Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

1928 году ВЦИК и СНК РСФСР упразднили дисциплинарные суды1 и сталиналагатьдисциплинарныевзысканиявпорядкеподчиненностина основании соответствующегоположения1927года2.

Ответственность государственных учреждений за вред, причиненный неправильными действиями должностных лиц, устанавливалась только в случаях, особо указанных в законе (ст.ст. 407 и 407а), примером которых могла служить незаконная конфискация или реквизиция. Вэтомслучаедействовалзакон,принятыйвмарте1927года3.

Таким образом, система нормативно-правового обеспечения деятельности советской административной системы накопила ко второй половине 20-х годов достаточно большой и разноплановый правовой материал, который требовал теоретического осмысления и кодификации законодательства с точки зрения сбалансированного обеспечения интересов личности, общества и государства. Однако в это же время начал достаточно интенсивно развиваться и реализовываться курс на усиление плановых начал в деятельности государственного механизма

иукрепление централизма в построении всей административной системы. Отразилось это и на нормотворчестве, которое в советском государстве было неразрывно связано с администрированием, законодательство с управлением. Все нормотворческие (они же

иадминистрирующие) органы делились на две группы: общей компетенции и специальной. Принцип иерархическою подчинения предполагался во взаимоотношениях органов общего управления с органами специального управления. Взаимоотношения органов специального управления высших систем с органами общего управления низших систем основывались на принципе соподчинения органам общего управления высшей системы, а взаимоотношения с органами специального управления низших систем основываются на принципе иерархического подчинения последних соответствующим органам специального управления высшей системы. По мере перехода от органов общего управления высшей системы (СССР) к органам общего управления специальных систем (союзные респуб-

1Известия ВЦИК. 1928. № 137.

2СУ РСФСР. 1927. № 72. Ст. 485.

3СУ РСФСР. 1927. № 38. Ст. 248.

261

лики, автономные республики, области... города, округа и т.д.) все более сужается круг предметов ведения органов общего управления и все более стирается грань между нормативными актами общего и специального управления. Все это вносило серьезную путаницу в нормативное обеспечение деятельности органов государственного управления и деятельности нормотворческих органов.

Отход от принципов и дальнейшего развития НЭПа произошел после кризиса хлебозаготовок 1927-28 годов, в ходе ликвидации которого были возрождены в широком масштабе принудительные меры периода гражданской войны. Это выразилось в выдвижении на первый план законодательных норм, сложившихся в годы гражданской войны, в усилении полномочий чрезвычайных органов, в отказе от правового оформления отношений для дальнейшего развития НЭПа и, наоборот, в принятии актов, подрывающих НЭП. Опыт хлебозаготовительной кампании 1927-28 гг. подвел руководство страны к принятию закона, вызвавшего тяжелые последствия в весьма недалеком будущем. Им стало Постановление ВЦИК и СНК РСФСР 26 марта 1928 года «О карательной политике и состоянии мест заключения»1, в котором допускался ряд ограничений уголовного и уголовнопроцессуального законов. В их числе: упрощение хода предварительного следствия; предъявление обвинения виновному лицу только по одному преступлению, даже если оно совершило их несколько с целью не затягивать и не усложнять следствия; введение регламента судебного заседания; ограничение прений сторон на суде; установление коротких сроков для рассмотрения кассационных жалоб и др.

Поворот во внутренней политике во второй половине 20-х годов стал в определяющей степени возможен еще и в связи с серьезными ослаблениями позиций сторонников НЭПа в руководстве страны. В 1926 году умерли Ф.Э.Дзержинский и Л.Б.Красин, в 1928 году А.Д.Цюрупа. Сыграл свою негативную роль и факт назначения наркомом юстиции Н.М.Янсона. Вновь назначенный нарком озвучил свои представления и точку зрения о правопорядке на IV

1 Из истории прокуратуры Российской Федерации. М, 1967. С. 41, 42.

