Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

всех органов государственного аппарата, наблюдение за проведением в жизнь советских законов, своевременное рассмотрение заявлений и жалоб трудящихся.

Тем не менее, во время гражданской войны РКИ свою главную задачу –борьбу с бюрократизмом и волокитой – не выполнил1. В.И.Ленин резко критиковал его работу: «Будем говорить прямо. Наркомат Рабкрина не пользуется сейчас ни тенью авторитета. Все знают о том, что хуже поставленных учреждений, чем учреждения нашего Рабкрина, нет и что при современных условиях с этого наркомата нечего и спрашивать»2.

Изменения в положении РКИ произошли в 1922 году. 16 марта 1922 года ВЦИК принял Положение3, в котором указал, что РКИ является единым органом социалистического контроля, с его помощью го-

сударство осуществляет надзор за рациональностью деятельности всех государственных учреждений и предприятий, а равно общественных организаций в центре и на местах. Материалы проверок, в ходе которых были обнаружены преступления, направлялись в органы прокуратуры4.

12 ноября 1923 года ЦИК СССР утвердил новое союзное Положение о НК РКИ5. В соответствии с ним на Центральную Контрольную Комиссию (далее ЦКК)6 возлагалось руководство наркоматом РКИ, для чего был образован объединенный орган ЦКК–НК РКИ. Это должно было обеспечивать не только борьбу с бюрократизмом по линии госконтроля, но и партийный контроль,

1Известия рабоче-крестьянской инспекции . 1923 г. № 9 С. 4.

2Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 392.

3СУ РСФСР. 1922. № 32. Ст. 384.

4СУ РСФСР. 1923. № 99. Ст. 983.

5Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР, 1923. Т. 10. Ст. 310.

6Центральная контрольная комиссия (ЦКК) ВКП(б) − высший контрольный орган компартии в 1920-1934 гг. ЦКК избиралась на съезде партии и была ему подотчетна. Задача ЦКК и местных контрольных комиссии (далее КК) состояла в охране единства партии, поддержании идейной чистоты ее рядов и тенденциями к фракционности внутри партии, соблюдении коммунистами программы и устава. В аппарате местных КК работали партийные следователи; которые проверяли факты нарушения партийцами указанных выше требований, их недостойное поведение и совершаемые проступки и преступления, готовили материалы на заседания комиссий.

281

ав необходимых случаях − «партийные» рамки проводимых мероприятий. Об этом же свидетельствовало назначение председателя ЦКК наркомом РКИ. Состав коллегии наркомата формировался в основном из членов президиума ЦКК. Управления, отделы и инспекции возглавляли преимущественно члены ЦКК.

На местах отделы РКИ краевых (областных) у губернских (окружных) исполнительных комитетов на основе соответствующего объединения с местными контрольными комиссиями образовывали органы нового объединенного наркомата.

Отделы РКИ на местах строились на основе двойного подчинения. Заведующий отделом избирался исполнительным комитетом совета и был ему подотчетен. Краевые (областные) и губернские РКИ по согласованию с Наркоматом Российской федерации назначали уполномоченных РКИ в округах и уездах.

Кобязанностям РКИ относились: проверка деятельности всех государственных и общественных предприятий и их объединений,

атакже систематическое их усовершенствование на основе материалов обследования и научных данных; наблюдение за проведением в жизнь законов и постановлений органов государственной власти, которое устанавливалось в первую очередь за исполнением норм, направленных на совершенствование государственного аппарата; обследование и изучение причин преступлений и бесхозяй-

ственности, борьба с подкупами и взяточничеством. В 1927 году по постановлению ЦИК и СНК СССР1 права ЦКК-РКИ были еще более расширены. РКИ получила право выносить окончательные и обязательные для исполнения всеми учреждениями и предприятиями постановления об упрощении и сокращении учета и отчетности, о ликвидации и сокращении органов, представительств и штатов, уменьшения накладных расходов и т.д., наложении дисциплинарных взысканий, отстранении и увольнении должностных лиц за бесхозяйственность, бюрократизм и волокиту.

