Фарукшин М.Х. - Этнополитология

меньшинствами, поскольку они по указанным в Конвенции признакам отличаются от основного населения страны, т. е. русского народа. Однако в Конвенции говорится о принадлежности к национальным меньшинствам только лиц, которые постоянно проживают на территории соответствующего государства и имеют его гражданство и которых можно назвать коренными (например, чуваши, мордва, кабардинцы, балкарцы, осетины, ингуши и др. в России),

Вдействительности же понятие «национальное меньшинство» является более широким по содержанию. Оно включает и иммигрантов. Консультативный Комитет по вопросам Рамочной Конвенции

озащитенациональныхменьшинствпредложилгосударствамсчитать необходимым включение «новых» меньшинств, в том числе иммигрантских коммун, в круг своих обязательств по данной Конвенции.

Исходяизмеждународныхдокументов,поднациональнымименьшинствами следует понимать и те меньшинства, которые сложились в результате иммиграции принадлежащих к ним лиц, оставшихся на законных основаниях на постоянное жительство в стране-реципиен- те. И те, и другие меньшинства имеют равное право на защиту своих политических, экономических и культурных прав. Это коллективные права, которые следует не противопоставлять, а сочетать с индивидуальными правами человека и гражданина.

Всовременных условиях постоянная защита национальных меньшинств, их образа жизни, культуры, языка и самого их выживания является актуальной задачей разных государств и международного сообщества в целом. В международно-правовых документах и национальном законодательстве, в частности российском, предусматриваются государственный протекционизм и государственная защита прав и законных интересов национальных меньшинств, а также лиц к ним принадлежащих49.

Особую злободневность этой задаче придает факт наличия

вмире огромного числа национальных (этнических) меньшинств. Национальные меньшинства – это не чужеродные тела. Они состоят из таких же граждан, как и основная масса населения, проживающего

вграницах данного государства. Это значит, что принадлежащие

49 См. Витрук Н. Права национальных меньшинств в Российской Федерации // Конституционное Право: Восточноевропейское Обозрение. 2001. № 2. С. 68.

41

к ним индивиды должны обладать всеми правами и свободами, какие имеют в государстве граждане других национальностей, а взятое

вцелом национальные (этнические) меньшинства – обладать также коллективными правами.

Однако судьба национальных меньшинств зависит не только от степени защищенности их прав. Не менее важной проблемой для них является включение их в полноценную жизнь общества, в котором они пребывают. Существует определенная взаимосвязь: чем более равноправными с другими группами ощущают себя этнические меньшинства и чем более уважаются их жизненные интересы, тем легче они воспринимают стандарты сознания и поведения большинства,

втом числе этнического большинства.

Включение этнических меньшинств в социальный и политический процесс может достигаться за счет различных форм, среди которых выделяются политическое представительство этих меньшинств, участие их в общественно-политической и культурной жизни через созданные ими общественные объединения, а также отражение их голоса в средствах массовой информации и другими возможными средствами, включая предвыборные кампании, собрания, демонстрации и т.п.

Вопросы защиты интересов этнических меньшинств рассматриваются во многих международных документах, которые можно разделить на две группы: общие документы о защите прав человека, в которых есть статьи, относящиеся к национальным меньшинствам, и документы, специально посвященные вопросам защиты прав национальных меньшинств. Среди документов первой группы следует выделить Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.); Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению ОБСЕ 1990 г. и др.

Ко второй группе относятся такие акты, как Декларация Генеральной Ассамблеи ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (1992 год); Европейская Хартия региональных языков или языков меньшинств (1992 г.); Европейская рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств (1995 г.); Гаагские рекомендации о правах национальных

42

меньшинств на образование (1996 г.); Рекомендации по языковым правам национальных меньшинств, принятые в Осло (1998 г.); Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, подписанная государствами-участниками Содружества Независимых Государств и другие.

В международных документах, а также во внутреннем законодательстве национальных государств закреплен широкий круг коллективных политических, экономических и культурных прав этнических меньшинств. Ключевыми положениями, например, Рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств являются согласие государств о недискриминации и содействии равенству; сохранение идентичности и содействие толерантности и взаимопониманию; защита лингвистических прав, включая права в области образования и средств массовой информации; эффективное участие в государственной и общественной жизни; свобода контактов через границы плюс поощрениедвустороннихсоглашений.Этиправамогутиспользоваться на индивидуальной (лицами, принадлежащими к национальному меньшинству) и коллективной (самими меньшинствами) основе.

