Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

§3. Организация и деятельность местных органов государственного управления

Решения VII и VIII съездов Советов юридически закрепляли демократический централизм в качестве основополагающего принципа в построении всей системы государственного управления. Сутью демократического централизма было сочетание централизации руководства и децентрализации деятельности1. Это означало обязательность выполнения решений вышестоящих органов власти нижестоящими органами и широкий организационный простор, и инициативу при выполнении этих решений.

В оды гражданской войны произошла гиперболизация централизма в ущерб демократической составляющей данного принципа. Итогом этого стало отчуждение широких слоев населения от власти, роста его недоверия к советским органам, выразившееся в неявке на выборы этих органов власти. Даже в 1924 году, несмотря на меры по оживлению деятельности советов, на местах в выборах участвовало менее 37 процентов избирателей2. Картина деятельности органов местного самоуправления была весьма безрадостной. В связи с этим А.И.Рыков отмечал: «Никакой выборности в управлении деревней нет, начальство всеприезжее, назначенное; по приезде обзаводятся первым делом хорошей квартирой, хозяйством, коровами, свинками и прочими прелестями. Живет начальство обособленно от населения, обставляет себя всеми атрибутами, так что простому смертному безрекомендации и неузреть начальства»3.

Преодоление кризиса государственного управления построенного на основе политики «военного коммунизма», потребовало изменений в деятельности и аппарата местного управления. В годы НЭПа это осуществлялось по линии оживления советов, с одной стороны, и по линии реформы административно-территориального устройства страны – с другой.

Линия на оживление советов означала укрепление законодательной основы их деятельности, пересмотр компетенции и функций звеньев советской административной системы на местах, укрепле-

1Михайлов Г. Местное советское управление. М. 1926. С. 36.

2БолдыревМ.Ф. Оживление Советов. М-Л. 1926. С. 33.

3Николаевский Б.И. Тайная страница истории. М. 1995. С. 118.

311

ние правовых начал в регулировании взаимоотношений всех звеньев этой системы и демократизацию основ ее формирования через избирательную систему.

Еще в начале 1921 года ВЦИК принял постановления «О регулярных перевыборах Советов и о созыве в установленные сроки съездов Советов» и «Об организации городских Советов рабочих и красноармейских депутатов»1. Затем принимаются постановления «Об уездных съездах Советов и их исполкомов»2, «О волостных съездах Советов и волостных исполкомах»3. В конце 1922 года было принято Положение ВЦИК «О губернских Советах и губернских исполкомах», которые определили структуру, функции и полномочия органов местного управления.

После образования союзного государства в 1922 году реорганизации советского аппарата управления был придан новый импульс.

В1925 году состоялось Всесоюзное совещание по вопросам советского строительства из представителей местных Советов и

центральных учреждений. На второй сессии ВЦИК 16 октября 1924 года4 были утверждены новые положения о сельских Со-

ветах, волостных съездах Советов и их исполкомах, уездных съездах Советов и их исполкомах. В 1925 году5 – положение о городских Советах.

По положению о сельских советах 1924 года они образовывались в сельских поселениях (деревнях, селах, станицах, аулах, хуторах) с населением не менее 300 человек. Состав советов исчислялся из расчета один делегат на каждые 100 человек населения, но не менее трех и не более 100 делегатов. Во главе сельсовета стоял председатель, избиравшийся из числа членов сельсовета. Именно он в промежутке между заседаниями сельсовета принимал все практические шаги для выполнения решений совета и вышестоящих организаций.

Вкрупных поселениях можно было образовать исполком или президиум численностью от трех до пяти человек. В некоторых сельсо-

ветах с согласия волисполкома можно было вводить должность

1СУ РСФСР 1922 г. № 4-6. Ст. 54.

2СУ РСФСР 1922 г. № 11. Ст. 711.

3СУ РСФСР 1922 г. № 72-73. Ст. 407.

4СУ РСФСР. 1924. № 82. Ст. 827.

5СУ РСФСР. 1925. № 82. Ст. 661.

