Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

В условиях провозглашения «великого перелома», усиления партийного диктата в проведении политической линии на развернутое наступление социализма по всему фронту, развитие административной системы государства пошло по пути искоренения какой-либо критики намеченных партией мероприятий и реализуемых органами государственного управления, запрета отступлений от этой линии; оценки достижений работы органов государства по степени достижения целей, поставленных партией; постепенного игнорирования требования закона; руководства страной на основе ведомственных подзаконных актов; возрождения в бóльших масштабах, чем ранее, целесообразности.

271

§2. Реорганизация высших и центральных органов исполнительной власти в годы НЭПа

Иллюзии по поводу эффективности функционирования системы государственного управления, сложившейся в годы гражданской войны, были очень велики у сотрудников государственного аппарата и членов партии. Вспоминая время принятия программных документов НЭПа Н.Валентинов, подчеркивал, что в связи с этим «всерьез и надолго» НЭП не был принят. Это нужно знать. Без должного внимания к этому факту, без знания и анализа его, вся последующая история большевизма остается непонятной»1.

Придя весной 1921 года к мысли о необходимости высокого профессионализма в управлении, В.И.Ленин настойчиво подчеркивал, «Добиться полного подчинения аппарата политике», «(Хорошая) бюрократия на службе политики, а не политика на службе (хорошей) бюрократии»2.

Последующие мероприятия (в первую очередь, введение свободы торговли, изменение политики по отношению к частному сектору экономики, денационализация мелких и даже средних, большей частью неработающих, предприятий) первоначально не влекли кардинальных качественных изменений в системе управления по рыночному сценарию. Первоначально преобразования организационного характера были лишь «техническими». Только со временем экономическое многообразие стало сопровождаться соответствующим многообразием форм организации и методов управления. Медленно, а иногда и очень медленно изменялась система государственного управления.

9 августа 1921 года вышел очень важный декрет «Наказ Совета Народных Комиссаров о проведении в жизнь начал новой экономической политики», в котором содержались меры по преодолению ряда черт военного коммунизма и решались проблемы управления, главным образом, «крупной государственной промышленностью». В частности, делались попытки создания системы

1Валентинов Н.(Н.Вольский) Новая экономическая политика и кризис партии после смерти Ленина. Воспоминания. М. 1991. С. 68, 70.

2Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. Т. 43. С. 72, 373.

272

оплаты в зависимости от производительности труда, по преодолению уравнительного распределения и др.

Общие контуры нового «реформистского» типа руководства обществом были сформулированы В.И.Лениным в конце 1921 года: «не ломать старый общественно-экономический уклад торговли, мелкого хозяйства, мелкого предпринимательства, а оживлять торговлю, мелкое предпринимательство, капитализм, осторожно и постепенно овладевать ими или получая возможность подвергать их государственному регулированию лишь в меру их оживления»1.

На протяжении всего периода 20-х годов в построении системы государственного управления проявились и последовательно сменялись два главных подхода и точки зрения в руководстве страны. Сторонники одного подхода, убедившись в бесперспективности централизованного управления страной периода «военного коммунизма», в условиях многоукладности экономики и допущения в ограниченных пределах частной инициативы, видели перспективы государственного управления на путях усиления правовых начал в регулировании общественных отношений.

Сторонники другого подхода к построению системы государственного управления видели перспективы развития страны на основе усиления планово-централизованных начал и функционального подхода в построении государственного управления. Объективной предпосылкой этого подхода стала возраставшая в тот период монополизация экономики страны. В дооктябрьский период существовало два основных вида монополизма − государственный и частный. Государственный монополизм распространялся на железнодорожный транспорт, связь, фискальную деятельность (винная монополия и т.п.). Частный монополизм преобладал в крупной промышленности и финансовой сфере. В послеоктябрьский период его ускоренный рост был вызван национализацией целых отраслей народного хозяйства, разрухой в экономике, потребовавшей селективного отбора наиболее значимых предприятий для первоочередного восстановления, фабрик и заводов. Переход к НЭПу предполагал ограничение государственного монополизма. Однако в годы НЭПа произошло дальнейшее усиление государст-

1 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 44. С.221-222.

