Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

врача. В 1927 году самостоятельные отделы народного образования и здравоохранения стали организовываться и в горсоветах1.

Проведение аграрных преобразований на местах возлагалось на местные Советы с 1918 года, для чего в составе исполкомов образовывались земельные отделы – губернские, уездные, волостные, действовавшие по принципу «двойного» подчинения. С созданием Союза ССР наркомземы республик остались необъединенными наркоматами, укреплению местных земельных отделов уделялось большое внимание. В 1923 г. местные земотделы преобразуются в управления, их права несколько расширяются. В их руках было сосредоточено руководство всеми аграрными преобразованиями на местах. С введением нового административного деления местными земельными органами стали краевые (областные) и районные земельные отделы. В сельских и волостных Советах земельные управления не создавались. В условиях массового колхозного движения деятельность местных земельных органов приобрела исключительное значение.

Местными органами Наркомпрода являлись губернские, уездные, волостные продотделы (или продкомиссии, продкомиссариаты) исполкомов Советов «двойного» подчинения. В 1917-1918 годах, кроме того, создавались особые продорганы краевого значения (Продкомитет юга, Совет снабжения Урала и т.п.). В конце 1918 г. волостные продкомитеты были упразднены, волостные и сельские Советы в продовольственных делах подчинялись уездным продкомам. В период НЭПа на местах развертывается сеть заготконтор и ссыпных пунктов, которые подчинялись губпродкомам. Заготконторы организовывали сбор продналога и заготовку продовольствия на рынке.

В 1924 году наркоматы продовольствия и вся система местных продкомов упразднялись. Руководство заготовками сельскохозяйственных продуктов стали осуществлять центральные и местные органы внутренней торговли.

Местными органами наркоматов внутренней торговли республик являлись отделы по внутренней торговле губернских и об-

1 Бюллетень НК Здравоохранения. 1927. № 7., Бюллетень НК Просвещения. 1926. № 47.

341

ластных исполкомов, действовавшие на принципе «двойного» подчинения. Они были призваны регулировать торговлю на своей территории, осуществлять надзор за деятельностью частных, кооперативных и других торговых предприятий. В конце 20-х годов система местных отделов торговли перестраивается применительно к новому административно-территориальному делению: создаются областные (краевые), городские и окружные отделы торговли соответствующих исполкомов.

Вобласти внешней торговли с 1920 года учреждались областные отделения Наркомвнешторга, в ведении которых находилась многочисленная сеть таможен, надзоров, застав, таможенных пунктов и постов. С 1921 года в некоторых районах страны при губисполкомах создавались отделы внешней торговли. С образованием союзного государства Наркомвнешторг становится общесоюзным наркоматом, учреждает институт уполномоченных при правительствах республик.

Одним из первых, кто предложил ограничить монополизм был Ф.Э.Дзержинский, который говорил о необходимости конкуренции

исоревнования в промышленности1. Более того, в 1924 г. им был разработан проект плана массового привлечения частного капитала в государственную промышленность через акционирование госу-

дарственных предприятий при сохранении контрольного пакета акций за государством2. Однако на практике он реализован не был.

Втечение 1925-26 гг. по всей стране прошли местные совещания по советскому строительству, которые обратили главное

внимание на массовые формы работы – гласную отчетность, привлечение актива3. На практике же по сравнению с началом 20-х гг. положение изменилось мало.

Более того, вторая половина 20-х гг. характеризуется не только сохранением формализма, но и его углублением. По сообщениям с мест секции советов работали слабо, комиссии созывались редко, функции сельсоветов по-прежнему ограничивались сбором

1Дзержинский Ф.Э. Избранные произведения. М. 1988. С. 447-448.

2Истоки. Вопросы истории народного хозяйства и экономической мысли. М. 1989. Вып.1. С.165.

3Власть Советов. 1925. № 14. С. 20, 21; № 27. С. 21,23.

