Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

конституционного правления, а не о законченных формах ни дуалистической, ни парламентской монархии речи не было. Тем более что в законодательстве было достаточно много изъятий в пользу монархического и правительственного компонентов российской политической системы.

В общем и целом принятые законы дают основание утверждать, что началось определенное развитие политической системы России в сторону двухпалатного парламента конституционных монархий, но это развитие было крайне непоследовательно. Эти документы подчеркивали законодательный характер палат парламента, но в значительной части они повторяли содержание статей предыдущих документов, в которых им отводилась роль скорее совещательного характера.

Анализ многих положений новой редакции Основных законов 23 апреля 1906 г. позволяет сделать вывод о проявлении новой тенденции – о смещении структуры отношений Думы и Государственного совета, с одной стороны, и монархом и правительством – с другой, – в пользу монарха и правительства. Более того, согласно буквальному смыслу основного законодательства Россия оставалась самодержавной монархией. Причем многие статьи Основных законов в Главе I Свода законов за 1906 г. не только не способствовали ее трансформации по пути правового государства, но и делали ее невозможной. Не менее одиозным в этом смысле было введение статьи 87 в Основные законы, которая продолжила начатое чрезвычайным законом 14 августа 1881 г. становление системы чрез- вычайно-указного регулирования государственного управления. Все время расширяющееся применение указанной статьи фактически похоронило принцип разделения властей конституционных монархий в российской политической и правовой практике.

Тенденция усиления монархической и правительственной власти в полном объеме проявилось летом 1907 г. в ее автономности и возможности встать и над парламентом, и над политическими партиями, и способности проводить независимую от них политику в условиях конфликта между Думой и царем. Безусловно, ст. 87 и право царя издавать законы в чрезвычайном порядке весьма способствовали этому.

351

Еще одним выражением неограниченности по существу власти монарха было отсутствие скрепы министра на подписанных им законодательных актах. Даже распоряжение о роспуске I Думы 8 июля 1906 г. было напечатано без подписи какого-либо министра1, что дало основание видному русскому юристу Н.И.Лазаревскому утверждать, что «гарантий законности вообще, гарантии законности актов монарха в особенности, у нас нет почти никаких»2.

Реформа органов исполнительной власти затронула только высшее звено власти в лице Совета министров, аппарат исполнительной власти на местах остался без изменений, так как программа реформирования вертикали власти предпринятая П.А.Столыпиным столкнулась с организованным сопротивлением дворянства и на уровне Государственной думы, и на местном уровне.

Анализ представленных в Основных государственных законах 23 апреля 1906 года «Учреждения Совета министров» и «Учреждения министерств» позволяет сделать вывод о том, что Совет министров и министерства представляли собой учреждения бюрократического типа, преследующие свои ведомственные интересы, обеспечивающие, прежде всего, выполнение распоряжений императора, и, таким образом, создающие организованное противодействие парламенту. То есть они обслуживали политические интересы власти, а не осуществляли управление социальными процессами в масштабе государства.

Реформированная исполнительная ветвь власти представляла собой сложное сочетание некоторых новых элементов в виде коллегиального решения вопросов в Совете министров и др. и старых бюрократических методов в построении и деятельности министерств. Кроме того, сами министерства являлись сложными структурными единицами, включавшими в свою компетенцию исполнение многочисленных, часто мало сочетающихся между собой функций. Рассмотрение Советом министров множества не только важных, но и второстепенных вопросов государственного

1ПСЗ. Собр. 3-е. т. ХХVII. № 29240.

2Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб. 1908. С.

352

управления вызывало его хроническую перегрузку и привело к созданию так называемого малого Совета министров, взявшего на себя рассмотрение этих вопросов.

Как видим, и здесь реформа пошла по бюрократическому пути создания новых промежуточных органов, а не по пути структурнофункциональных изменений в механизме государства, что, в конечном итоге, и привело к неэффективной деятельности механизма исполнительной власти и усилению влияния на власть представителей ближайшего окружения императора. Именно гипертрофированные внутриведомственные интересы членов кабинета министров стимулировали возникновение межминистерских конфликтов, и затрудняли их разрешение, значительно снижая эффективность государственного управления. А это, в свою очередь, и объясняет тот факт, что в нашей стране Совет министров так и не стал объединенным правительством западного образца. Не сложилась в практике его деятельности и общая ответственность за проводимую политику, и коллективная отставка правительства вместе с его председателем. Влияло на такое положение дел и отношение царя к правительству, членов которого он рассматривал не как политиков, а как чиновников, обязанных исполнять его волю. Поэтому и министры решали свои ведомственные программные задачи, а не выполняли политическую программу правительства.

