Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

Предисловие

Настоящая работа посвящена исследованию одного из сложнейших периодов государственно-правового развития нашей страны – перехода от абсолютной монархии к государству иного типа. Государству, соответствующему совершенно иным отношениям в различных сферах общественных отношений – от производства материальных благ до установления гарантий широкого спектра прав и свобод человека и гражданина.

Данный период российской истории был предметом пристального внимания советских историков, которые анализировали его через призму развития социально-политических событий, руководствуясь крылатым выражением, приписываемым М.Н.Покровскому о том, что «история – это политика, опрокинутая в прошлое». При этом, события предшествующие октябрьскому перевороту 1917 г., оценивалось ими как исключительно закономерные, приведшее к известным результатам. Такому анализу событий соответствовала значительная мифологизация российской истории.

В не меньшей степени мифологизировали и продолжают мифологизировать данный период истории как СМИ, так и те обществоведы, которые анализируют события того времени в постсоветский период. Многое в этом анализе говорит о выполняемом определенном социальном заказе, заключающемся в негативной оценке всего советского периода нашей истории и идеального, а иногда и «сусального» подхода к анализу дооктябрьского периода истории России. Здесь историки и публицисты часто совершают грубую методологическую ошибку, оценивая события того времени с точки зрения нашего современного опыта и знания. А главная, на взгляд автора, задача должна состоять в том, чтобы проанализировать рассматриваемые события изнутри, посмотреть на их развитие комплексно. Важная задача, которую ставил перед собой автор, заключалась в том, чтобы проследить определенную преемственность как в развитии одного из важнейших элементов формы правления – организации деятельности органов исполнительной власти, так и в тенденциях изменения российской правовой системы в целом. В этом случае автор исходил из понимания относительной

3

самостоятельности государственного аппарата, сохраняющейся в его развитии на длительный срок, которая часто диктуется не объективными потребностями развития общества, а субъективными целями и интересами работников этого аппарата.

Подобного рода исследование необходимо, прежде всего, для того, чтобы избежать повторения ошибок прошлого в условиях современной административной реформы. Необходимо оно и для того, чтобы представить историю государственно-правового развития России, исходя из анализа реальных причинно-следственных связей, а не навязывания читателю очередной, подогнанной под определенную политическую ситуацию, схемы российской истории.

Настоящая работа предназначена для студентов, аспирантов и преподавателей, специализирующихся в области истории отечественного государства и права, административного права России и истории государственного управления России.

4

ной продукции в России увеличился в 7 с лишним раз, в то время как в Германии – в 5, во Франции – в 2,5, в Англии – в 2 с лишним раза1. Такие высокие темпы прироста промышленной продукции в значительной мере объяснялись относительно слабым уровнем промышленного развития России к началу 60-х годов − им сопутствовали и сравнительно низкая производительность труда, и низкий уровень производства товаров на душу населения. В то же время в России существовала нехватка капиталов. «Общая сумма капиталов, привлеченных не только в акционерное, промышленное и торговое дело, но и на потребности государственного, городского, банковского и земельного кредита», составляла 11 млрд. руб., «из коих около половины притекали из-за границы», в то время как в Германии и Франции «итог движимых ценностей» превышал 30 млрд. руб., а в Англии – 60 млрд. руб.2.

Развитие промышленности в России способствовало росту и концентрации рабочего населения. По данным, основанным на отчетах фабричной и горнозаводской промышленности, земств, а также переписи населения 1897 г., к началу XX в. в России было 14,2 млн. наемных рабочих, в том числе промышленных – 1,9 млн., сельскохозяйственных – 3,2 млн., кустарно-ремесленных – 4,6 млн.

и3,7 млн. отходников3. К началу XX в. из 1,5 млн. рабочих разных отраслей промышленности почти половина (46 процентов) были

заняты на 589 крупнейших предприятиях страны. 216 фабрик и заводов имели более тысячи рабочих, а 373 – от 500 до 10004. Следствием развития промышленности стал значительный рост городов

игородского населения. К концу 90-х годов в них проживало более

17 млн. человек, или около 13,25 процента всего населения империи5. По переписи 1897 г., население обеих столиц превышало миллион человек. Около полумиллиона жителей было в каждом из двух других городов Российской империи – Одессе и Варшаве. Города приобретали промышленный облик. Петербург превратился в

1Хромов П.А. Экономическое развитие России. М. 1967. С. 283.