262

съезде прокурорских и следственных работников. Сначала он потребовал изжить формальный подход в работе прокуратуры. Затем сообщил, что подготовлен проект нового УПК, в котором выделены дела, разбираемые судьей единолично, ограничена возможность кассационного обжалования по определенной группе дел, и, наконец, устанавливал единую сокращенную форму ведения дела и процесса1.

Партийный аппарат в конце 20-х годов практически весь состоял из ставленников И.В.Сталина. Идеи Бухарина партийные функционеры воспринимали с большим трудом. Им был намного понятнее и приемлемее упрощённый план индустриализации страны в варианте генсека, чем теоретические построения редактора газеты «Правда» по поводу НЭПа. Осенью 1929 года началась полоса публикаций в печати и выступлении с целью окончательной дискредитации Бухарина как теоретика и «любимца» партии. Он был объявлен лидером и вдохновителем «правого» уклона. На ноябрьском (1929 г.) пленуме ЦК Бухарин был выведен из политбюро ЦК. Одновременно шло искоренение бухаринского наследства. Отбрасывались такие принципы НЭПа, как сотрудничество классов, гражданский мир, сбалансированное, эволюционное развитие, а также курс на укрепление законности и др. На их месте утверждались в качестве официальной идеологии прежние административ- но-командные методы, ставшие политической установкой сталинизма.

Возрождение административно-командного стиля в работе партийного аппарата стало проявляться в сочинении длинных резолюций с многочисленными пунктами, которые требовали от руководителей учреждений и организаций, а также членов партии, что и где делать, как поступать, с угрозами, в случае невыполнения. Если в начале и середине 20-х годов парткомы (чаще на губернском, окружном или областном уровне) нередко обсуждали темы рыночных отношений, конкуренции с нэпманами, причины неудач и пути выхода из них, то с 1928 года и позднее в отношении частного сектора рассматривались меры в основном запретительного и директивного характера.

1 См. «Из истории прокуратуры Российской Федерации». М. С. 250, 251, 254, 257.

263

В 1928-1929 годах в области уголовного законодательства были приняты акты, направленные на борьбу с лицами, препятствующими осуществлению идеологизированных, чрезвычайных мероприятий властей, вмешательство государства в экономические отношения, особенно в деревне. ВЦИК и СНК 26 марта 1928 года издали постановление, устанавливающее ответственность за нарушение законов о национализации земли1, чаще всего за ее скрытую куплю-продажу. 29 марта 1928 года появился закон, карающий ростовщичество и различного рода сделки, заключенные на кабальных условиях2. Критерии кабальности были весьма расплывчаты. 3 декабря 1928 г. СНК СССР3 и 9 сентября 1929 г. ВЦИК и СНК РСФСР4 установили уголовную ответственность за организацию лжекооперативов, содействие им и участие в них. 28 июня 1929 года был введен в

действие законодательный акт, повышавший ответственность кулаков за невыполнение обязательств по поставкам и налогам5.

Перечисленные и другие законы носили внеправовой характер, ломали привычный уклад жизни и взаимоотношения крестьянства. Вместе с чрезвычайными методами проведения хлебозаготовок они подрывали экономическую основу крестьянского хозяйства, грубо попирали честь и достоинства земледельца. Отсюда рост сопротивления крестьян, доходившего до вооруженных выступлений. Увеличение случаев террора в отношении должностных лиц и общественных работников, а также стремление властей всеми доступными средствами подавить возмущение крестьян и запугать их, вызвали издание Постановления ВЦИК и СНК от 25 марта 1929 г., устанавливавшего повышенную уголовную ответственность за угрозу должностным лицам иобщественникам6.

Тенденция на упрощение роли и значения уголовного процесса вели к подрыву начал законности в уголовном судопроизводстве, к подмене правовых гарантий гражданам усмотрением отдельных

1СУ РСФСР. 1928. № 36. Ст. 269.

2Там же. № 38. Ст. 283.