Кроме того, на ведущее положение Совета министров в системе органов исполнительной власти конкурирующее воздействие оказывали департаменты и особые присутствия Государственного совета, Военного совета, Адмиралтейств-совета, Совета государственной обороны, Комитета финансов, которые предварительно рассматривали акты императора по отдельным отраслям государственного управления.

Особенностью правового регулирования деятельности органов исполнительной власти было то, что, несмотря на формальноюридическое разведение понятий закона и указа в «Основных государственных законах» 23 апреля 1906 года, фактически через всеподданнейшие доклады министров императору сводилось на нет разделение властей на законодательную и исполнительную. Посредством этого права утверждалось, по крайней мере, равенство в регулировании государственного управления между законом и

353

распоряжением. К этому следует добавить и право Совета министров, министров и главноуправляющих, генерал-губернаторов, губернаторов и градоначальников издавать распоряжения, преследующие цели государственного управления. Все это, вместе взятое, и представляло тот огромный поток нормативно-правового регулирования государственного управления, в котором могли просто утонуть те прогрессивные начала и изменения в системе государственного управления, диктовавшиеся потребностями времени.

Другой особенностью правового регулирования государственного управления стало начатое 14 августа 1881 года указом царя «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» и все расширявшееся вплоть до начала ХХ века применение чрезвычайных мер правительством для обеспечения общественного порядка. Применение этих мер было настолько широким, что дало основание В.И.Ленину назвать этот закон фактической российской конституцией.

Еще одной ведущей особенностью правового регулирования государственного управления было сохранение и развитие традиций патернализма в определении эффективного развития страны, что проявилось в засилье административно-правовых актов по управлению казенного сектора экономики и стремлении императивно влиять на развитие и негосударственных корпораций.

Основные государственные законы 1906 г. значительно расширили возможности внеправового воздействия на государственное управление, предоставив правительству возможность их применения не в установленном порядке, а в порядке чрезвычайном. Причем применение 87 статьи в предвоенный период было настолько широким, что давало либеральным публицистам повод критиковать уже целую отрасль чрезвычайно-указного права.

В целом, если подводить итог начальному периоду развития государственного механизма России по конституционному пути, то, очевидно, что он занимал особое место среди государств, развивавшихся по этому пути. При этом надо отметить, что российская империя существенно использовала тот опыт, который был накоплен Германией, развивавшейся по пути монархического конститу-

354

ционализма, отличавшегося особым положением монарха в системе органов государственной власти.

Заимствуя западные формы государственно-правового закрепления монархической власти, Российское государство, тем не менее, не утратило своей авторитарной природы, не трансформировалось в конституционное государство. В политическом отношении здесь, очевидно, следует говорить о временном компромиссе буржуазного либерализма с самодержавием и применении тех традиционных методов и средств, которые были необходимы для сохранения стабильности всей системы. Закрепление мер конституционного ограничения монархии в России исследуемого периода стало формой отхода от абсолютизма. Таким образом, было только обозначено начало движения в сторону конституционной дуалистической монархии. Это дает основание говорить о псевдомонархическом конституционализме, так как практически вслед за принятием Основных законов 1906 года, а часто и на их основе, шло укрепление режима личной власти монарха, опиравшегося на институты чрезвычайного положения и силовые структуры власти.

Первая мировая война стала серьезным испытанием для всего государственно-правового регулирования общественных отношений, но, в первую очередь, она стала испытанием оптимальности построения и деятельности всего механизма государства и, прежде всего, той его части, которая должна была обеспечивать оборонительную функцию государства. Это было возможно только за счет скоординированности действий различных ветвей власти, и, конечно, той ее ветви, которую мы называем исполнительной. В довоенный период разделения властей на конституционной основе не произошло. Не произошло этого и в построении вертикали власти в масштабе всей страны. Аппарат исполнительной власти был построен на бюрократических принципах централизации с подчинением ее лично монарху. Органов, обеспечивающих функциональное взаимодействие в аппарате государства, представлено не было.

Летом 1915 года состоялось крупнейшее поражение русской армии, в полном объеме обнажившее все несовершенство государственного механизма и его правового регулирования и поставившее в повестку дня реформу системы государственного управления, по-

355

зволившего обеспечить, в первую очередь, действующую армию всем необходимым, а также хоть в какой-то степени обеспечить функционирование внутреннего рынка страны.