Коллективные права этнических меньшинств являются такими же неотчуждаемыми, как и права человека. Это означает, что (1) коллективные права нельзя устранить голосованием большинства, отменить законом или даже референдумом; (2) наличие их не зависит от численности этнической группы. Даже относительно малочисленные группы имеют те же права, что и крупные и даже доминантные нации;

(3) неотчуждаемые права нельзя использовать в ущерб другим этническим группам, за счет ущемления их прав; 4) неотчуждаемые права должны быть закреплены в законодательстве государства и в первую очередь на конституционном уровне.

Лейтмотивом многих международно-правовых и внутригосударственных нормативных актов является декларирование и защита принципа равноправия наций. Бесспорно, это один из важных демократических принципов организации жизни общества и государства. Однако следует учитывать, что для национального меньшинства недостаточно только декларативного признания равноправия с другими этническими группами. В силу больших различий в материальных, финансовых, информационных, кадровых и других ресурсах, которы-

43

мирасполагаютнациональныеменьшинства,и,скажем,доминантные этнические группы, простое юридическое закрепление равноправия превращает его в формальное равноправие и по существу означает неравенство.

Понятно, что такое формальное равноправие, например, при пропорциональной избирательной системе значительно ограничивает возможности национального меньшинства провести своих кандидатов на выборные должности. Или этническое меньшинство никогда не сможет защитить свои интересы, если все решения в обществе

игосударственных органах будут приниматься по большинству голосов, которое всегда будет принадлежать доминантной нации (нациям). В этих условиях всегда будут одни и те же победители, одни

итежепроигравшие.Темсамымформальноеравноправиеусугубляет фактическое неравенство национального меньшинства и не позволяет ему воспользоваться институциональными средствами для защиты своих коренных интересов.

Кроме того, равноправие недостаточно потому, что национальные меньшинства хотят не только иметь те же права, что и другие этнические группы, но и сохранять свой традиционный жизненный уклад с соответствующими нормами культуры. Это означает, что национальные меньшинства нуждаются не только в защите от дискриминации в разных сферах общественной и государственной жизни, но

ив предоставлении определенных юридически значимых условий, помогающих им выразить и удовлетворить свои коренные интересы и, прежде всего, сохранить свою идентичность и противостоять принудительной ассимиляции. Однако благоприятные для существования меньшинств условия не должны превращаться в привилегии, противопоставляющие национальные меньшинства другим этническим группам.

Первым шагом к защите прав этнических меньшинств является признание за ними и принадлежащими к ним лицами целой совокупности политических, экономических и культурных прав и свобод, а также закрепление их в законодательстве государства. Среди политических прав следует выделить, прежде всего, право меньшинств, которые исторически проживают компактно на своей территории, на политическую автономию, в том числе в форме своей национальной

44

государственности. Об этом праве речь пойдет отдельно в следующем параграфе данной главы.

К политическим правам национальных (этнических) меньшинств относится право на их представительство в органах государственной власти и местного самоуправления в стране, на территории которой онипостояннопроживают.Национальныеменьшинстваимеютзаконное право на участие в принятии решений на общегосударственном, региональном и местном уровнях власти, и им должен быть предоставлен доступ к реальным рычагам влияния на власть.

В частности, согласно международным рекомендациям, следует обеспечивать, чтобы структура региональных и местных органов управления и применяемые ими процедуры принятия решений были транспарентными и доступными для населения и облегчали, таким образом, участие меньшинств. Реализация права на участие в принятии решений на любом уровне возможна лишь при условии доступа принадлежащих к меньшинствам лиц к избирательному процессу, обеспечения их прав как избирателей и кандидатов на выборные должности на не дискриминационной основе.

Существенным инструментом решения местных вопросов является система самоуправления, в которой обязательно должны быть представлены в значительном количестве и коренные национальные меньшинства. Одновременно эти меньшинства вправе претендовать на представительство своих интересов в центральных и региональных законодательных и исполнительных органах власти.

Важным показателем участия национальных меньшинств в политической жизни общества является их участие в создании и деятельности политических партий. Хотя, как показывает опыт ряда западных стран, вполне возможно образование партий на этнической основе, все-таки с общественной и общегосударственной точек зрения целесообразно, чтобы политические партии были открытыми по своему составу и не замыкались в узких этнических рамках. Но это требует, чтобы соответственно крупные партии предусматривали возможность включения в свой состав представителей меньшинств, ослабляя тем самым потребность или стремление к созданию партий по этническому признаку.

