Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

док открытия предприятий торговли1. Однако в июле 1927 года разрешительный порядок на торговлю произведениями печати был отменен, а взамен была введена обязательная регистрация государственных и негосударственных предприятий торговли печатными изданиями в отделах торговли местных исполкомов. Общее регулирование производственной и торговой деятельностью в масштабе СССР возлагалось на Госкомитет по делам печати Наркомторга СССР, положение о котором было принято в конце 1927г. С правилами, регулирующими печать, близко соприкасаются правила, регулирующие контроль за репертуаром. При этом надзор за зрелищами возлагался ГЛАВЛИТОМ на отделы народного образования губерний2, а контроль за репертуаром на специальный комитет при ГЛАВЛИТЕ3. Репертком в своей деятельности руководствовался разрешительными правилами, такой же порядок был установлен и для открытия предприятий по устройствупубличных зрелищ4. Юридической гарантией права граждан на собрания и союзы стали ст.ст. 6 и 7 Конституции РСФСР 1925 года. Руководство страны видело в массовых общественных организациях значительный резерв в деле решения различных проблем общественного развития. В решениях XIII, XIV и XV съездов РКП(б) неоднократно подчеркивалась необходимость поддержки инициативы трудящихся по созданию различного рода добровольных обществ. В условиях новой экономической политики эта инициатива значительнорасширилась. Вгоды НЭПа четко прослеживается стремление государства не только придать регулируемый характер их деятельности, но и обеспечить себе прямое руководство этими объединениями через введение разрешительной системы организации добровольных обществ. Начальным этапом развития этой тенденции стало принятие декрета ВЦИК 3августа 1922 года5 и инструкции ВЦИК в развитие декрета, которые достаточно строго регламентировали порядок создания и деятельности добровольных обществ и союзов. Эти акты легли в основу утвержденного 6.02.1928 г. ВЦИК и СНК РСФСР Положения об обществах и союзах,

1СУ РСФСР. 1921. № 77. Ст. 647.

2СУ РСФСР. 1923. № 14. Ст. 177.

3СУ РСФСР. 1927. № 19. Ст. 134.

4СУ РСФСР. 1927. № 19. Ст.134.

5СУ РСФСР. 1922. № 49. Ст. 622

251

не преследующих целей извлечения прибыли1. К таким обществам относились научные, художественные, спортивные, пожарные, общества спасения на водах и др. Здесь обращает на себя внимание явная недостаточность критерия отнесения обществ к данной категории, поскольку целый ряд частно-хозяйственных обществ и кооперативов могли быть отнесены к данной категории, т.к. многие из них, в том числе и акционерные, либо не распределяли прибыль между своими членами, а направляли ее на культурнопросветительные цели, либо члены его, работая по трудовому договору, получают обычную заработную плату, а неприбыль2.

Указанный нормативно-правовой акт достаточно подробно определяет условия и порядок организации добровольных обществ и их союзов, разграничивает их по масштабам их деятельности, определяет круг их учредителей. Обращает на себя внимание строго разрешительный порядок их образования, при котором обязательным является разработка устава поопределенной формеи егорегистрациявсоответствующем органе советской власти. Ни одно общество или союз не могло легально начать свою деятельность до утверждения его устава и последующей регистрации. Уставы всесоюзных обществ и союзов утверждались Совнаркомом СССР, всероссийских и союзов – НКВД РСФСР, областных – НКВД автономных республик, краевых, губернских окружных и уездных – административными отделами соответствующих исполкомов. Специальнооговаривалисьструктура устава,возможностьотказа в его утверждении и детально расписывалось, какие органы и в какие сроки осуществляли регистрацию обществ и союзов, порядок обжалования постановлений, касающихся регистрации обществ и союзов, надзор инаблюдениеза деятельностью обществи союзов.

Порядок устройства публичных собраний, шествий и манифестаций административным законодательством не рассматривался. Для местных органоввласти руководящимправовымначалом вэтом отношении была ст.6Конституции РСФСР1925года.

Крупный пласт норм административного воздействия представляли собой нормы, содержащие меры административного принуждения. В

1СУ РСФСР. 1928. № 22. Ст.158

2Данилова Е.Н. Частно-хозяйственные объединения (товарищества). Основы советского права. М. 1927. С.214-215.