Следствием этого стало создание системы чрезвычайных органов, представленных четырьмя Особыми совещаниями: по обороне, по топливу, по перевозкам и по продовольствию. Это были в полной мере чрезвычайные органы, т.е. они не предусматривались Основными государственными законами и создавались в порядке ст. 87 (чрезвычайной) Основных законов, и, кроме того, наделялись правом реквизиции и секвестра имущества, принадлежавшего различным физическим и юридическим лицам. Причем чрезвычайные права этих государственных органов расширялись по мере изменения внутриполитической и экономической ситуации в стране. Так, к концу 1916 г. были разработаны основные положения о введении в стране продразверстки, и только боязнь ввести хлебную монополию в стране остановила власти от ее введения. Надо сказать, что в период Первой мировой войны в полном объеме получило применение чрезвычайно-указного законодательства, начатое еще законом 14 августа 1881 г., которое не останавливалось ни в годы революции 1905 г., ни в годы Первой мировой войны − прецедент, который в последующей истории России найдет широкое применение.

Еще одним элементом, призванным усовершенствовать систему государственного управления, стало создание под эгидой Земсоюза и Земгора различных общественных организаций, способствующих функционированию оборонно-промышленного комплекса. Возникновение этих организаций было явлением совершенно иного качества, которое вместе с Военно-промышленными комитетами вполне могло способствовать улучшению положения в стране.

Анализ деятельности всех органов исполнительной власти и старого, и нового образца говорит о схожести их построения и деятельности исключительно на бюрократически-чиновничьих принципах, что в конечном итоге не обеспечило ни успехов действующей армии, ни стабилизации обстановки внутри страны. Более того, участие в политических играх, в борьбе за власть привело, в конце концов, к утрате доверия к власти широких кругов

356

русского общества и свержению полностью дискредитировавшего себя самодержавия.

Система органов государственного управления при Временном правительстве не успела сложиться из-за краткого периода его существования, а также из-за неясности тех хозяйственнополитических принципов, которые оно пыталось претворить в со- циально-экономическую жизнь. Три крупных направления деятельности Временного правительства отнимали все их силы. С одной стороны, необходимо было реформировать учреждения старого режима; с другой стороны, задача ведения войны требовала оптимизировать деятельность органов, работающих на оборону; и, наконец, третье направление, на которое было обречено Временное правительство, – нарастающая революционная стихия. На неуспех деятельности Временного правительства существенное влияние оказала занятая им позиция «непредрешенчества» в вопросе будущей формы российского государства.

Какой-либо программы реформирования системы органов исполнительной власти у Временного правительства не было. Поэтому оно пошло по пути приспособления высших органов исполнительной власти царского периода к новым условиям, попыток обеспечить внутреннюю организацию их деятельности. Что касается системы органов местной власти, то им был нанесен непоправимый удар циркуляром 5 марта 1917 г., в соответствии с которым они упразднялись. Именно этот циркуляр обеспечил длительный хаос власти на местах и борьбу между собой вновь возникавших форм власти.

Не отличались последовательностью и продуманностью шаги Временного правительства по созданию новых государственных органов, обеспечивающих функциональное взаимодействие различных государственных органов в реализации государственных программ. Именно неспособность Временного правительства легальными средствами наладить продовольственное снабжение в стране привело к введению хлебной монополии, последовательное проведение которой стало невозможным из-за недостатка сил и средств.

И еще одно важное наблюдение, имевшее серьезные последствия для будущего развития событий в России. После прихода к

357

власти Временное правительство превратилось в единственный высший орган государства, объединявший в себе и законодательную, и исполнительную власть. Даже Сенат и Синод находились у него в подчинении. Весьма опасным с точки зрения создания законодательных, правовых основ власти выглядит такое положение. Оно скорее должно было объективно способствовать авторитаризму, а не демократическим основам власти. Что и проявилось, на взгляд автора, к осени 1917 г., когда состоялся Корниловский мятеж, а затем и чрезмерное укрепление авторитета А.Ф.Керенского.

Первыми шагами советского государства в реорганизации механизма власти после падения Временного правительства, в том числе и власти исполнительной, стала попытка приспособления старого госаппарата, чиновничества к решению новых задач. Это формирование советского государственного аппарата на основе использования некоторых частей прежнего имело более широкие масштабы, чем предполагалось. Механизм исполнительной власти, в частности, включал в свой состав практически все те министерства и ведомства, которые существовали до революции, за исключением Министерства двора и некоторых других. Новые органы исполнительной власти строились фактически на принципах, унаследованных от старого царского аппарата. Причем новый государственный механизм включил в свой состав и те чрезвычайные органы власти, которые еще оставались после Февральской революции, – имеются в виду те особые совещания, которые были образованы в 1915 г., и различные комитеты и совещания, возникшие после февраля 1917 г. Значительно в больших масштабах, чем это предполагалось раньше, был использован штат профессиональных чиновников-бюрократов в работе новых государственных органов.