342

налогов1. Неоднократно присылались сведения о прямых заявлениях, что «советская власть − плохая власть, что нет разницы между ней и царским режимом», «крестьяне недовольны высокими ценами и многочисленными ошибками, невнимательным и нечутким отношением» (Курская губерния)2. В 1928 г. журналы «Советское строительство», «Власть Советов» в обзорах работы местных советов также приводили немало фактов, свидетельствовавших о формализме, отсутствии деловой критики, о вынесении при отчетах положительных резолюций даже в тех случаях, когда совет или его подразделения работали плохо. О бездействии многих секций советов сообщалось в отчетах Ульяновского, Курского, Самарского, Воронежского и ряда других исполкомов. К числу самых существенных недостатков в отчетах относилась бессистемность агитационно-организационной работы секций, плохой обмен опытом работы3.

В октябре 1927 г. на заседании комиссии ЦК по подготовке тезисов к XV съезду партии о работе в деревне под председательством В.М.Молотова отмечалось, что «сельсоветы в большинстве случаев не проявляют инициативы, не умеют руководить... хозяйственной активностью крестьянства», что «секции работают мало, организуются формально»4. Тогда же в ЦК поступали следующие сведения с мест: «Внимательное отношение к крестьянам, к нуждам деревни можно встретить в виде исключения. Во многих случаях крестьяне говорят: все равно выберут кого хотят коммунисты, как это было в прошлом году – приехали назначили, поэтому и не ходим» (Курская губерния); «Работа сельсоветов и виков при пьяных руководителях слаба и ограничена сбором Налогов» (там же), «Все наши работы проводятся только на бумаге, делается постановление, заносится в протокол, но в жизнь не проводится» (Владимирская губерния)5. В 1928 г. ЦИК был вынужден отметить, что большинство секций местных советов существует лишь на бумаге, секции и комиссии превращаются в чисто административ-

1РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 67. д. 117. л. 146. 196.

2Там же. Оп. 67. д. 117, л. 8, 131.

3Власть Советов. 1927. № 4. С.17.

4РГАСПИ. Ф. 17. оп. 67. д. 313. л. 57, 99.

5Там же. д. 117. л. 141-142, 136.

343

ный орган: «секции заснули», «секции сельсоветов безжизненны», «секции ставят лишь общие вопросы»1.

Особенно плохо обстояло дело в деревне. Если в городе, особенно в крупных промышленных центрах, массовые формы работы существовали и помогали втягиванию трудящихся масс в решение стоявших перед страной проблем социалистического строительства, то на селе они не успели развернуться. Обследование НК РКИ РСФСР 1928 г. (охватившее сельские советы Архангельской, Калужской, Московской, Тульской губерний и Урала) показало слабую работу большинства секций сельских советов, многие из которых лишь числились на бумаге2. Таким же частым формализмом отличались и отчеты советов, которые повсеместно превращались в информационные сводки, в которых отсутствовал дифференцированный подход к разным слоям населения. Наиболее ярко это проявлялось в сельской местности, где во многих случаях «старательные крестьяне» – середняки приравнивались к кyлaкaм3. Достаточно многочисленными были и случаи прямой критики работы советских органов. Как и в начале 20-х гг., в ряде губерний продолжали высказываться предложения избирать советы без коммунистов, создать крестьянскую партию, крестьянские союзы (Саратовская, Тамбовская, Тверская губернии)4. По сообщениям ГПУ таких фактов было зарегистрировано за шесть месяцев

1926 г. – 626, за шесть месяцев 1927 г. – 6805.

В 20-е гг., безусловно, был найден и испытан на практике ряд доступных форм связи советских органов с населением, активизировались, особенно в городе, массовые формы работы советов. Все это проявилось в росте активности трудящихся на выборах. В 1929 г. в выборах участвовали уже 70,8 процента избирателей города и 61,8 процента избирателей села, в советы было избрано более 1,5 млн. депутатов. Среди депутатов городских советов 52,9 процента были

1Советское строительство. 1928. № 8. С. 44.