3СЗ СССР. 1929. № 3. Ст. 28.

4СУ РСФСР. 1929. № 72. Ст. 705.

5СУ РСФСР. 1929. № 46. Ст. 480; № 60. Ст. 589, 591. (Постановление ВЦИК и СНК РСФСР).

6СУ РСФСР. 1929. № 28. Ст. 293.

264

лиц. В конце 20-х годов эта тенденция только обозначилась, в полном объеме она будет реализована в 30-е годы.

Серьезные изменения произошли в земельном законодательстве. 15 декабря 1928 г. ЦИК СССР утвердил «Общие начала землепользования и землеустройства»1. Существенно новым по сравнению с Земельным кодексом в данном законодательном акте являлся вопрос о землеустроительном почине. Теперь инициатива принадлежала не только самим землепользователям, но и соответствующим государственным органам. То есть «Общие начала» прямо декларировали активное вмешательство государства в поземельные отношения. Причем предусматривалось проведение уже обязательного землеустройства, в том числе для ограничения захватнических стремлений кулаков и прекращения особо острых запутанных земельнохозяйственных отношений. На этом чаще всего настаивала деревенская беднота.

Классовая направленность «Общих начал» ярко проявилась и в том, что землеустройство для надобности государственных учреждений и предприятий, а также для организации земельной площади коллективных хозяйств производилось вне очереди. По заявкам прочих землепользователей рациональная организация сельскохозяйственных угодий выполнялась в первую очередь для тех из них, кто переходи к формам хозяйствования, наиболее благоприятствующим кооперированию, коллективизации и поднятию технического уровня сельского хозяйства. Наоборот, землеустройство, направленное на образование хуторских и отрубных хозяйств, производилось в последнюю очередь, вплоть до полного оставления этих заявок без исполнения в тех случаях, когда образование хуторов вело к росту и укреплению кулачества.

Серьезные изменения в конце 20-х годов были внесены в законодательство о труде, показавшие, что и в области управления промышленными предприятиями и налаживания на них производства руководство страны также обращается к чрезвычайным мерам. 21 февраля 1929 г. ЦК обратился с письмом ко всем партийным организациям «О поднятии трудовой дисциплины»2. СНК СССР 6 марта

1СЗ СССР. 1928. № 69. Ст. 642.

2КПСС в резолюциях.., изд. 9. Т. 4. С. 413.

265

1929 года издал постановление «О мерах к укреплению трудовой дисциплины», которым предоставил администрации государственных предприятий право самостоятельно налагать на работников все виды наказаний, предусмотренных табелью взысканий на промышленных предприятиях, в том числе увольнение при первом же грубом нарушении трудовой дисциплины. 23 мая 1929 г. Наркомат труда СССР своим постановлением запретил принимать на работу лиц на те же предприятия, откуда они были уволены за нарушение трудовой дисциплины, в течение шести месяцев1. Наркомат юстиции РСФСР 15 марта 1929 года направил на места циркулярное письмо «О задачах суда и прокуратуры в борьбе за укрепление трудовой дисциплины», в котором потребовал «проявить твердость и жесткость» в борьбе с грубыми нарушениями трудовой дисциплины. Органы юстиции должны были поддерживать решения администрации госпредприятий об увольнении за «появление в нетрезвом виде, небрежном отношении к работе и т.п., хотя бы по табели взысканий за эти нарушения полагались бы более мягкие меры взыскания»2. Из этого видно, что сама прокуратура встала на путь нарушения законности.

Табель взысканий также претерпела серьезные изменения. В новой ее редакции, утвержденной НКТ СССР 27 августа 1929 года остались два вида взысканий: выговор и увольнение с работы. Для служащих ЦИК и СНК СССР 13 октября 1929 года установил среди прочих наказаний за нарушение трудовой дисциплины смещение на низшую должность на срок не свыше одного года3.