273

венного монополизма, что стало особенно очевидно к середине 20- х годов. В нем находилось практически все крупное машинное производство. Госсектор стал ведущим, системообразующим, определяющим экономическое развитие страны1. Трестымонополисты охватывали целые отрасли промышленности: Сахаротрест, Чаеуправление, Резинотрест, отчасти Центробумтрест и Севхимтрест2. В ряде отраслей промышленности тресты объединялись в синдикаты, которым они передали свои сбытоснабженческие функции, сами же фактически перестали являться самостоятельными субъектами рынка. В 1924-25 годах в 8 отраслях промышленности через синдикаты реализовалось 44 процента продукции трестов. Ряд крупных отраслей промышленности был синдицирован почти полностью: нефтяная, текстильная, сельскохозяйственное машиностроение и др.3 Отрицательными итогами монополизма являлись ценовой диктат и низкая эффективность хозяйствования.

Вросте государственного монополизма видел реальную угрозу для сбалансированного развития народного хозяйства страны и видный русский экономист Н.Д.Кондратьев. Им были предложены конкретные меры борьбы с этим явлением в различных сферах

экономических отношений, при сохранении и развитии смешанной экономики4.

Всилу объективных и субъективных причин эти взвешенные, разумные предложения услышаны не были. Определяющими стали не они, а решение высших органов власти о переходе в течение пяти лет на новую административную систему, а также взятый курс на форсированную индустриализацию страны, которые и определили дальнейшую централизацию государственного управления с целью мобилизации всех материальных и людских ресурсов страны для достижения важнейшей утопической цели – построения социализма

вотдельно взятой стране при наличии враждебного окружения.

1Контрольные цифры народного хозяйства СССР на 1928-29 гг. М. 1929. С. 57, 71.

2Промышленность и народное хозяйство. М. 1927. С. 237, 246.

3Промышленность и народное хозяйство. М. 1927. С. 247.

4Щербань Н.В. Идеи Н.Д.Кондратьева о монополизме в экономике. НЭП: завершающая стадия. М. 1988. С. 53-55.; Кондратьев Н.Д. Избранные соч. М. 1993. С. 433,486.

274

Новая экономическая политика, призванная возродить товарнорыночные отношения, потребовала соответствующего правового обеспечения и, прежде всего, изменения отношения к законности. Осознавалась необходимость развития нормативно-правовых основ функционирования власти и экономических отношений1, что объясняет достаточно быструю и достаточно успешную разработку и принятие целой серии кодексов и законов, верно отражавших соци- ально-экономическую сущность и пределы НЭПа. Одновременно с принятием нового законодательства разворачивалась масштабная работа по совершенствованию системы государственного управления и методов ее деятельности. Это выразилось в уточнении и изменении структуры и компетенции тех органов, которые уже действовали в стране на основе Конституции РСФСР 1918 года, а также в создании и в нормативном обеспечении компетенции новых органов.

Вгоды НЭПа центральным органом по руководству народным хозяйством страны был Высший Совет народного хозяйства (ВСНХ). К августу 1922 года производственное и техническое руководство отраслями промышленности было сосредоточено в Центральном производственном управлении (ЦПУ), а экономическое –

вЭкономическом управлении (ЭУ). Руководство торговлей – в Управлении регулирования торговлей (УРТ). Были сохранены главные управления: по металлической промышленности (Главметалл), по горной (Главгорпром), по электротехнической (Главэлектро), по топливной (ГУТ), по военной (Главвоенпром), по делам кустарной, мелкой промышленности и промысловой кооперации (Главкустпром), по государственному строительству (ГУГС), земледельческих хозяйств промышленных предприятий республики

(Главземхоз). Остальными отраслями руководили секции Центрального производственного управления2.

Вусловиях определенной децентрализации управления промышленностью, при переходе к НЭПу государство стремилось «собрать» ее, используя иные рычаги. Так, в мае 1922 года на засе-

1КПСС в резолюциях и решениях съездов. М. 1983. Т.2. С. 491-492.

2Российский государственный архив экономики. РГАЭ. Ф. 3429. оп. 1. д. 4082.. л.

275

дании президиума ВСНХ санкционируется не только созыв совещаний промбюро и губсовнархозов, но и областных съездов крупных трестов по отраслям промышленности. Было признано целесообразным создание этими съездами постоянных бюро, но при соответствующем промбюро. Президиум высказался за периодический (один-два раза в год) созыв всероссийского съезда всех трестов крупной промышленности. Однако с самого начала ВСНХ добивался однозначного понимания этих органов как вспомогательных, находящихся полностью под контролем ВСНХ. В ходе дискуссии о новых органах в системе управления промышленностью, которая состоялась в октябре 1922 года в Экономическом совете ВСНХ, представители ВСНХ, НК РКИ, ВЦСПС высказались против создания параллельной ВСНХ организации управления промышленностью. На их взгляд, это могло привести к распылению руководства промышленностью и ее дезорганизации1. Центральный госаппарат противодействовал процессу развития самостоятельности в управлении промышленностью, расценивавшейся как результат отрыва госпромышленности от государства в период образования трестов, как детская болезнь роста2.