2Всеподданнейший доклад С.Ю.Витте «О положении нашей промышленности». Февраль 1900 г.//Историк-марксист. 1935. т. 2/3.

3История рабочего класса России. М. 1972. С. 18.

4Рашин А.Г. Формирование рабочего класса. М. 1958. С. 176-177.

5Менделеев Д.И. Соч. М. 1952. т. 21. С. 439.

6

центр машиностроения, в нем развивались новые отрасли промышленности – химическая и электротехническая. Московский промышленный район сохранил за собой положение крупнейшего в стране. Помимо старых (Центрального промышленного района и Урала), возникали новые – угольно-металлургический район на Юге страны и нефтяной район в Баку. Металлургические заводы Юга строились на иностранные капиталы, были оборудованы новейшей техникой и отличались высокой производительностью труда. К началу 90-х годов внутреннее производство удовлетворяло потребности страны в чугуне на 93,7 процента, железе – на 91,7, стали – на 97,1 процента.

Особенностью экономического развития пореформенной России, сохранившейся на длительный период, был обширный и растущий государственный сектор экономики. Государственное предпринимательство в России ХХ века было представлено военными, горными, спиртоводочными и лесопильными заводами. Всего в систему казенного хозяйства входили более 700 предприятий обрабатывающей промышленности1. В других отраслях народного хозяйства оно было представлено железными дорогами и мастерскими, портовыми сооружениями и речными судами, предприятиями связи, коммунальными предприятиями, лесничествами, охранявшими и восстанавливающими леса, заготовлявшими и продававшими лес; в полиграфии – типографиями и коммерческими издательствами; в торговле – складами и магазинами; в сельском хозяйстве – конезаводами, элеваторами, зернохранилищами, образцовыми фермами, опытными станциями и т.д. Кроме того, примерно половина всего земельного фонда и недра страны принадлежали казне2. Общий вклад госсектора в бюджет страны составлял от 32 процента в 1900 г. до 60 процентов в 1905 г.3 С конца XIX в. государство пыталось приспособить свои предприятия к рынку, перевести их на коммерческий расчет. Режимы в госпредпри-

1Былое. 1994. №; 3. С. 3.

2Лапина С.Н. Лелюхина Н.Д. Советская экономика на завершающем этапе НЭПа: тенденции и перспективы развития. // НЭП: завершающая стадия: состояние экономики и политики. М. 1998. С. 7-8

3Там же. С. 9.

7

нимательстве были разными: рыночными, нерыночными, смешанными. Рыночный режим был характерен для железных дорог, коммунальных предприятий, нерыночный − для проведения шоссейных и грунтовых дорог, предприятий сельского хозяйства, смешанный режим применялся на предприятиях связи, в портовых сооружениях (в урезанном виде – на военных и казенных заводах).

В пореформенной России велось интенсивное железнодорожное строительство, особенно в 70-е и 90-е годы. В среднем в России в это время строилось около 3 тыс. верст железных дорог ежегодно. В XX век Россия вступила, имея вторую в мире по протяженности железнодорожную сеть, причем 40 процентов ее были построены в 90-е годы.1 Железнодорожное строительство способствовало развитию промышленности, сосредоточению капиталов в руках крупных финансистов и фабрикантов.

Бурное железнодорожное строительство, развитие промышленности и торговли ускорили приток в сферу предпринимательства представителей разных сословий русского общества и процесс консолидации русской буржуазии. К началу ХХ века число предпринимателей, относившихся к разряду крупной буржуазии, достигало 1,5 млн. человек2.

Несмотря на бурное развитие промышленности, к концу XIX века Россия оставалась аграрной страной: ¾ населения страны были связаны с сельским хозяйством. Русское крестьянство было самой большой и самой бесправной частью населения страны. Перейдя в состояние «свободных сельских обывателей», крестьяне были причислены к разряду «податных сословий» и оставались основными налогоплательщиками. Тяжелым бременем на крестьян легли выкупные платежи. Кроме общих для всех сословий казенных и земских сборов, для крестьян были установлены: мирские сборы и повинности, налог на обязательное страхование строений, сборы на пополнение продовольственных капиталов.

1Соловьева А.М. Железнодорожный транспорт России во второй половине XIX

века. М. 1975. С. 271.

2Лаверычев В.Я. Крупная буржуазия в пореформенной России: 1861-1900. М. 1974. С. 70-71.

8

Мир оплачивал содержание сельских церквей, выборные крестьянские должности.