Для эффективного участия национальных меньшинств в обще- ственно-политической жизни необходимы отлаженные каналы кон-

45

сультаций по предотвращению конфликтов и разрешению споров, а также использование таких методов, как разрешение конфликтов в судебном порядке, включая обжалование законодательных или административных решений в судебных инстанциях, что требует наличия в государстве независимых, доступных для населения и беспристрастных судебных органов и уважения их решений. Другими механизмами разрешения споров могут быть переговоры, установление фактов, посредничество, арбитраж, омбудсмен по делам национальных меньшинств, а также специальные комиссии, способные выполнять задачи приема и рассмотрения жалоб по вопросам государственного управления.

На широкий круг вопросов распространяются культурные права этнических меньшинств. Лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, как и сами меньшинства, имеют право свободно выражать, сохранять и развивать свою этническую, культурную, языковую или религиозную самобытность и поддерживать и развивать свою культуру во всех ее аспектах, не подвергаясь каким-либо попыткам ассимиляции вопреки своей воле; поддерживать традиционный образ жизни. Меньшинства вправе создавать свои собственные образовательные, культурные и религиозные учреждения, организации или ассоциации.

Среди культурных прав особое значение для этнических меньшинств приобретает право сохранять и пользоваться родным языком. Судьба родного для этнической общности языка – это судьба самой этнической общности, ее жизни и развития или исчезновения. В реальной жизни язык выполняет несколько чрезвычайно важных для этнической группы функций. С одной стороны, он является средством выражения во вне чувств, переживаний, представлений, знаний, ценностей, культуры этнической группы, с другой – инструментом познания, приобретения новых знаний и навыков.

В пределах этнической общности язык выполняет функцию средства коммуникации, общения и взаимодействия между ее членами

исо всеми, кто знает язык данного этнического меньшинства. Язык есть также средство сохранения и передачи его исторического опыта

итрадиций каждому последующему поколению. Наконец, язык служит основой этнической идентичности, которая является главной

46

скрепой этнической общности. Нельзя не согласиться с тем, что «употребление родного языка является базовым условием сохранения этнокультурной идентичности, так как многие компоненты этнокультуры (устное народное творчество, народная песенная культура, национальная литература, национальный театр и т. д.) существуют благодаря его функционированию»50.

Сохранение и распространение национальных языков не только справедливо и гуманно, но и составляет одно из условий стабильности в обществе и государстве. В то же время безразличное отношение

кним, а тем более ограничение их функциональности и дискриминация в какой бы то ни было форме является оскорбительным для национальных меньшинств, которые являются носителями этих языков, и отнюдь не способствует единству соответствующего общества и государства. Притеснение языка этнического меньшинства является питательной почвой для этнического конфликта.

Вкачестве примера сошлемся на отношение турецких властей

кязыку курдского меньшинства. «Курдский язык является центральным пунктом более широкого конфликта между турецким государством и курдским меньшинством. Государство запрещает использование курдского языка по соображениям «национальной безопасности», в то время как курды считают, что использование их языка имеет решающее значение для сохранения их собственной идентичности и образа жизни. Таким образом, язык часто является критическим аспектом этнического конфликта, потому что он рассматривается в качестве ключевого элемента этнической культуры и идентичности»51.

Внастоящее время практически нет мононациональных обществ. Даже в обществе, где численное доминирование коренной этнонации является тотальным, всегда есть инонациональные группы со своими родными языками. Тем более многоязычны многонациональные

50МагомедхановМ.М.,ИбрагимовМ.-Р.А.Языковоеиэтнокультурноемного- образие народов: специфика Дагестана // Социологические исследования. 2009.

№6. С. 46.

51Mowbray J. Ethnic Minorities and Language Rights: The State, Identity and Culture in International Legal Discourse // Studies in Ethnicity and Nationalism. 2006. Vol. 6. No. 1. P. 3.

47

общества. Для них институциональное и практическое многоязычие является важнейшим принципом нормального существования. Этот принцип закреплен во многих международных документах.

Вопросы защиты, сохранения и расширения функций языков этнических меньшинств рассматриваются во многих международных документах. Так, в Конвенции о защите прав человека и основных свобод содержится статья, запрещающая дискриминацию, в частности, национальных меньшинств по признаку языка: «Пользование правами и свободами, признанными в настоящей Конвенции, должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или по любым иным признакам».