2Массоваяработа Советов… С. 39-72.

3РГАСПИ. Ф. 17. оп. 68. д. 237. л. 51, 127.

4Там же. оп. 68. д. 217. л. 57., 127.

5Там же. оп. 69. д. 313. л. 54.

344

рабочими (в 1927 г. они составляли 36,6 процента), в сельских советах 84,45 процента составляли крестьяне1.

Однако стереотипы недемократического стиля деятельности аппарата, имевшие своими корнями многовековую бюрократическую традицию дореволюционной России, укрепившиеся и расширившиеся в годы гражданской войны и системы военного коммунизма и не изжитые в 20-е гг., деформировали вводимые демократические институты (выборность, гласность, массовые самодеятельные формы и др.). Чем больше управление во всех сферах (и, прежде всего, в экономике) приобретало административнокомандный характер, тем более формально действовали демократическиеинституты.

«Несмотря на огромную работу партии по подъему активности масс и оживлению советов, – отмечалось на XVI партийной конференции в апреле 1929 г., – развертывание советов... как действительно коллективных органов далеко еще не достаточно. Подмена этих органов соответствующей верхушкой (президиум совета, а в деревне очень часто только председатель или секретарь совета...) имеет еще широкое распространение, особенно в деревне»2.

Таким образом, в течение 20-х годов шел активный поиск организационных форм построения системы управления страной, которая ко второй половине десятилетия включала в себя систему органов и учреждений, позволявшую решать задачи не только публичного характера, но и в определенной степени учитывать интересы иных, кроме государства, субъектов общественных отношений. Делалось это на основе сохранения основного принципа в построении органов власти – не разделения, а объединения законодательной и исполнительной ветвей власти. Выступая на ХП съезде РКП(б), Г.Е.Зиновьев заявил о перспективах НЭПа: «Разделение труда – да, разделение властей – нет»3.

Ко второй половине 20-х годов система государственного управления отличалась определенной степенью устойчивости за счет законодательного, прежде всего, конституционного, закрепления

1Выборы в Советы Союза ССР 1934-35 гг. С. 8-9.

2КПСС в резолюциях. Т. 4. С. 483.

3ХII Съезд РКП(б). Стенографический отчет. М. 1968. С. 47.

345

основ ее построения, включала в себя высшие и центральные органы государственной власти и должностных лиц как на союзном, так и на республиканском уровнях, включала в себя административнотерриториальные единицы и их органы власти, а также государственные и негосударственные предприятия, участвующие в решении задач народнохозяйственного значения. В данную административную систему входили также общественные организации и частные лица, содействовавшие советской власти в ее деятельности. Устойчивость данной системы обеспечивалась, прежде всего, тем, что все государственные органы в этой системе находились во взаимосвязи на основе законодательных норм, определявших их правовой статус и закреплявших за ними решение общих задач. Эта система сочетала в себе элементы централизации и децентрализации. Централизация в ее построении характеризовалась возможностью изменения их решений высшим в порядке иерархии органом; обязательностью решения высшего органа для нижестоящего; назначением должностных лиц; возможностью использовать различные средства воздействия на нижестоящий орган власти. Децентрализация их построения и деятельности проявлялась в том, что решения нижестоящих органов могли быть отменены вышестоящим органом в исключительном порядке, в соответствии с утвержденной процедурой, а также – не в назначении должностных лиц, а в их избрании на местах голосованием местного населения.