312

секретаря. Однако практика пошла по пути повсеместного введения этой должности1. С целью вовлечения в управление государством местного населения при сельсоветах, а также при районных и волостных исполкомах создавались постоянные комиссии (секции) по направлениям советской работы: сельскохозяйственная, культурнопросветительная, здравоохранения, финансово-налоговая, местного хозяйства и благоустройства, торгово-кооперативная. Все члены совета или исполкома должны были работать в одной из секций. В качестве подсобного аппарата по охране общественного порядка состоял сельский исполнитель2, он должен был содействовать исполнению законов центральной власти и охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Круг ведения сельсоветов был весьма обширен, он касался вопросов общего управления, земельных отношений, торговли, благоустройства, финансово-налоговой сферы, труда, просвещения, здравоохранения и социального обеспечения.

По Положению о городских советах от 24.10.1925 г.3 таковые должны были организовываться во всех городах и рабочих поселках. Городскими поселениями признавались населенные пункты с численностью населения не менее одной тысячи человек при не более чем 25 процентах населения занятого в сельском хозяйстве. Рабочими поселками считались населенные пункты с населением не менее 400 человек, поселковые советы рабочих создавались на основе положения о горсоветах. В городах с населением более 50 тысяч человек создавались районные советы. Специальных положений о райсоветах в середине 20-х годов не было, т.к. реформа админист- ративно-территориального устройства только начиналась, и поэтому они руководствовались положением о горсоветах. Нормы выборов для разных городов были различны, но составлялись таким образом, чтобы, чем меньше население города, тем меньшее число избирателей требовалось для избрания каждого депутата. Весь наличный состав горсовета образовывал пленум, чьи заседания должны были проводиться раз в месяц. На заседания советов могли

1Муратов И., Колесников А. Аппарат низовых советских органов по материалам обследования НК РКИ. М-Л. 1926. С.49.

2СУ РСФСР. 1924. № 28. Ст. 266.

3СУ РСФСР. 1925. № 91. Ст. 662.

313

приглашаться представители различных общественных организаций. На пленуме утверждался бюджет города, избирались депутаты на съезды советов, рассматривались отчеты исполнительных органов. Работой горсовета и управлением городским хозяйством руководил председатель и президиум в количестве не более 11 человек. Городским хозяйством должен был ведать коммунальный отдел. Городские части губернских и уездных исполкомов имели собственное делопроизводство, учет, отчетность, отдельный хозяйственный план, особый городской бюджет. Все члены городского совета должны были работать в одной из секций, обязательными при этом были секции коммунального хозяйства, финансово-бюджетная, народного образования, здравоохранения, кооперативная. Другие секции образовывались по мере необходимости. Руководить работой секций должны были пленум и президиум горсовета.

Задачей горсоветов было поднятие хозяйственного и культурного состояния города и улучшение жизни и быта населения. Для этого горсовет мог образовывать и извлекать прибыль из деятельности предприятий промышленных, торговых и сферы обслуживания, он мог открывать и содержать специальные учебные заведения, клубы, музеи, театры и библиотеки; осуществлять благоустройство, развивать жилищное строительство; оказывать юридическую помощь населению; принимать меры по охране труда; обеспечивать и охранять правопорядок и общественную безопасность; вести борьбу с преступностью; в пределах компетенции издавать обязательные постановления. Городские советы пользовались правом юридического лица.

Городской совет обязательно организовывал работу секций в соответствии с Положением о горсоветах РСФСР от 24 октября 1925 г. и дополнительно – секцию рабоче-крестьянской инспекции. Городские советы ведали вопросами городского значения, обсуждали вопросы общесоюзного, республиканского, краевого, областного, губернского, окружного, уездного и районного значения. Во всех городах и рабочих поселках образовывались самостоятельные бюджеты, которые были частью единого губернского или иного бюджета. Горсоветы имели право контроля подведомственных им предприятий и учреждений без права вмешательства в хозяйственную и административную деятельность.

