить это соотношение для каждой данной федерации – в этом тоже одно из проявлений искусства политического руководства.

К числу недостатков этнических федераций противники последних относят нестабильность. Часто она связывается именно с усилением в них элементов асимметрии, с чем не согласны многие иностранные авторы. Так, по мнению одного из них, «асимметричный федерализм не есть панацея, но он может быть стабилизирующей силой и фактически стать единственным способом обходиться с противоположными давлениями многонациональной федерации»181.

Хотя критики этнофедерализма связывают нестабильность этнофедераций с этническим фактором, опыт наиболее экономически и социально развитых федераций свидетельствует о том, что федерации, построенные с учетом этнического фактора, в такой же степени стабильны или нестабильны, как и мононациональные федерации. Само по себе влияние этнического фактора на федеративное строительство не является дестабилизирующим элементом. Стабильности общества и государства угрожает не этничность, а превратное истолкование ее роли и нежелание учитывать ее в государственном строительстве. Там, где соблюдается равноправие этнических групп и нет ограничений прав людей из-за их национальной принадлежности, там этничность не играет особой роли. Та или иная ее роль зависит от условий, в которых происходит действие этого фактора. Опыт ряда федераций (например, Канады и Швейцарии) опровергает мнение о дестабилизирующем влиянии этнического фактора.

181 Funk A. Asymmetrical Federalism: A Stabilizing or Destabilizing Factor in the Multinational Federation? A Comparative Study of Asymmetrical Federalism in Canada and Spain. – 2009–2010. P. 65.

139

Вдействительности корни нестабильности и кризиса этнофедераций лежат не в самом факте деления общества на этнические группы

иотражении этого факта в государственной структуре, а в аномалиях межэтнических отношений. Проблемы со стабильностью общества

игосударства начинаются там и тогда, где и когда начинается притеснение одной этнической группы или этнических групп и создание привилегированного положения для другой этнической группы. Например, верно было замечено, что «если меньшинства начинают видеть, что большинство озабочено исключительно своим благом, чем благом всех, они начинают чувствовать, что больше не включены

вэтот «народ». Тогда в соответствии с самой логикой демократии они более не связаны решениями, принятыми без всякой заботы о них» 182.

Общепризнанным среди специалистов является мнение, что наиболее благоприятные условия для стабильности многонациональных федерацийсоздаютсявусловияхдемократическогорежима.Нельзяне согласитьсястем,что«демократическиемногонациональныефедерации характеризуются склонностью отражать глубокое разнообразие

истабильность, даже если существует значительная напряженность. В отличие от недемократических многонациональных федераций они способны лучше сопротивляться испытанию временем через соответствующее управление политикой и разделение власти»183.

Влитературе поднимался вопрос о том, как можно было бы сконструировать политические институты в многонациональных обществах, чтобы достичь баланса между справедливостью и стабильностью184. Справедливость как условие стабильности означает, во-первых, равноправие субъектов федерации, выражающееся в равном конституционно-правовом статусе, выравнивании их бюджетной обеспеченности по одним и тем же правилам, одинаковое отношение федерального центра к субъектам федерации, обеспечению благосостояния их населения.

Во-вторых, справедливость в федеративных отношениях состоит

ввыравнивании социально-экономического развития субъектов, но

182Multinational Democracies. Cambridge: Cambridge University Press, 2001. P. XIII.

183Gagnon A.-G. Democratic multinational federalism under scrutiny // Multinational Federations. Ed. By M, Burgess and J. Pinder. L.: Routledge, 2007. P. 17.

184Multinational Democracies. Cambridge: Cambridge University Press, 2001.

140