252

принятой терминологии того времени, они относились к мерам социальной защиты, применение которых возможно в административном порядке в определенных законом случаях. При этом достаточно распространенной втовремя точкой зрения на методы административного воздействия было мнение о том, что постоянно действующим методом является метод убеждения, а принуждение остается как постоянный, готовый резерв1.

После окончания гражданской войны одним из первых нормативных актов, регулирующих право органов, применяющих административное воздействие, стал декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 23 июня 1921 г. о порядке наложения административных взысканий2. Он определил формы и виды наказаний, а также категории проступков, за которые возможно наложение наказаний на граждан в административном внесудебном порядке. Оно связывалось с нарушением обязательных постановлений исполкомов и состояло в возможности применить лишение свободы до двух недель, принудительные работы без лишения свободы до одного месяца и штраф не свыше определенной суммы. Позднее, с 16 марта 1922 года, при неуплате штрафа стал возможен арест до одного месяца3. В дальнейшем законодательство о наложении административных взысканий идет по пути уточнения и закрепления права их наложения за органами советской власти разного уровня. Это декрет от 5 апреля 1925 г.4 и положение от 28 июня 1926 г.5 Законодательство 1927 года пошло по пути дальнейшего уточнения права наложения административного взыскания и возможной его экономии. Они значительно понижают высший предельный размер и определяют его разно для городской и сельской местности. Положение 28 июня 1926 г. содержит исчерпывающий список органов, имеющих право налагать эти взыскания, и сам порядок их наложения, предусматривающий обязательное составление протокола и вынесение постановления, а также содержит право подвергнувшегося

1II Всероссийский съезд административных работников. Стенографический отчет. М. 1928. С. 5.

2СУ РСФСР. 1921. № 52. Ст. 310.

3СУ РСФСР. 1922. № 24. Ст. 262.

4СУ РСФСР. 1925. Ст. 170.

5СУ РСФСР. 1926. № 59. Ст. 504.

253

взысканию на пересмотр и обжалование решения о наложении взыскания. Неправильное наложение взыскания могло повлечь за собой не только его отмену, но и привлечение должностного лица, его наложившего, к ответственности по ст.ст. 109 и 110 УК РСФСР.

Кроме случаев нарушения обязательных постановлений местных органов власти, административное взыскание могло применяться в случаях, указанных в УК и специальных узаконениях. Это ст. 192 УК РСФСР о нарушении постановлений, приказов и инструкций отдельных ведомств, которые издаются по специальному поручению центральных органов общей компетенции. При этом ведомства могли самостоятельно придавать штрафную силу своим нормативным актам. Целый ряд статей УК РСФСР (ст.ст. 61, 74, 85, 100, 108, 133) также предусматривают наряду с уголовной и административную ответственность, причем эта ответственность устанавливается в том же порядке, каки ответственность занарушениеобязательныхпостановлений.

К сожалению, административная практика тех лет дает примеры значительного количества случаев наложения административных взысканий, среди которых значительный удельный вес составляли штрафы1. В связи с этим было принято Постановление об ограничении наложения штрафов в административном порядке2. В соответствии с этим оно стало возможным, только если штрафы прямо установлены законом; если они установлены инструкциями и обязательными постановлениями ведомств СССР, союзных республик и местных советов в случаяхи пределах, определенныхзаконом.

Теория и практика того времени к мерам административного воздействия относила также реквизицию и конфискацию имущества. Данные меры могли применяться на основании «сводного закона о реквизиции и конфискации имущества», принятого ВЦИК и СНК РСФСР 27 марта 1927 г.3 Реквизицией считалось принудительное возмездное отчуждение или временное изъятие государством имущества, находящегося в частномвладении уфизическихилиюридических лиц, кооперативных и общественных организаций. Она осуществлялась

1Статистический обзор деятельности местных административных органов НКВД. М. 1928. С. 28-38.

2СЗ СССР. 1928. № 5. Ст. 42.

3СУ РСФСР. 1927. № 38. Ст. 248.

