2. Составление проекта бюджета

Стадия составления проекта бюджета ‑ стадия бюджетного процесса, в ходе которой осуществляется планирование доходов бюджета, расходов бюджета и поступлений из источников финансирования бюджета, их балансирование и составление проекта закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год и на плановый период.

БКопределяет лишь основы составления проектов бюджетов. Порядок их составления устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местными администрациями и их финансовыми органами. Составление проектов бюджетов ‑ компетенция исполнительной власти.

Началом стадии составления проектов бюджетов можно назвать направление Президентом РФ в марте года, предшествующего финансовому году, бюджетного послания Федеральному Собранию (ст. 170БК). Однако непосредственной связи между бюджетным посланием и появлением проектов бюджетов не существует, поэтому фактически составление бюджета начинается задолго до появления бюджетного послания. Например, согласноПоложениюо порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 № 1010, работа по составлению проекта федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов начинается еще до ноября года, предшествующего текущему, то есть ранее, чем за год до начала финансового года.

Окончание стадии составления проекта бюджета определяется фактом направления проекта закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год в законодательный (представительный) орган. Внесение проекта федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов должно произойти не позднее 1 октября текущего финансового года.

Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Минфин России, а также финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Однако необходимо учитывать, что в составлении проектов бюджетов так или иначе принимают участие практически все органы государственной власти и органы муниципальных образований. Так, например, на федеральном уровне под субъектами бюджетного планирования понимаются федеральные министерства, а также федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, палаты Федерального Собрания РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Судебный департамент при Верховном Суде РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.

Ответственность за составление проекта федерального бюджета бюджетов государственных внебюджетных фондов лежит на Правительстве Российской Федерации, за составление бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов ‑ на высших органах исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Непосредственную работу по составлению проектов бюджетов осуществляют финансовые органы.

Основные этапы стадии составления проекта бюджета можно выделить в зависимости от перехода ответственности за состояние проекта бюджета от одного участника бюджетного процесса к другому.

Начать работу по составлению проекта бюджета должен финансовый орган, который представляет на утверждение в Правительство Российской Федерации или высшие исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления график подготовки и рассмотрения проектов законов, документов и материалов, разрабатываемых при составлении проекта бюджета. Должны быть также представлены на рассмотрение проект основных направлений налоговой и таможенно-тарифной политики, прогноз социально-экономического развития соответствующей территории, концепции долгосрочных целевых программ, предлагаемых для реализации.

Следующий этап составления проекта бюджета связан с главными администраторами бюджетных средств (субъектами бюджетного планирования), которые направляют в финансовый орган предложения по бюджетным инвестициям, проекты докладов о результатах и основных направлениях деятельности, предложения по изменению объема и (или) структуры расходных обязательств Российской Федерации, планы поступления доходов и источников финансирования дефицита бюджета.

Финансовый орган после проверки передает соответствующие материалы на утверждение и одобрение в высший исполнительный орган власти ‑ Правительство Российской Федерации (для федерального бюджета).

Правительством Российской Федерации, высшими исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления должны быть одобрены представленные ранее и, возможно, скорректированы сценарные условия и основные параметры прогноза социально-экономического развития территории, предложения по изменению действующих расходных обязательств, предложения по реализации бюджетных инвестиций, не включенные в долгосрочные целевые программы. Они же должны утвердить основные характеристики бюджета, одобрить распределение общего (предельного) объема бюджетных ассигнований, долгосрочные целевые программы, принять иные решения, необходимые для подготовки проектов законов (решений) о бюджете.

Возможно несколько кругов согласования каких-то документов с учетом сделанных поправок, итогом всего становится составление проекта бюджета финансовым органом, который одобряется Правительством Российской Федерации (высшим исполнительным органом власти) и направляется в орган законодательной (представительной) власти на утверждение.

Составление проектов бюджетов и актов о бюджете основывается на документах трех видов: политических, экономических и юридических.

Важнейшим политическим документом является Бюджетное послание Президента РФ, в котором определяется бюджетная политика на очередной финансовый год и плановый период.

Основными экономическими документами, используемыми при составлении проектов бюджетов и актов о бюджете, являются прогноз социально-экономического развития территории (ст. 173 БК), среднесрочный финансовый план субъекта РФ или муниципального образования (ст. 174 БК) и др.

К юридическим документам относится в первую очередь законодательство о государственных и муниципальных доходах и нормативные акты, предусматривающие расходные обязательства.

Так как бюджет составляется в целях финансового обеспечения расходных обязательств, то для его составления необходим перечень действующих и принимаемых расходных обязательств и расчет необходимого для их исполнения объема средств. Такие сведения должен содержать реестр расходных обязательств публично-правового образования, который ведется финансовым органом в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или администрацией местного самоуправления. Средства, необходимые для реализации долгосрочных целевых программ, адресных инвестиционных программ, ведомственных программ являются расходными обязательствами, которые установлены правовыми актами об утверждении программ и включаются в реестр расходных обязательств. При этом с 2009 г. предусмотрено раздельное планирование бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств (ст. 174.2 БК).

Для составления федерального бюджета важен сводный финансовый баланс Российской Федерации, который показывает удельный вес бюджетного сектора (сектора государственного управления) среди других секторов экономики.

Проекты бюджетов всех уровней бюджетной системы составляются в России ежегодно, но применяется среднесрочное (на три года) и многолетнее бюджетное планирование (определяются основные направления бюджетной политики государства на более длительный срок). Формирование проекта бюджета осуществляется на основе действующих и принимаемых обязательств.

Правительством Российской Федерации в рамках Концепцииреформирования бюджетного процесса в 2004 - 2006 гг. была заявлена необходимость перехода к модели бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), что получило закрепление вБКи целой серии законов (решений) и подзаконных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней. БОР на уровне составления проекта бюджета заключается в организации планирования результатов деятельности, а также распределения объемов бюджетных ассигнований с учетом ожидаемых и фактических результатов. В связи с этим особое место при составлении проектов бюджетов занимают различные программы (ст. 179, 179.1, 179.3 БК).

В целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства в федеральном бюджете предусматривается создание Инвестиционного фонда Российской Федерации (ст. 179.2БК).

В целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов в составе бюджетов предусмотрено создание Дорожных фондов (ст. 179.4 БК).

На региональном и муниципальном уровне, с целью повышения публичности составления проекта бюджета, предусматривается проведение публичных слушаний проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.