314

Конституция СССР 1924 года подтвердила основные положения Конституции 1918 года в области организации системы государственного управления на союзном уровне. Конституция РСФСР 1925 года, рассматривавшаяся как составная часть конституции единого советского государства, в части организации аппаратов государственного управления в субъекте федерации, закрепила на конституционном уровне характер взаимоотношений центра и местной власти.

Исполкомы советов были подчинены вышестоящему исполкому, ВЦИК и Совнаркому РСФСР. Отделы исполкомов находились в подчинении исполкомов и их президиумов, а также отделов вышестоящих исполкомов и их президиумов. Они были обязаны выполнять все задания и распоряжения исполкома и его президиума и соответствующего отдела вышестоящего исполкома, а отделы краевых и губернских исполкомов – распоряжения и постановления наркоматов РСФСР1.

Постановления местных съездов могли быть отменены только вышестоящими съездами и их исполкомами, ВЦИК или его президиумом. Постановления исполкомов и их президиумов могли быть отменены избравшими их съездами, исполкомами, их президиумами, ВЦИК, его президиумом и Совнаркомом РСФСР. Краевые исполкомы и их президиумы, а, кроме того, губисполкомы могли приостанавливать проведение в жизнь распоряжений народных комиссаров РСФСР в исключительных случаях и в порядке установленном ВЦИК. Таким же правом были наделены окружные и уездные исполкомы2. Таким образом, предусматривалось создание органически цельной, социально однородной системы советского государственного управления. Цельность и однородность системы определялась тем, что на основе городских и сельских советов, съездов и исполкомов должен был строиться весь государственный аппарат как в республиках, так и в СССР в целом, т.к. и ВЦИК, и ЦИК СССР должны были стать исполнительными органами советов депутатов разного уровня. При этом низовые советские органы –

1Конституция РСФСР. М. 1925. Ст. 58.

2Там же. Ст.Ст. 65-67.

315

сельсоветы и горсоветы − рассматривались как основа для построения всей советской системы1.

Однако положение дел на местах было неудовлетворительным. В 1925 году членами ЦКК-РКИ была проведена проверка низового аппарата в деревне, в итоговом документе отмечается: «...вопросы, которыми живет крестьянство и которые являются важнейшими для крестьян, а именно: землеустройство, лес, переселения, школа, агрономия, ветеринария – этими вопросами советские работники не занимаются... Связи советских организаций с населением почти никакой нет»2. Восновном низовой местный аппарат– сельскиеСоветы и волостные исполкомы − занимались сбором налогов и выполнением распоряжений вышестоящих органов.

О состоянии правопорядка на местах говорят официальные документы правоохранительных органов, поступавшие в ЦК партии. Один из них – докладная записка, составленная по материалам Информационного отдела ОГПУ за год с 1 октября 1924 года по 1 октября 1925 года. «Несмотря на ряд мероприятий Сов-власти и партии по укреплению революционной законности в Республике, – говорится в ней, – ... приходится констатировать, что состояние низового соваппарата в этом отношении, в сравнении с предыдущим годом, нисколько не улучшилось. Нарушение революционной законности со стороны соворганов идет по следующим главнейшим руслам: растраты, извращения партийной линии... произвол, бюрократизм и волокита, взятки»3 <…> «Атмосфера безнаказанности и привычки к злоупотреблениям властью приводят местами к таким явлениям, которые свидетельствуют о частичном разложении соваппарата, превращавшегося иногда в соучастника уголовников и бандитов»4 В подтверждение сказанного приводится многостраничный список примеров, взятых из различных районов страны. Документ заканчивается оценкой судебноследственных органов: «... чуть ли не поголовное пьянство низового судебно-следственного аппарата (нарследователей, нарсудей, а нередко и прокурорского состава), сильно распространенное

1Елистратов А.И. Административное право. М-Л. 1929.

2Розит Д.П. Проверка низового аппарата в торговле. М. 1926. С. 10.

3РГАСПИ. Ф. 17. оп. 64. д. 186. л.12-13.