254

исключительнона основеспециальныхпостановлений ЭКОСО РСФСР либо местным органом власти только в местностях, объявленных на военном или исключительном положении; проводить их могли административныеотделы губернских и окружных исполкомов. Под конфискацией понималось принудительное безвозмездное отчуждение имущества в пользу государства по суду, в случаях особо указанных в законе, по распоряжению уполномоченных лиц. Она применялась либо как дополнительная мера социальной защиты, либо в целях изъятия имущества, обладание которым было запрещено для частных лиц законом (ст. 23ГК РСФСР). При производстве конфискации в административном порядке в тот же день должен составляться особый акт, как и в случае реквизиции. Лица, чье имущество конфисковалось или реквизировалось, могли подать жалобу в порядке подчиненности лица или органа, производившегореквизициюили конфискацию1.

Усиление публично-правовых методов в государственном управлении достаточно специфично отразилось на нормативноправовом регулировании взаимоотношений органов управления с гражданами. Надо отметить, что среди государствоведов и административистов того времени была распространенной точка зрения, достаточно цинично выражавшаяся следующим образом: «… у нас личность не является чем-то самоценным. Она есть лишь винтик огромной машины. Поэтому и обеспечение ее прав стоит на втором плане»2. Более того, служебное положение личности, понимание ее как средства достижения целей советским государством подчеркивались многими теоретиками государственного права3.

Тем не менее, перечень основных политических и гражданских прав советских граждан, юридически первоначально закрепленных в Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа, принятой в январе 1918 года, вошел в состав первой Конституции РСФСР, а затем в измененный текст Конституции РСФСР, утвержденной в мае 1925 года. Определенное развитие юридических гарантий прав и свобод личности, провозглашенных в Конституции

1Власов В. Реквизиция и конфискация//Административный вестник. 1927. № 5.

2Карадже-Искров Н.П. Новейшая эволюция административного права. Иркутск. 1927. С. 29-30.

3Турубинер А.М. Государственный строй РСФСР. М. 1923. с. 7.; Рейснер А. Государство буржуазии и РСФСР. М. 1923. С. 331.

255

РСФСР, нашло закрепление в процессуальных кодексах России, а также в иных нормативно-правовых актах советской власти, определяющих гарантии личности, правила передвижения граждан и обеспечивающих свободу совести, слова, собраний и союзов. Так, УПК РСФСР 1923 года исходит из общеправовых принципов в вопросе о личномзадержании вст.ст. 6-7, которыепрямоговорятотом, чтоникто не может быть лишен свободы и заключен под стражу иначе, как на основании закона и в соответствии с законом. Незаконное задержание могло повлечь за собой лишение свободы в соответствии со ст. 115 УК РСФСР. УПК РСФСР регулировал общие условия и порядок личного задержания, притом тожена основании закона и встрогоопределенных законом случаях (ст.ст. 100, 103, 104 УПК РСФСР 1923). Более того, с принятием Основ уголовного судопроизводства СССР в 1924 году эти гарантии становились общесоюзными. Целый ряд статей УПК РСФСР (ст. 158, 159) и Основ уголовного судопроизводства (ст. 100) оговаривают сроки задержания и возможность освобождения от него с передачей на поруки общественным организациям трудящихся. Юридические гарантии личности при задержании нашли свое закрепление и в некоторых административно-правовых нормах; в частности, в руководящих инструкциях НКВД РСФСР по милиции о праве подвергать задержанию граждан, подозреваемых в нарушении обязательных постановлений и других распоряжений советской власти или виновных в контрреволюционных выступлениях, посредников и пособников проституции, изобличенныхв незаконном приготовлении,хранении и сбыте спирта и спиртосодержащих веществ (ст.ст. 45, 47, 92 Инструкции участковомунадзирателю17ноября1923г.)1.

Во всех остальных случаях органы милиции могли подвергнуть задержанию лицо только на основании специальных ордеров, выдаваемых прокуратурой, начальниками административных органов и другими уполномоченными на то лицами.

Производство арестов органами ОГПУ определялось особыми правилами, установленными ВЦИК РСФСР от 6.02.22 г.2 В этих правилах

1Приказы начальника ЦАУ – начальника милиции Республики за 1924 г. М. 1924. № 8.

2СУ РСФСР 1922. № 16. Ст. 160.