Приведенные акты составляли лишь часть законодательства, которым были оформлены чрезвычайные меры в деревне и по организации работы промышленных предприятий. Для вновь принятых законов характерно серьезное усиление классовой идеологической направленности с целью поворота экономики с естественного пути развития на умозрительную

1Известия народного комиссариата труда СССР 1929. № 14. С. 209, 210: №24. С. 373, 374.

2Там же .№ 22/23. С. 359, 360.

3Известия народного комиссариата труда СССР. 1929. № 37. С. 577, 580.; № 51/52. С. 518-519.

266

схему движения в виде скачка, великого перелома. Вместо продуманной политики реформ, обеспеченной юридическими механизмами, упор делается на политический лозунг и взгляды политических лидеров. Эти представления оформлялись в неправовые законы, которые навязывались обществу чрезвычайными методами государственными органами, получившими чрезвычайные полномочия. Использование чрезвычайных мер деформировало правовое регулирование периода НЭПа и привело к внедрению в практику внеправовых законов, несовместимых с общими принципами права и разрушавших создававшийся в этот период правопорядок.

Новая экономическая политика была направлена, прежде всего, на преодоление кризиса власти, который разразился в стране на заключительном этапе гражданской войны, и ее введению не предшествовали глубокий анализ ситуации и разработка программы ее осуществления. НЭП рассматривалась как временная мера, и поэтому программные документы большевистской партии о построении социализма не корректировались.

Программа НЭПа как развитие российского общества в условиях многоукладной экономики и опора на законность деятельности всех субъектов российского общества, внедрение юридических гарантий их деятельности во всех сферах жизни общества стала складываться лишь постепенно и под влиянием экономических успехов страны. В руководстве страны не было единства в понимании НЭПа и законности, а многие руководители партии и государства отдавали предпочтение методам времен гражданской войны – чрезвычайщина оказалась крайне живучей.

Тем не менее, на определенный период времени, в руководстве страны укоренились взгляды на законность и демократизацию жизни всего российского общества как необходимые условия осуществления НЭПа. Большая заслуга в этом отношении принадлежит юристам − участникам многочисленных дискуссий о правовом аспекте НЭПа, воспитанникам русской правовой школы, сотрудничавшим с советской властью и работавшим над юридическим обеспечением всестороннего реформирования советского государства. В своих публикациях авторы с позиций общей теории права, теории административного права анализировали закономерности

267

становления и развития государственного управления в Западной Европе и России, старались понять особенности и юридически обосновать современное им состояние, и спрогнозировать будущее развитие советской государственности. Весьма плодотворными были поиски юристов-теоретиков и практиков в области теории административного права, основные институты которого (как и его структура) были сформулированы и обоснованы ко второй половине 20-х годов.

Процессу теоретико-правового осмысления российской правовой действительности сопутствовал процесс становления и развития новой правовой базы деятельности государства, укрепления правовых начал и развития законности в его функционировании. В целом можно выделить три этапа в развитии правовых основ деятельности советского государства в 20-е годы.

В течение первого этапа – 1921-23 гг. − разрабатывается и начинает применяться достаточно развитое конституционное и отраслевое законодательство, по-новому определяющее правовое положение разных категорий населения в различных сферах жизни общества и обеспечивающее юридические основные рамки и гарантии для различных форм собственности, вводящее правовые начала в деятельность государственных органов и иных субъектов, участвующих в государственном управлении.

Второй этап приходится на 1923-27 гг., в течение которых происходит дальнейшее укрепление новых правовых начал в жизни общества, они распространяются вширь и вглубь. В это же время начинает осуществляться коренная реформа всей системы государственного управления, перестройка системы государственных органов через расширение избирательных прав граждан, через стремление добиться баланса структурных элементов этой системы.