Охватившая с весны 1918 г. всю территорию страны гражданская война и иностранная военная интервенция чрезвычайно усилили централизм в построении органов исполнительной власти сверху донизу.

Жесткая система главкизма, которая характеризует этот период государственного управления подавляла инициативу мест, жестко ограничивала самоуправление советских органов.

Централизованную систему органов исполнительной власти,

358

построенную в соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г. дополняла система чрезвычайных органов власти от ВЧК по борьбе с контрреволюцией и саботажем до различных иных органов отраслевого или регионального масштаба, обладающих чрезвычайными полномочиями. Фактически это была система чрезвычайных органов исполнительной власти, главная цель которой состояла в том, чтобы, опираясь на жесткие методы принуждения, добиваться решения неотложных задач государства на важнейших направлениях внутренней и внешней политики.

Таким образом, в годы гражданской войны была создана хорошо отлаженная бюрократически централизованная система аппаратных структур. Система, которую возглавлял аппарат правящей партии, т.к. в годы гражданской войны превращение органов власти и управления в однопартийные усилилось. Эту сложившуюся систему управления советским государством мы вполне могли бы охарактеризовать как административно-командную. Более того, с полным основанием можно говорить о том, что победа в гражданской войне была в решающей степени обеспечена именно этой системой государственного управления. Применение других, менее жестких начал в отправлении власти могло лишь повторить опыт царской России периода 1914-1917 гг.

Отрицая в своей деятельности по руководству страной опыт и сущность буржуазного права, Советское государство, созданное на основе принципа объединения, а не разделения властей, издавало огромное количество нормативно-правовых актов, призванных вносить организующий момент в жизнь общества. Однако отказ от устоявшихся правовых порядков, процедур и средств правового регулирования привел к появлению такого количества нормативноправового материала, пользование которым было весьма проблематично. Все это отрицательно влияло на состояние правопорядка и законности в стране.

Существенным недостатком, влиявшим на эффективность государственного управления, усиливавшим бюрократизацию государственного аппарата, был общий недостаточный уровень культуры и образованности населения, который помог бы вновь принимаемым в госаппарат людям эффективно усваивать ремесло профессионального управленца.

359

В программном документе – Конституции РСФСР 1918 г. − подчеркивается, что по сущности РСФСР – это государство диктатуры пролетариата. Едва ли с этим можно согласиться, т. к. численность собственно пролетариата в России была ничтожно мала. Сложившееся государство можно охарактеризовать как типичное переходное авторитарно-партийное государство с чрезвычайно сложной социально-политической структурой и в большой степени опирающееся в своей деятельности не на легитимные, а на чрезвычайные методы деятельности.

Возможными вариантами развития такого государства могло быть либо следование в направлении обеспечения социального развития общества и формирования гражданского общества во всей его многосложности, либо это мог быть вариант ускоренной модернизации страны с жестким использованием властью методов принуждения, вплоть до прямого насилия. Исходные составляющие для этих вариантов в полном объеме присутствовали в Советском государстве образца конца 1920-начала 1921 гг.

Дальнейшее ее развитие столкнулось с главной проблемой выбора: либо идти по пути дальнейшего развития и расширения ее рыночных начал, либо – по пути форсированной реализации утопической идеи построения социализма, как ее видела укрепившаяся у власти группа государственных деятелей во главе сИ.В.Сталиным. Реализация первой составляющей данной альтернативы могла привести к обществу с рыночной экономикой и демократическими институтами власти. Развитие административной системы по этому пути повлекло за собой корректировку экономического, политического и идеологического курса страны, разрушение номенклатурно-бюрократического государственного аппарата, развитие сотрудничества различных социальных сил общества взамен классовой борьбы в условиях враждебного окружения и др. Необходимо было вносить существенные изменения в сам механизм властвования по пути дальнейшего укрепления демократических законодательных и организационных основ их деятельности, построенных на прочных началах административного права, последовательно развивающих основные демократические положения Конституции.

Направление реформы административной системы и ее развития по рыночному пути в корне противоречило «социалистической пер-

360