256

определялись должностные лица, имеющие на это право, основания задержания, егосроки ипорядок осуществления.

Отдельные категории лиц в РСФСР пользовались особыми гарантиями в отношении ареста: к ним относились члены ВЦИК и ЦИК

СССР, члены местных исполкомов, прокуроры и их помощники, председатели и члены губернских судов, народные судьи и следователи, а также дипломатические представители и сотрудники дипломатических миссий, и члены их семей. Производить задержание этих лиц можно былолишьна основании особыхправили процедур.

Административно-правовые гарантии и неприкосновенности жилища осуществлялись через установление особых условий входа сотрудников милиции в случае служебной необходимости в частные квартиры граждан, нормирование производства обысков и выемок и установление порядка выселения граждан из занимаемых помещений. Эти правила устанавливались административными органами в лице начальников административных отделов или сельских советов1 в точном соответствии с УПК РСФСР. Административное выселение регулировалось законом 14 июня 1926 г.2 и допускалось только из домов специального назначения (школ, больниц, домов на территории фабрик и заводов), а также из домов, закрепленных за предприятиями учреждениями. В нем оговаривались сроки, условия, порядок осуществления, уполномоченные органы и порядок обжалования постановления о выселении.

После окончаниягражданской войны, в связи с переходом к свободному найму рабочей силы юридической гарантией права личности на свободу стало решение ВЦИК РСФСР 24 января 1922 г.3 о предоставлении гражданам РСФСР права беспрепятственного передвижения по всей территории РСФСР, получившее дальнейшее правовое закрепление в ГК РСФСР 1922 г. (ст. 5). В 1923 и последующих годах был осуществлен переход к системе легитимации, под которой понимались правила удостоверения личности. Первым стал декрет об удостоверении личности 20 июня 1923 г.4, в котором был указан только один документ, выдаваемый НКВД РСФСР. По постановлению ВЦИК и СНК

1СУ РСФСР. 1928. № 5. Ст. 43.

2СУ РСФСР 1926. № 35. Ст. 282.

3СУ РСФСР. 1922. № 11. Ст. 106.

4СУ РСФСР. 1923. № 61. Ст. 575.

257

РСФСР 18июля 1927 г.1 круг документов, удостоверяющих личность, был расширен, выдавались они разными органами, но должны были содержать одинаковые сведения, достаточные для удостоверения личности гражданина. Право выдачи этих документов предоставлялось местным органам милиции, волостным исполкомам и сельсоветам. Причем это удостоверение не должно было служить источником фискальныхсборов.

Паспортная система по советскому праву того времени сохранялась только для иностранцев, проживающих на территории РСФСР и граждан СССР, выезжающих за рубеж. Выдача паспортов гражданам

СССР, выезжающим за границу, и порядок въезда и выезда в пределы

СССР регулировались системой законодательныхактов СССР и ведомственными актами НКВДРСФСР.

Кроме паспортной системы существенно ограничивали право свободного передвижения граждан РСФСР административная высылка, ссылка и отсылка. Под высылкой понималось удаление лица из данной местности,подссылкой–выдворениелицана жительствовконкретной местности, под отсылкой – отказ к въезду в страну иностранцу2. Высылка применялась к лицам, чьепребываниев данной местности считалось опасным по характеру их деятельности в прошлом и настоящем, а также в связи с контактами в преступной среде. Административные меры принуждения регулировались как декретами ВЦИК3, таки ведомственными инструкциями НКВД и ГПУ4, а также общесоюзным положением о правах ОГПУ в части административных высылок и ссылок5. Эти нормативные акты предусматривали категории лиц подлежащих ссылке, высылке, порядок их проведения и надзора за высылаемыми, а право вынесения постановления о них, которое декретом ВЦИК от 22 июля 1922 г.6 предоставлялось особой комиссии НКВД РСФСР, включавших в свой состав представителей ГПУ и НКЮ РСФСР. Законность административной ссылки контролироваласьПрокуратурой.

1СУ РСФСР. 1927. № 75. Ст. 514.

2Елистратов А.И. Административное право М-Л. 1929. С. 195.

3СУ РСФСР. 1922. № 51. Ст. 686 и № 65. Ст. 844.

4СУ РСФСР. 1923. № 8. Ст. 108.