4РГАСПИ. Ф. 17. оп. 64. д. 186. л. 14.

316

взяточничество («подкармливание»), якшание с кулаками, местами – полный произвол, – вот основные недостатки личного состава су- дебно-следственных органов (не говоря уже о бюрократизме и грубом обращении с крестьянами)»1. Из письма помощника прокурора РСФСР на имя секретаря ЦК В.М.Молотова (август 1925 г.): «Нарушения закона со стороны работников советского аппарата совершаются не исключительно в силу их преступной воли, а чаще всего либо по незнанию на местах закона, или распоряжения вышестоящего органа власти, либо в силу сохранившейся от периода военного коммунизма привычки игнорирования требования закона и относиться с пренебрежением к правам граждан, охраняемым этим законом, либо в силу … привычки … и непонимающих, что в Советском государстве "законность должна быть одна"»2.

Серьезным фактором, сдерживающим реформу системы государственного управления, были недостатки избирательного права, в основу которого был положен классовый принцип. Согласно ему избирательными правами пользовались только лица? получавшие средства к существованию от собственного производительного и общественно-полезного труда. Целые категории граждан были лишены избирательных прав по причинам экономического характера, по признакам использования наемного труда, принадлежности к старой буржуазии, получения нетрудовых доходов, участия в работе правоохранительных органов царской России и т.д. По причинам политического характера избирательного права лишились служители церкви и культов. Прямым голосованием избирались только советы низшего уровня – сельские и городские (районные). Выборы остальных советских органов были многостепенными, что позволяло манипулировать голосами избирателей.

Недостатки избирательной системы во всем объеме проявились во время избирательных кампаний 1924-1925 гг., когда началось активное переизбрание советов всех уровней.

Постепенно произошел определенный поворот в настроениях крестьян, в их отношении к местным органам власти, стихийно

1Там же. л. 15.

2Там же. д. 48. л. 13.

317

стала набирать силу тенденция к демократизации политической жизни деревни. Это было непосредственно связано с восстановлением сельской экономики и ростом экономических потребностей крестьянского хозяйства. Если первые годы НЭПа не требовали участия местных органов власти в деле экономического и культурного развития деревни, и каждый крестьянин доступными ему средствами и в меру своих сил поднимал свое разрушенное хозяйство, то на определенной ступени хозяйственного развития дальнейший подъем уже нуждался в соответствующих организующих действиях власти. Крестьянин мог засевать полагающийся ему земельный надел без участия совета, но перейти от низких урожаев к высоким, от земельной анархии к организованному землеустройству, от примитивных приемов земледелия к передовым формам агротехники, от посылки детей в школу на месяц к систематическому обучению без помощи государственной власти было сложно. Как результат – повысился интерес крестьян к политической жизни. Они увидели, что их экономическое положение можно улучшить введением того или иного исправления государственного аппарата, путем выдвижения туда своих представителей, выражавших крестьянскую точку зрения.

Политическая активность деревни нашла отражение в резком увеличении числа крестьянских наказов на волостных съездах советов. Требования крестьян носили самый разнообразный характер, включали вопросы не только налоговые, хозяйственные, социальные, но и политические − создание Крестьянского союза, изменение непропорциональной избирательной системы и т.д.

Между тем местные органы власти продолжали действовать прежними методами нажима и командования, направляя свои усилия на своевременное выполнение налоговых заданий и оставляя в стороне вопросы, которые более всего волновали деревню. Возникло серьезное противоречие, которое в яркой форме выявил провал выборной кампании советов в 1924 г. На избирательные участки в сельской местности явилось только 28,9 процента избирателей (в 1923 г. – 37,2 процента)1. Неудача

1 Чугунов С.И. Что показали последние перевыборы Советов. М-Л. 1926. С. 10.