После слияния ЦКК с Наркоматом РКИ начался процесс обособления нового органа от остального государственного аппарата. Формально оставаясь в системе госорганов, ЦКК-РКИ все больше превращалась во второй, после ОГПУ, боевой отряд партии. Осо-

1 СЗ РСФСР. 1927. № 22. Ст. 247.

282

бенность этого наркомата состояла в том, что он имел властные прерогативы на основании закона и партийные полномочия по уставу и решениям съездов партии. За должностные проступки и упущения ЦКК-РКИ могла наказывать по государственной линии, а если должностное лицо являлось членом партии, то и по партийной. Последнее являлось сильнейшим препятствием в карьере на государственной службе и нередко означало «политическую смерть» проштрафившегося чиновника. Несмотря на обширные полномочия, органы ЦКК-РКИ не смогли добиться осуществления поставленных задач.

Важная роль в создании и функционировании всей советской системы государственного управления на протяжении всего периода после октябрьского переворота отводилась Народному комиссариату внутренних дел РСФСР, на который с конца 1917 года была возложена задача установления и поддержания связи с действующими советами, организация новых советов, общее руководство ими и всестороннее обслуживание, а также подготовка и созыв съездов советов через деятельность отделов управления в центре и на местах1. Опыт деятельности этих отделов нашел свое определенное обобщение в Положении об НКВД РСФСР, принятом в 1922 году2, и развитие в Положении об НКВД РСФСР, принятом в

1927 году3.

По Положению 1922 года ведению НКВД в лице отделов управления подлежало административное управление губерний, уездов и волостей, наблюдение за проведением в жизнь всех постановлений центральной и местной власти административного характера и понуждение к их исполнению, а также наблюдение за организацией и деятельностью местных органов управления в качестве исполнительного аппарата президиума ВЦИК. Органом исполнительной власти признавалась рабоче-крестьянская милиция, характеризовавшаяся по Положению о Рабоче-крестьянской милиции 1920 года4 как вооруженный исполнительный орган. В 1923 году отделы

1Народный комиссариат внутренних дел 1917-1922 гг.//ВластьСоветов. 1922. №

11.С. 58-59.

2СУ РСФСР. 1922. № 33. Ст. 386.

3СУ РСФСР. 1927. № 47. Ст. 315.

4СУ РСФСР. 1920. № 79. Ст. 371.

283

управления, подчинявшиеся и НКВД РСФСР по вертикали, и местным органам по горизонтали, были реорганизованы в Центральное административное управление НКВД и административные отделы на местах. На ЦАУ НКВД РСФСР возлагалось наблюдение за исполнением постановлений центральной и местной власти административного характера, принятие мер к их выполнению и руководство, в связи с этим, деятельностью органов НКВД. Кроме того, ЦАУ готовило и представляло на утверждение наркома уставы обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли,

инаблюдало за законностью их деятельности на основе существовавших узаконений; регулировало проведение в жизнь законодательства об отделении церкви от государства, руководило проведением в жизнь законов о правовом положении иностранцев

ирегистрацией актов гражданского состояния.

После передачи мест лишения свободы в 1922 году в ведение НКВД, принятия исправительно-трудового кодекса РСФСР в 1924 году и организации в составе НКВД РСФСР Главного управления мест заключения на этот комиссариат была возложена важная компетенция не только по руководству организацией, службой и обучением милиции и уголовного розыска, но и весь комплекс деятельности по проведению исправительно-трудовой политики и осуществления социальной защиты. Другими словами, в деятельности НКВД РСФСР все более рельефно выступала на первый план правоохранительная функция.

Важность выполняемых функций и сложность структурного построения наркомата для их выполнения в течение 20-х годов была предметом острых дискуссий. Споры велись по поводу разнородности выполняемых функций и необходимости реорганизации наркомата. При этом сторонники его расформирования считали необходимым передать организационные функции во ВЦИК, коммунальное хозяйство − в ВСНХ, а оставшиеся структурные подразделения милиции и уголовного розыска передать в ОГПУ. К сожалению, данная точка зрения возобладала, и в 1930 году НКВД РСФСР был расформирован с передачей его функций в разные ведомства – ОГПУ, НКЮ и ВСНХ.