5Тарнопольский А.А. Тыловое ополчение и военный налог. М. 1927. С. 26-30.

6СУ РСФСР. 1922. № 51. Ст. 646.

258

После гражданской войны, по мере перехода к гражданскому миру чрезвычайные меры революционного порядка отменялись и становились мерами исключительного характера. В условиях складывающегося нового правопорядка эти меры находят законодательное урегулирование. Основным актом, регулирующим исключительные полномочия, было общесоюзное Положение о государственных мерах охраны революционного порядка от 3 апреля 1925 г.1 Оно предусматривало возможность введения либо исключительного, либо военного положения. Исключительное положение могло быть введено в случае явной и прямой угрозы свержения власти, массовых посягательств на личность и имущество граждан при стихийных бедствиях и как переходная мера от военного положения. По законодательству РСФСР исключительное положение вводилось постановлением президиума ВЦИК и СНК РСФСР в отдельных губерниях попредставлению НКВД РСФСР2. Согласно Положению в исключительных случаях гражданская власть сохранялась за местными исполкомами с предоставлением им особых полномочий по изданию обязательных постановлений, наложению административных взысканий, высылке лиц опасных в данной ситуации за пределы региона и др. Вводится исключительное положениена срокнеболеетрех месяцев.

Военное положение могло вводиться постановлением ЦИК СССР, при этом высшая власть в данном регионе могла передаваться военнореволюционным комитетам, действующим на основе особых положений оних.

Зарекомендовавшей себя системой обеспечения эффективности действия нормативно-правовых актов в западноевропейских странах стало учреждение административной юстиции в виде особых административных судов, через которые можно было обжаловать и отменить неправомерно принятое решение по применению того или иного нормативного акта. Это признавалось и признается важным направлением укрепления законности в деятельности административной системы. В советской России функция укрепления законности в деятельности госаппарата возлагалась на образованную в 1920 году Рабочекрестьянскую инспекцию и учрежденную в 1922 году прокуратуру.

1СЗ СССР. 1925. № 25. Ст. 167.

2СУ РСФСР. 1926. № 28. Ст. 226.

259

При этом прокуратура должна была осуществлять надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных организаций и частных лиц через возбуждение уголовного преследования против виновных, а органы рабочекрестьянской инспекции должны были рассматривать жалобы на несовершенство госаппарата, пренебрежительное отношение должностных лиц, бюрократизм,волокитуит.д.1

Система обжалования решений органов власти и управления дополнялась ведомственным порядком подачи жалоб и порядком обжалования действий административных органов, изданных НКВД РСФСР2. При всей детальности правил подачи и рассмотрения жалоб в различных инстанциях, обращает на себя внимание положение, которое сводит на нет деятельность всей системы – это отсутствие у этих органов права отменить обжалованный акт. Нормы, регулирующие ответственность должностных лиц, подразделялись на уголовную, гражданскую и дисциплинарную. Должностные преступления (ст.ст. 109-121 УК РСФСР) рассматривались губернскими и народными судами. Иски к государственным органам о возмещении ущерба, причиненного действиями должностных лиц, в административном порядке подлежали рассмотрению губернских судов в гражданском судопроизводстве. Дисциплинарная ответственность устанавливалась за нарушение служебного долга и дисциплины, которые требовали судебных мер защиты3. Законодательство предусматривало два вида дисциплинарной ответственности: проступки, влекущие дисциплинарную ответственность на основании статьи УК, и нарушения правил внутреннего распорядка на основе КЗоТ. Второй вид дисциплинарных проступков мог повлечь взыскание в соответствии с табелью взысканий за нарушение трудовой дисциплины в государственном и управленческом аппарате, принятой Народным комиссариатом труда СССР 26 ноября 1926 г.4 Наложение дисциплинарных взысканий осуществлялось в течение 1923-28 годов дисциплинарными судами в порядке подчиненности. В

1СУ РСФСР. 1923. № 99. Ст. 984.

2Бюллетень НКВД РСФСР. 1924. № 38.

3Турубинер А. Дисциплинарная ответственность.//Советское право. 1927. № 5. С.74.

4Известия Народного комиссариата труда СССР. 1926. № 44-46.

260