С точки зрения внутренней структуры государственные органы, входившие в административную систему, подразделялись на коллегиальные, бюрократические и особые, нигде в других странах не встречавшиеся органы – съезды и советы. Коллегиальные органы характеризовались определяющей ролью коллективного органа – коллегии – в принятии решений по вопросам компетенции данного органа. Бюрократические органы отличались тем, что возглавлялись одним лицом, несшим всю ответственность за их работу. Это лицо опиралось в своей деятельности на систему отделов и отделений, решавших часть задач, возложенных на данный орган. К ним относились наркоматы. К складывающейся административной системе следует относить также органы управления национализированной промышленностью на местах и государственной торговлей. К ним относились также тресты и синдикаты, которые выполняли функцию

346

публичной службы в управлении производственным комплексом. Причем синдикаты были более приспособлены к решению задач централизованного, планового управления. Поэтому не случайно, чтопри переходе к отраслевой системе управления народно-хозяйственным комплексом именно синдикаты, а не тресты, стали организационной базой построения этой системы. К числу общественных организаций и частных лиц, участвовавших в публично-правовых управленческих отношениях и входивших в административную систему, относились профсоюзы, кооперативные организации, различные общества взаимопомощи, концессии, публичные библиотеки. Такое многообразие субъектов административной системы позволяло, в значительной степени, успешно реализовывать главный принцип построения государственного управления того времени – демократический централизм, т.е. решать задачи государственного значения с учетом той или иной местности или субъекта.

Таким образом, ко второй половине 20-х годов административная система России представляла собой своеобразный гибрид – сочетание директивных начал в управлении народно-хозяйственным комплексом с определенной рыночной его самоорганизацией. Фактически дальнейшее ее развитие столкнулось с главной проблемой выбора: либо идти по пути дальнейшего развития и расширения ее рыночных начал, либо – по пути форсированной реализации утопической идеи построения социализма, как ее видела укрепившаяся у власти в результате внутрипартийной борьбы группа государственных деятелей во главе с И.В.Сталиным. Реализация первой составляющей данной альтернативы могла привести к обществу с рыночной экономикой и демократическими институтами власти. Развитие административной системы, в этом случае, потребовало бы корректировки экономического, политического и идеологического курса страны, ухода от прямой связи власти и собственности, что разрушало бы бюрократизацию государственного аппарата и, следовательно, его коррумпированность; возврат к общечеловеческим ценностям и сотрудничеству различных социальных сил общества взамен классовой борьбы в условиях враждебного окружения и др. Предстояло внести существенные изменения в сам механизм властвования – и в систему органов исполнительной власти, и в связи между ними по пути дальнейшего укрепления демократических законодательных и

347

организационных основ их деятельности, построенных на прочных началах административного права, последовательно развивающих основные демократические положения Конституции и претворяющих их в реальную жизнь. Должны были быть внесены соответствующие радикальные изменения в политическую систему общества, построенную на монополии партийно-государственной власти, и ее номенклатурность.

В этом смысле новые начала НЭПа заключались в приближении всех частей политического механизма к интересам и потребностей масс, а вместо этого повсеместно набирал силу процесс свертывания демократии, все более тесного сращивания партийного и государственного аппарата. «Партия и государство слились – вот в чем беда»,

– предупреждал в 1928 г. Н.И.Бухарин. «Совдепия», по образному выражению того времени, все более превращалась в «исполкомию». Являясь свидетелем прямого административного нажима, становившегося все более заметным в конце 20-х гг., Н.И.Бухарин предупреждал, что «чрезвычайные меры и НЭП есть вещи друг другу противоречащие. Чрезвычайные меры есть отмена НЭПа. Чрезвычайныемеры как система исключают нэп»

Первое направление реформы административной системы и ее развития по рыночному пути в корне противоречило «социалистической перспективе» страны, как ее видел И.В.Сталин и его окружение – представители новой буржуазной элиты страны, которая главным считала «управление вещами», а не людьми, на основе господства государственной собственности, централизованного планового управления экономикой страны, манипулирования огромными массами людей, внедрения жесткого метода государственного управления с использованием принуждения в крайних формах внесудебных репрессий.