На Госплан РСФСР, образованный в 1921 году, были возложены разработка единого общегосударственного плана, согласование производственной программы разных ведомств, установление очередности работ, развитие научных исследований, необходимых для планирования. По внутреннему устройству Госплан состоял из Президиума во главе с председателем Госплана и секций по отраслям народного хозяйства. С 1923 года начинается отраслевое планирование: разрабатываются пятилетнее задание для металлургической промышленности, план развития сети вузов страны, 10летний план введения всеобщего обязательного обучения в РСФСР.

Существенная роль в решении народно-хозяйственных задач отводилась трестам, синдикатам, смешанным акционерным обществам, иным общественным организациям, не преследующим целей извлечения прибыли, законодательство о которых получает в на-

1Вестник промышленности и транспорта. 1922. № 1. С. 31.

2На новых путях. Итоги Новой экономической политики 1921-1922 гг. Вып. III. Промышленность. М. 1923. С. 45.

276

чальный период НЭПа значительное развитие. Законодательство различало тресты государственные, руководимые из центра, и местные, находившиеся в ведении губернских и областных советов народного хозяйства. Но построены они были на одних и тех же принципах в соответствии с Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 10 апреля 1923 г.1 и постановлением СНК СССР от 17 июля 1923 г.2 Этими трестами являлись промышленные предприятия, которым предоставлялась самостоятельность в осуществлении операций в соответствии с уставом на принципах хозяйственного расчета для извлечения прибыли. Тресты представляли собой правовое единство, закрепленное уставом, располагали имуществом и пользовались статусом юридического лица и советскими юристами относились к органам государственного управления, переведенным на хозяйственный расчет3. Государственные тресты организовывались ВСНХ, а их уставы утверждались Советом труда и обороны; местные тресты организовывались губернскими советами народного хозяйства и утверждались губернскими экономическими совещаниями.

Для согласования торговой, финансовой и заготовительной деятельности трестов стали возникать их объединения в виде синдикатов. Однако всесторонней законодательной регламентации они не имели. Образовывались они на основе уставов, утвержденных ВСНХ. Большинство из них возникло на добровольной основе4. Тем не менее, это были неоднородные объединения по степени самостоятельности в них трестов: в одних синдикатах тресты были полностью самостоятельными, а синдикат ограничен только регулированием цен и районированием сбыта, в других – тресты значительно ограничены, а синдикат брал на себя распределение заказов, устанавливал цены, реализовывал продукцию трестов, брал на себя организацию кредита и т.п. Синдикаты обладали правами юридического лица и были органами хозяйственного управления страны, возникшими не на основе закона, а из потребностей практики. Еще одной формой объединения трестов и синдикатов стали съезды

1Известия ВЦИК и СНК РСФСР. 1923. № 79-80.

2Известия ЦИК и СНК СССР. 1923. № 166.

3Шрейтер В. Государственные предприятия и частноправовой оборот.//Советское право 1922. № 3. С. 113-128.

4Трояновский А. Синдикаты и государственная торговля. М. 1923. С. 20.

277

промышленности, организованные ВСНХ, в ходе которых создавались Советы съездов, в свою очередь имевшие исполнительные органы в лице бюро съездов трестированной промышленности1.

Под смешанными акционерными обществами понимались торговые или промышленные объединения, в которых наряду с частными предпринимателями участвовали государственные (центральные и местные) учреждения и предприятия2, которые нашли отражение в постановлении ВЦИК о внешней торговле от 13.03.1923 года. По этому постановлению акционерные общества организовывались Внешторгом РСФСР для привлечения иностранного капитала в целях развития внутреннего и внешнего товарооборота. Попыткой законодательного закрепления юридического статуса смешанных акционерных обществ стала разработка проекта торгового свода СССР в 1924 году, который различал три категории таких обществ с участием государственного капитала: общества, владельцами акций которого могут быть только государственные учреждения и предприятия; общества, в которых вместе с государственными предприятиями обязательно участвуют частные лица (физические и юридические); общества, в которых частные лица могут участвовать3. Первые − это госпредприятия на хозрасчете; вторые и третьи – частноправовые предприятия, где частный капитал участвует обязательно или его участие зарегистрировано в установленном порядке.