318

выборов 1924 года встревожила высшее руководство страны. Оно считало очень важным своевременно взять под контроль положение в деревне и направить проявившуюся активность крестьян в легальное русло. «В 1920-1921 гг. мы тоже видели рост «политической активности» тогдашней деревни, – писал Г.Е.Зиновьев. – Он выразился в достаточно известных событиях в Сибири, Кронштадте, Тамбовской губернии и т.д. Это был рост «активности» на фоне падающего хозяйства... Теперь мы имеем рост политической активности на фоне поднимающегося хозяйства... Этот рост политической активности деревни может пойти по линии укрепления пролетарской диктатуры, если только мы не наделаем больших ошибок»1. Л.Б.Каменев отмечал: «Для вас выгоднее, чтобы политическое брожение и политическая активность шли по легальному каналу Советской власти, а не мимо него... Надо действительно зарубить себе на носу: или мы, оживляя деревню экономически, оформляем ее политически в нашем стиле, или это экономическое оживление неполитическая активность будут использованы против нас»2.

Тенденция к демократизации режима власти нашла отражение в изменении политики формирования и функционирования местных органов власти.

Во-первых, весной 1925 года были проведены повторные выборы советов в 44 губерниях, областях, республиках, которые в условиях ослабления партийного диктата и на фоне активизации избирателей дали снижение доли коммунистов по сравнению с выборами 1924 года с 7,1 до 3,6 процента в сельсоветах, с 19,5 до 13,4 процента среди делегатов волостных съездов советов, с 55,4 до 38,5 процента в волисполкомах3. Этот факт в целом был положительно оценен руководством РКП(б).

Во-вторых, новая инструкция ЦИК СССР о перевыборах советов от 16 января 1925 года4 значительно расширила избирательные права, предоставив их кустарям, ремесленникам, торговцам,

1Зиновьев Г.Е. Пролетариат и крестьянство. Что означает лозунг «лицом к деревне». М. 1925. С. 17.

2Куда и как ведет Советская власть крестьянство. Л. 1925. С. 40-41.

3Сельсоветы и волисполкомы. М-Л. 1925. С. 49.

4СЗ СССР. 1925. № 6. Ст. 55.

319

имеющим патент 1 разряда, лицам, обслуживающим религиозные культы не в качестве священнослужителей и т.д. В итоге, число лишенных избирательных прав сократилось в сельской местности с 540839 (1,3 процента) до 416030 (1 процент)1.

В-третьих, с 1924 году почти повсеместно был введен волостной бюджет, что отражало общую тенденцию к децентрализации хозяйства.

В-четвертых, совещание при Президиуме ЦИК СССР по советскому строительству в апреле 1925 года приняло дополнительные меры по демократизации работы советов на местах. При сельсоветах и волисполкомах учреждались постоянные секции, ревизионные комиссии, была упорядочена периодическая отчетность органов власти перед населением. Было также принято решение о систематическом созыве сельских сходов, где жителям селений надлежало обсуждать вопросы местного значения.

В выборах 1925-1926г., проходивших по сравнению со всеми предшествующими в более свободных условиях, возросла активность избирателей, особенно крестьянства. Процент их участия в выборах по РСФСР достиг 47,5 процента2, в выборах в городские Советы участвовало до 52 процента горожан, имевших избирательные права (в 1924 г. – 40 процентов)3. В выборах в Советы в 1926 года участвовало несколько больше половины всех избирателей (50,8 процента)4.

Все это привело к благоприятным изменениям и в отношении крестьян к местным органам власти, и в характере деятельности этих органов. Постепенно наметилась тенденция по превращению их в хозяйственно-распорядительные органы, о чем свидетельствует резкое возрастание числа хозяйственных вопросов на заседаниях волисполкомов. В этом же направлении шло и развитие сельсоветов.

Показателем оживления политических настроений в крестьянстве было стихийное возникновение и распространение идеи создания «крестьянских союзов». По имеющимся данным, в 1924 году в

1Чугунов С.И. Что показали последние перевыборы Советов. С. 53.

2Итоги деятельности советской власти в цифрах. 1917-1927 гг. М. 1928. С. 8-9.

3Известия. 1927. 26 июня.

4Выборы в Советы РСФСР в1927. Вып. 1. С. 121.

320