Анализ историко-правового материала того периода дает основания для вывода, что оба эти выбора были возможны. Реализован же был второй, по мнению автора, прежде всего, из-за ограниченности и догматизма мышления руководства страны, равно как и многих теоретиков и практиков-юристов, для которых перспективы построения социализма заслонили собой реальные противоречия и их решение, исходя из практических задач удовлетворения интересов и потребностей и личности, и государства, и общества в целом.

348

Заключение

Вначале ХХ в. в Российской империи доминировала тенденция, проявившаяся еще в начале XIX в. − укрепление влияния государства на развитие промышленных предприятий. Нормативные акты государственного регулирования предпринимательства составили остов императивной системы норм в области промышленного законодательства России, определили важнейшие направления индустриализации страны в межреволюционный период ХХ в.

Вэтот период русское общество под влиянием интенсивных процессов буржуазного развития изменилось самым существенным образом. В нем были представлены различные элементы развивающихся новых производственных отношений капиталистического типа. Это достаточно крупная государственная собственность в различных отраслях народного хозяйства и дифференцированная частная собственность в промышленности и сельском хозяйстве, при существенных ее ограничениях для широких слоев крестьянства, значительная дифференциация и рост трудовой интеллигенции. Это появление новых организационных форм ведения предпринимательства – появление монополий разных типов и рост профсоюзного движения. Это появление новых организационных форм объединения технической интеллигенции, рост кооперативного движения среди крестьянства. Наконец, это рост политического самосознания в самых разных слоях общества, выразившееся в появлении партий социалистической ориентации. Все это говорило и

оформировании новых элементов российского общества, которым совершенно не соответствовал механизм государственного управления Российской империи. Он представлял собой бюрократизированную систему, обслуживающую интересы привилегированного сословия России, – дворянства, которое само уже было, в значительной степени, подвержено влиянию новых процессов, происходивших в обществе. Иными словами, управляющая система России совершенно не соответствовала системе управляемой, остро нуждавшейся в таком механизме государственного управления, который мог гибко реагировать на интересы различных слоев общества, участвующих в общественных отношениях. Гибкость этого меха-

349

низма, в значительной степени ,могла зависеть от умения сочетать ведомственные, отраслевые интересы и координировать их между собой, умения сочетать интересы и государства и частных лиц, интересы центра и интересы местные, региональные. Во многом это зависело бы от реформирования механизма государства на основе принципа разделения властей по горизонтали и по вертикали, закрепленного на конституционном уровне. Россия нуждалась в комплексном реформировании всего государства, приспособления его к новым задачам поступательного развития. К сожалению, ни глава государства, ни его ближайшее окружение в государственном аппарате, ни многие представители политической элиты или не понимали глубины стоящих задач, или видели пути их решения не в радикальном реформировании государства, а в подавлении недовольства широких слоев населения, в обеспечении спокойствия в стране любой ценой. Потеря времени в реформировании системы государственного управления обернулась отсутствием глубоко продуманной программы реформ, которое, в свою очередь, объясняет непоследовательность, половинчатость и противоречивый характер всех преобразований начала ХХ века.

До конца XIX – начала ХХ вв. Россия оставалась абсолютной монархией, где любое волеизъявление монарха считалось законом. Принятые под влиянием развития революционных событий 1905 г. законодательные акты о деятельности высших органов государственной власти осени 1905 г. и зимы-весны 1906 г. стали высшим достижением в области конституционных ограничений царской власти. Выраженная в этих законодательных актах модель взаимоотношений представительных учреждений и монарха во многом соответствовала конституционным принципам ряда европейских государств и, прежде всего, Германии, чей опыт, видимо, был использован в первую очередь при подготовке законов. Действительно, две палаты парламента России наделялись равными правами в области законодательства; они могли теоретически противостоять монарху в области принятия бюджета и новых законов. Но изменять основополагающие законы, контролировать работу правительства и использовать армию они не могли – это было предоставлено исключительно компетенции монарха. Такое положение дел позволяет говорить только о начале введения элементов

350