В начале 20-х годов оживилась концессионная политика. 23 ноября 1920 года СНК утвердил «Общие экономические и юридические условия концессий»4, где излагались принципы привлечения в страну иностранного капитала. 13 декабря 1921 года был образован Концессионный комитет при Госплане – межведомственный орган, в который входили представители наркоматов иностранных дел, юстиции, земледелия, внешней торговли,

1Шретер В. Основы промышленного права СССР.//Вестник промышленности. 1923. № 78. С. 28.

2Брауде И. Акционерные общества и товарищества в торговле и промышленности. М. 1923.

3Кобалевский В. Очерки советского административного права. Харьков. 1924. С.

4СУ РСФСР. 1920. №91. Ст. 484,485.

278

РКИ и ВЦСПС. 4 апреля 1922 года Комитет был ликвидирован, и для рассмотрения всех видов концессий создан Главный комитет по делам о концессиях и акционерных обществах при СТО (позднее – при СНК)1. На Главконцесском возлагалось общее руководство концессионным делом, переговорами, рассмотрение проектов договоров, представление их на утверждение СНК, составление инструкций по концессионным делам для наркоматов. Для предварительных переговоров за границей создавались концессионные комиссии при торгпредствах.

К числу добровольных общественных организаций, содействующих советской власти в ее деятельности, относили профессиональные союзы и кооперацию, т.к. их функции имели исключительно публичный интерес и ставили их в особый правовой режим, который возлагал на них публичные обязанности или предусматривал содействие государственным органам. Функции профсоюзов в государственном управлении определялись, главным образом, представительством интересов рабочих и служащих перед администрацией по вопросам условий труда и быта работников; представительством перед общественными и правительственными организациями и др.

Кооперативные организации в период НЭПа рассматривались как «один из рычагов народного хозяйства в целом»2. По законодательству того времени кооперативные организации приравнивались к добровольным объединениям граждан, которым государственная власть обязана оказывать всяческое содействие в их развитии. В соответствии с ним кооперативным организациям возвращались в собственность промышленные предприятия, принадлежавшие ей строения, на них распространялись налоговые льготы, установившиеся для госпредприятий, трестов и синдикатов3, что находило закрепление на законодательном уровне в качестве кооперативной формы собственности4.

В период восстановления народного хозяйства меняется положение финансовых органов: устанавливается принцип платности

1СУ РСФСР. 1922. № 28. Ст. 320.

2Вестник советской юстиции. 1924. № 8. С. 4.

3СУ РСФСР. 1923. № 36. Ст. 373; № 61. Ст. 573.

4ГК РСФСР 1923. М. 1923. Ст. 52.

279

во взаимных расчетах государства и частных лиц, легализуется денежный оборот, принимаются меры к расширению кредита. Государственные учреждения получают большую свободу в распоряжении отпущенными им по бюджету средствами. Местный бюджет обособляется от центрального, т.е. местам предоставляется большая инициатива в распоряжении денежными и материальными ресурсами. В октябре 1921 года вместо упраздненного Народного банка создается Государственный банк РСФСР. Он должен был способствовать кредитом и другими банковскими операциями развитию промышленности, сельского хозяйства, товарооборота. В 1922 году была проведена первая советская денежная реформа. Госбанку было предоставлено право выпуска собственных банкнот, обеспеченных золотым запасом. Наряду с Госбанком скоро появляется ряд отраслевых банков. К концу восстановительного периода помимо Госбанка функционировали шесть коммерческих, два кооперативных и 45 коммунальных банков. Большое значение приобретают в эти годы страховое дело и сберегательные кассы, впервые открывшиеся в 1923 году в Москве и Ленинграде.

Свобода товарооборота в период НЭПа способствовала развитию частной, кооперативной и государственной торговли. Из общего количества торговых предприятий в 1922-1923 годах 94,5 процента приходилось на долю частных торговых организаций. В мае 1922 года создается Комиссия по внутренней торговле (Комвнуторг) при СТО РСФСР1. На нее было возложено регулирование движения цен на рынке, поддержание покупательной способности рубля, объединение и согласование торговой политики всех ведомств.

В годы гражданской войны появился важный орган, предназначенный для осуществления контроля и рационализации системы государственного управления в РСФСР, – Наркомат рабочекрестьянской инспекции. Согласно «Положению о Рабочекрестьянской инспекции» от 8 февраля 1920 года его наиболее важными задачами являлись: борьба с бюрократизмом и волокитой, фактический контроль путем летучих ревизий и обследований

1 СУ РСФСР. 1922. № 34. Ст. 400.

280