Вплоть до аграрной реформы Столыпина частная собственность на землю в полном объеме отсутствовала. После отмены крепостного права 4/5 надельных земель оказались в общинном землепользовании1. Община несла ответственность за уплату податей. Сельские сходы определяли раскладку налогов между членами общины, разделяли между ними земли, осуществляли надзор над налогоплательщиками. Община могла отбирать у недоимщиков наделы, подвергать их телесному наказанию по приговору волостного суда. В особых случаях вышестоящая администрация прибегала к мерам взыскания: продаже недвижимости и скота, принадлежавших недоимщикам. Крестьянство было связано существовавшей паспортной системой, ограничивавшей возможности свободного передвижения.

Тем не менее, реформы второй половины XIX в. способствовали социальному расслоению крестьянства и выделению из крестьянской среды наиболее обеспеченных фермерских хозяйств. Однако процесс этот «шел замедленными темпами и в целом не достиг широкого размаха»2. Зажиточная часть крестьянства стремилась к увеличению своих наделов. В то же время массы беднейшего крестьянства страдали от малоземелья и чересполосицы, разорялись и превращались в пролетариев. В 50 губерниях Европейской России было 395 млн. десятин земли, но из них только 280 млн. пригодных для ведения сельского хозяйства. Из общего количества земель в 1905 году 154,6 млн. десятин (39,1 процента) принадлежали государству, церкви и городам, 138,7 млн. (35,1 процента) составляли надельные земли и, наконец, 101,7 млн. (25,8 процента) – частновладельческие. Из них 53,1 млн. десятин принадлежали дворянам, 20,4 млн. – разным группам городского населения, 13,2 млн. десятин находились в личном владении крестьян, 7,6 млн. – у крестьянских товариществ и 3,7. млн. – у сельских об-

1Анфимов А.М. Крупное помещичье хозяйство Европейской России (конец XIX-

начало XX века). М. 1969. С.364.

2Ковальченко И.Д. Милов Л.В. Всероссийский аграрный рынок XVII - начала XX

века. М. 1974. С. 370.

9

ществ1. Лучшие земли принадлежали представителям высшего сословия – дворянам. Тем не менее, к 1905 году крестьянские земли (надельные, находившиеся в личном владении, а также во владении обществ и товариществ) составляли около двух третей всех обрабатывавшихся земель. Крестьянское хозяйство занимало «доминирующее положение в сельскохозяйственном производстве»2.

Впореформенный период в Европейской России резко увеличился прирост сельского населения – с 1863 по 1897 г. на 26 323 тыс. человек. За эти годы около 3 млн. крестьян ушло в города и

превратилось в наемных рабочих. К началу XX в. в Европейской России возникло аграрное перенаселение3. Это капиталистическое по своей природе явление стало одной из причин усилившегося еще в 90-е годы переселенческого движения в Новороссию, на Кавказ, в Заволжье, Сибирь, Казахстан и Среднюю Азию. Крестьяне устремлялись на новые земли из густонаселенных районов страны: земледельческого центра, Левобережной Украины,

Поволжья, Восточной Белоруссии и Киевской губ. Правобережной Украины4.

В80-е годы, под влиянием мирового аграрного кризиса, нача-

лось падение цен на хлеб, затянувшееся почти до конца 90-х годов5. Подавляющее большинство российского крестьянства не способно было бороться с падавшей доходностью своих хозяйств. Противостояли мелкому крестьянскому землевладению крупные помещичьи хозяйства. Из 219 млн. десятин обшей площади помещичьей и крестьянской земли, помещикам принадлежало 79,3 млн. десятин, (36,2 процента) «более трети земли находилось в руках

1Статистика землевладения 1905 года. Свод данных по 50 губерниям Европейской России. СПб. 1907. С. 11, 136, 142, 162.

2Ковальченко И. Д., Милов Л. В. Всероссийский аграрный рынок... С. 251, 372.

3Анфимов Л М. Крестьянское хозяйство Европейской России 1881-1904. М. 1980. С. 10-11, 23-26, 229.

4С 1897 по 1916 г. число переселенцев составило 5-2 млн. (см.: Брук С.И., Кабузан В.М. Динамика и этнический состав населения России в эпоху империализма (конец XIX в. − 1917 г.)//История СССР. 1980, № 3. С. 82-85.)

5Егиазарова И. А. Аграрный кризис конца XIX века в России. М. 1959. С. 162,

10