284

Справедливости ради следует отметить, что деятельность правоохранительных структур, входивших в состав наркомата внутренних дел, регулировалась кодексами (УК, УПК и ИТК РСФСР) или специальными нормативными актами высших органов государственной власти (такими, например, как Положение о службе рабоче-крестьянской милиции1).

В начале 20-х годов предпринимаются меры по ограничению внесудебной репрессии органов ВЧК, введению их деятельности в рамки закона, однако это делалось весьма непоследовательно.

15 октября 1921 года Совнарком создал комиссию под председательством Д.И.Курского (вскоре под председательством Ф.Э.Дзержинского) для рассмотрения взаимоотношений ВЧК с органами юстиции2. В результате обсуждения вопроса было признано необходимым сузить круг деятельности ВЧК и ее органов.

6 февраля 1922 года ВЦИК принял декрет «Об упразднении Всероссийской чрезвычайной комиссии и правилах производства обысков, выемок и арестов». На ее базе было создано Государственное политическое управление (ГПУ) при НКВД3.

На местах вместо ЧК его органами были «политические отделы» при губисполкомах. В полномочия ГПУ не входили судебноследственные функции, его задачи были ограничены областью «политической охраны» и охраны границ государства. Согласно декрету, любой человек, арестованный ГПУ, либо через два месяца должен быть освобожден, либо дело его передается в суд. Свыше двух месяцев без передачи в суд можно было держать под арестом только по особому разрешению Президиума ВЦИК.

По Уголовно-процессуальному кодексу и «Положению о прокурорском надзоре» 1922 года ГПУ являлось органом, поднадзорным прокурору. Дела о спекуляции, должностных и иных преступлениях, относившиеся ранее к ведению ВЧК, были переданы в иные правоохранительные органы. В новых исторических условиях права ГПУ на применение внесудебных репрессий в значительной

1СУ РСФСР. 1925. № 68. Ст. 532.

2Съезды советов РСФСР и автономных республик. М. 1959. Т. 1. С. 184.

3СУ РСФСР. 1922. № 16. Ст. 166.

285

степени сузились1. ГПУ обязывалось отчитываться в своей деятельности перед Президиумом ВЦИК один раз в 3 месяца.

Такие полномочия ГПУ давали надежду, что власть «органов» не будет беспредельна. Однако 28 сентября 1922 года Политбюро приняло секретное постановление, которое давало ГПУ право внесудебных репрессий вплоть до расстрела по ряду преступлений, а также ссылки, высылки и заключения в концентрационные лагеря2. Тем самым ВЦИК вновь отступил от принципа осуждения только по суду.

В годы гражданской войны в Российской Федерации прокуратуры не существовало. Минимальные рамки законности обеспечивали отделы юстиции губернских исполкомов – местные органы НКЮ. Они осуществляли объединение и руководство деятельностью местных учреждений по Комиссариату юстиции (в том числе организацию народных судов, революционных трибуналов, следственных комиссий, коллегий обвинителей, защитников, представителей сторон в гражданском процессе и судебно-исполнительных органов и др.3). Переход к НЭПу поставил вопрос о необходимости организации органов прокурорского надзора для того, чтобы держать под контролем возрождающуюся буржуазную среду4.

10 марта 1921 года ВЦИК и СНК РСФСР издали декрет «О высшем судебном контроле»5, осуществлявшемся НКЮ. Задача высшего судебного контроля заключалась в установлении пра-

1СУ РСФСР 1922 № 65. Ст. 844 16 октября 1922 г. ВЦИК предоставил ГПУ право внесудебной расправы в следующих случаях: 1) в целях скорейшего искоренения всякою рода бандитских налетов и вооруженных ограблений предоставить ГПУ право внесудебной расправы, вплоть до расстрела, в отношении всех лиц, взятых с поличным на месте преступления при бандитских налетах и вооруженных ограблениях, 2) в дополнение и развитие постановления ВЦИК о порядке высылки лиц, признаваемых социально-опасными, предоставить... комиссии при НКВД право высылать и заключать в лагерь принудительных работ на месте высылки на тот же срок (не свыше трех лет): а) деятелей антисоветских политических партий; б) лиц, дважды судившихся за тяжкие преступления, предусмотренные четырнадцатью статьями УК (ст.ст. 76, 85, 93, 140, 170, 176, 180,. 182, 184, 189, 190, 191 и 220 УК).