Теоретическая разработка проблем административного права в этот период отличается несколькими особенностями. Во-первых, их разработка осуществлялась в непосредственной привязке к разработке теории социалистического государства с ее идеологизацией и политизацией, упоре на диктатуру пролетариата, обеспеченной однопартийной политической системой; реализацией принципа объединения, а не разделения властей; приматом политики над всеми остальными явлениями общественной жизни; опре-

268

деленным пренебрежением к возможностям именно администра- тивно-правового регулирования, а не прямого директивного администрирования. Во-вторых, с точки зрения структурного построения административного права основное внимание уделялось Общей, а не Особенной части, которая была представлена достаточно скромно. Этот пробел должно было восполнить принятие Административного кодекса, разработка которого была осуществлена в 1925 году, но он так и не был принят в РСФСР, хотя и нашел законодательное закрепление на Украине1.

Оценивая теоретическую разработку проблем административного права в 20-е годы, следует отметить, что авторы, стремившиеся осмысливать эти проблемы с марксистских позиций, исходили из высказывания К.Маркса о том, что «администрация есть организация деятельности государства»2. Разработка проблем социалистического управления шла в общем направлении классического его понимания, которое выражается в том, что, во-первых, оно обеспечивает взаимодействие элементов системы; во-вторых, оно обеспечивает перевод системы в новое состояние; в-третьих, оно оказывает упорядочивающее воздействие в разных сферах жизни общества – экономике, политике и др.; в-четвертых, оно предполагает наличие двух элементов: субъекта и объекта управления; в- пятых, оно предполагает подчинение объекта управления субъекту управления; в-шестых, само управление, управленческая деятельность состоит из стадий сбора информации об объекте управления, выработки управленческих решений, организации исполнения, контроля за исполнением решения. С этой точки зрения разработка административно-правовых проблем государственного управления в целом шло по линии его теоретико-правового обеспечения. В частности, в трудах ряда ученых-административистов, таких как В.Кобалевский, просматривается, хотя и не облеченное в определенную формулировку, понятие административной системы как совокупности государственных органов и негосударственных субъектов, участвующих в осуществлении публичных функций на уровне государственного управления в строго очерченных правом

1СУ Украины. 1927. № 63-65. Ст. 240.

2Маркс К. Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 1. С. 440.

269

рамках, обеспечивающих их скоординированное взаимодействие на основе закрепленных законом прав и обязанностей. Необходимо было дальнейшее сосредоточение усилий административноправовой науки на разработке демократической составляющей административной системы, что не было сделано.

К этому же времени относится и дальнейшее укрепление норма- тивно-правовой базы осуществления государственного управления, получают свое дальнейшее развитие теоретическое обеспечение административного права по важнейшим проблемам его структуры и институтов ученые-юристы достигают консенсуса. В вузах страны читаются курсы административного права, обеспеченные программами и учебниками, подготовленными советскими юристами. Формируется развитое административное законодательство, позволяющее успешно осуществлять государственное управление на разных уровнях общественных отношений, включающее в себя нормы права, регулирующие деятельность как центральных и высших, так и местных органов государственного управления, а также иных субъектов, выполняющих определенные государственные функции и сотрудничающихсадминистративными органамивразличныхсферах.

В то же время и нормативный материал того времени, и анализ научных публикаций и документов говорят о том, что иллюзии гражданской войны о перспективах использования чрезвычайных методов в мирное время не были преодолены. Более того, эти иллюзии нашли законодательное закрепление внекоторых законах, которые были использованы как юридическая база для осуществления репрессий в 30-е годы.

Третий этап – 1927-29 гг. – период, на который приходится деформация, а впоследствии и свертывание нового правопорядка. На последние два этапа приходится ожесточенная борьба политических группировок внутри партии и в руководстве страны. Укрепление позиций И.В.Сталина и его окружения в руководстве страной означало в то же время победу в государственном управлении той части государственного аппарата, которая считала возможным обеспечить прогресс общества за счет форсированныхтемпов егоразвития,поддерживаяэти темпы в основном за счет принуждения, пренебрегая при этом интересами отдельного человека, рассматривая его как средство для достиженияглобальной цели–построениясоциализма.

270