Согласно ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах, «в тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком». При этом, как пояснил Комитет ООН по правам человека,вдокументеимеетсяввиду,чтоменьшинствавправепользоваться родным языком как в частной, так и в публичной жизни. Особое значение имеет то, что лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, имеют право получать образование на родном для них языке.

В соответствии с документом, принятым на Копенгагенском совещании Конференции по человеческому измерению ОБСЕ 1990 г. го- сударства-участники взяли на себя обязательство стремиться гарантировать, чтобы лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, вне зависимости от необходимости изучать официальный язык или официальные языки соответствующего государства, имели надлежащие возможности для обучения своему родному языку или на своем родном языке, а также там, где это возможно и необходимо, для его использования в государственных органах в соответствии с применяемым национальным законодательством (ст. 4).

48

В1992 г. Генеральная Ассамблея ООН резолюцией 47/135 приняла Декларацию о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, в которой обращают на себя особое внимание два положения, относящиеся

кязыкам национальных меньшинств. Одно из них подтверждает право лиц, принадлежащих к меньшинствам, использовать свой язык в частной жизни и публично, свободно и без вмешательства или дискриминации в какой бы то ни было форме (ст. 2). Другое положение обязывало государства принимать соответствующие меры к тому, чтобы там, где это осуществимо, лица, принадлежащие к меньшинствам, имели надлежащие возможности для изучения своего родного языка или обучения на своем родном языке (ст. 4).

Позже, в 2004 г. Европейская Комиссия сделала один шаг вперед, когда одобрила план действий, в котором признавалось не только важное значение мультилингвизма, но и «необходимость улучшить познавательные навыки и улучшить навыки обучающихся в освоении родного языка, включая чтение и письмо». В плане утверждается, что Европейский Союз занимается содействием языкам, потому что он хочет, чтобы его граждане «стали более открытыми к другим, их культуре и взглядам».

Ряд существенных положений, касающихся статуса языков национальных меньшинств, содержится в Европейской Хартии региональных языков или языков меньшинств. Одно из них возлагает на государства, подписавшие Хартию, обязанность устранить «любые неоправданные различия, исключения, ограничения или преференции, относящиеся к использованию регионального языка или языка меньшинства и имеющие целью сдержать либо поставить под угрозу его сохранение или развитие». При этом оговаривается, что «принятие специальных мер в отношении региональных языков или языков меньшинств в целях содействия достижению равноправия между лицами, пользующимися этими языками, и остальным населением, или в которых должным образом учтены их особенности, не рассматривается в качестве деятельности, направленной на дискриминацию в отношении лиц, пользующихся более распространенными языками».

ВХартииуточняютсянаправленияиспособыиспользованиярегиональных языков и языков меньшинств в разных областях: в образо-

49

вании, в деятельности судебных властей, административных органов

игосударственной службы, при проведении культурных мероприятий, в экономической и общественной жизни, в средствах массовой информации.

Вчастности, согласно Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств государства должны обеспечивать доступность профессионально-технического образования на соответствующих региональных языках или языках меньшинств и обеспечивать доступность университетского и другого высшего образования на региональных языках или языках меньшинств или создавать условия для изучения этих языков в качестве дисциплин университетского

ивысшего образования. Хотя право выбора обучения на конкретном языке зависит от многих обстоятельств и должно, в конечном счете, принадлежать учащимся и их родителям.

Пожалуй, впервые в международно-правовой документ вошло положение о создании телевизионного канала, радиостанции, газет на региональном языке или языке меньшинств. «В той степени, в какой радио и телевидение выполняют роль государственной службы», участники Хартии взяли на себя обязательства: «обеспечивать создание, по крайней мере, одной радиостанции и одного телевизионного канала, вещающих на региональных языках или языках меньшинств; или поощрять и/или содействовать созданию, по крайней мере, одной радиостанции и одного телевизионного канала, вещающих на региональных языках или языках меньшинств; или принимать соответствующие меры для того, чтобы структуры телерадиовещания предусматривали наличие программ на региональных языках или языках меньшинств».

ВЕвропейской Рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств в основном лишь подтверждается право лиц, прина-

длежащих к таким меньшинствам, пользоваться родным языком в частной и публичной жизни, получать образование на этом языке. Так, в ст. 10 говорится о том, что «Стороны обязуются признавать за любым лицом, принадлежащим к национальному меньшинству, право свободно и беспрепятственно пользоваться языком своего меньшинства устно и письменно в частной жизни и публично». Конвенция накладывает на государства-участников обязанность признавать

50