2РГАСПИ. Ф. 17. оп. 3. д. 314. л. 17.

3СУ РСФСР. 1919. № 2. Ст. 29.

4Отчет 2-го губернского совещания заведующих и инструкторов отделов управления Иркутской губернии. Иркутск. 1922. с. 27.

5СУ РСФСР. 1921. № 15. Ст. 87.

286

вильного и единообразного применения советских законов на всей территории республики. Наркомат имел право давать разъяснения

иуказания по применению действующего законодательства, признавать недействительными решения суда, вступившие в законную силу, отменять эти решения, передавать дела на новое рассмотрение. Декрет определял также и основания для отмены решений в порядке судебного контроля и т.д. Однако надзор за законностью касался только судов, а его требовалось распространить на все отношения, затрагивавшие правовую сферу. Происходивший в январе 1922 года съезд деятелей юстиции высказался за образование прокуратуры и ликвидацию отделов юстиции исполкомов. Весной 1922 года Наркомюст вошел в правительство с проектом об учреж-

дении прокуратуры. 28 мая 1922 года ВЦИК утвердил Положение о прокурорском надзоре1.

На протяжении 20-х годов положение и функции прокуратуры корректировались и уточнялись, но суть оставалась прежней. В лице прокуратуры был создан орган с таким объемом полномочий, какого ранее в истории России не было.

Прокуратура была построена как учреждение республиканское

ивходила в состав НКЮ РСФСР. Возглавлял ее в качестве Прокурора Республики Народный комиссар юстиции Российской Федерации.

Вкраях (областях и губерниях) во главе прокуратуры находились назначаемые и увольняемые Совнаркомом Российской Федерации краевые (областные и губернские) прокуроры с двумя заместителями и соответствующим числом помощников.

На всех уровнях прокуратура осуществляла общий надзор за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений и частных организаций и граждан, внося протесты и представления об отмене или изменении незаконных распоряжений или постановлений.

Прокуратура, с ее огромными полномочиями и централизованной структурой, могла стать органом, от деятельности которого, а также от уровня, способа и взаимоотношений с партийными и советскими органами, зависело состояние законности в стране. Одна-

1 СУ РСФСР. 1922. № 36. Ст. 424.

287

ко признание за прокуратурой ведущей роли в деле укрепления правопорядка в стране оказалось в значительной степени формальным, поскольку партийный аппарат постепенно взял под свой полный надзор все правоохранительные органы. Наиболее действенным здесь стал путь заполнения должностей в судах, прокуратуре, милиции, ГПУ, органах следствия членами партии. Так, в 1925 г. среди прокуроров прослойка коммунистов составляла 87 процентов1; у членов губернских (окружных) судов – 80,4 процента; народных судей – 80,9 процента2. В 1927 году в высшем начальствующем составе милиции членов партии имелось 91,9 процента, в старшем − 90 процентов, в среднем – 61,3 процента.3

Объединенные общими целями, применяя единые нормы судопроизводства, работая под непосредственным руководством следователя, органы дознания и органы предварительного следствия составили единую следственно-розыскную систему, достаточно самостоятельную, чтобы решать поставленные перед ней задачи.

Ко времени вхождения в состав СССР в 1922 году, Российская Федерация имела солидный аппарат управления в различных сферах. Наряду с высшими органами власти и управления она располагала разветвленной системой наркоматов, включавшей в себя наркоматы земледелия, продовольствия, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов, финансов, труда, соцобеспечения, здравоохранения, просвещения, по военным делам, морским делам, иностранных дел, внутренних дел, рабоче-крестьянской инспекции, по делам национальностей, юстиции. На правах наркомата существовал Высший Совет Народного Хозяйства. К этому времени уже были созданы ЦСУ, Госбанк, Госплан, Верховный Суд, Прокуратура республики и другие органы.

С образованием союзного государства большинство российских наркоматов стало фундаментом для образования наркоматов союзных, тем более что некоторые наркоматы РСФСР, начиная с 1919

1Отчет прокуратуры РСФСР Президиуму ВЦИК за 1925 г. М., 1926. С. 8.

2Сводный отчет о деятельности губернских, областных и краевых судов...

за 1925 г. С. 19.

3Статистический обзор деятельности местных административных органов Народною комиссариата внутренних дел РСФСР. Вып. 10. М. 1928. С. 87.

288

года, руководили отдельными отраслями хозяйства других республик, например, главки ВСНХ РСФСР.

Конституция 1924 г. закрепила федеративные начала в организации Совета Народных Комиссаров и объединенных народных комиссариатов СССР. Конституция узаконила 10 народных комиссариатов СССР: 5 общесоюзных (по иностранным делам, по военно-морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов) и 5 объединенных (Рабочекрестьянской инспекции, труда, продовольствия, финансов, Высший Совет Народного Хозяйства); в каждой республике, входившей в СССР, действовали одноименные наркоматы. Кроме того, имелась система республиканских народных комиссариатов: земледелия, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, внутренних дел, юстиции. В ЗСФСР республиканские народные комиссариаты создавались в Азербайджанской, Армянской и Грузинской республиках.

Часть российских наркоматов и иных ведомств была просто преобразована в союзные, например, Наркомат иностранных дел, Наркомат путей сообщения, Наркомат внешней торговли, Наркомат почт и телеграфов, Наркомат по военным и морским делам, Госбанк. Отдельные же наркоматы СССР были созданы путем отпочкования их от российских структур. Так, при образовании в 1923 году союзного Наркомата финансов он частично воспринял структуру Наркомфина РСФСР. Некоторые управления этого наркомата стали управлениями Наркомфина СССР, сохранив прежнюю компетенцию, но распространив ее на всю территорию СССР

(например, валютное, Госстрах, Гознак, Гострудсберкасс и т.п.)1. Такое положение было закреплено в союзной Конституции 1924 года и российской 1925 года. В последующие годы такая политика формирования и развития союзных структур продолжалась. В 1924 году был создан Наркомат внутренней торговли СССР в качестве союзно-республиканского органа. Принятая в 1924 Конституция

СССР не изменила созданную после Октябрьской революции и закрепленную в Конституции РСФСР советскую систему управле-

1 Высшие органы государственной власти и органы центрального управления РСФСР (1917-1967 гг.): Справ. М. 1971. С. 71.

289

ния, она как бы надстроила над республиканскими съездами и ЦИКами еще один уровень – съезды Советов СССР и ЦИК СССР.

Еще до утверждения Конституции СССР Вторым Всесоюзным съездом Советов (26 января-2 февраля 1924 г.), сессия ЦИК СССР в июле 1923 года утвердила первое союзное правительство – Совет Народных Комиссаров СССР во главе с В.И.Лениным.

Совет Народных Комиссаров СССР был прямым преемником правительства РСФСР. Общесоюзное правительство – Совет Народных Комиссаров СССР − свое законодательное оформление получило в Договоре об образовании СССР, специальном положении о СНК СССР и затем в Конституции СССР 1924 года. СНК

СССР являлся исполнительно-распорядительным органом ЦИК

СССР. К его компетенции были отнесены вопросы общегосударственного управления: организация обороны страны, руководство внешними сношениями, народным хозяйством и всеми другими отраслями государственной жизни. Это руководство проводилось через центральные отраслевые органы, разделенные на три группы: общесоюзные, союзно-республиканские и республиканские. Общесоюзные наркоматы представляли собой централизованные структуры, руководившие той или иной отраслью на всей территории страны. Союзнореспубликанские означали наличие органов управления как в масштабе СССР, так и в каждой республике. Республиканские наркоматы управляли порученной им отраслью в пределах республик. К первой группе Конституция 1924 года отнесла пять наркоматов: по военно-морским делам, внешней торговли, по иностранным делам, почт и телеграфов, путей сообщения; ко второй группе тоже пять − ВСНХ, продовольствия, РКИ, труда, финансов; к третьей группе шесть наркоматов – внутренних дел, здравоохранения, эемледелия, просвещения, социального обеспечения, юстиции.

Для определения управленческой компетенции народных комиссариатов и порядка их взаимоотношений с наркоматами и правительствами союзных республик важное значение имело Общее положение о наркоматах СССР, утвержденное

290