Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

органах. Краевым (областным) исполкомам было также передано право утверждать положения об отделах и других органах окружкомов и об отделениях райисполкомов.

Взаимоотношения между отделами исполкомов были весьма специфичны. Например, если распоряжение наркомата противоречило постановлению окружного исполкома, отдел должен был довести это до сведения исполкома, но сам приостановить его проведение в жизнь не мог; это можно было сделать только в исключительных случаях под ответственность всех членов исполкома, участвовавших в принятии постановления по этому вопросу. Но и наркоматы не могли отменять или изменять постановления окружных исполкомов, а могли лишь ходатайствовать об этом перед президиумом ВЦИК. Они также не могли издавать распоряжения, адресованные непосредственно окружному исполкому.

Представленная выше, нашедшая отражение в законодательных актах система местных органов власти по административной реформе середины 20-х годов была объединена едиными принципами построения. Это должна была быть достаточно цельная и единая организация, в которой каждый высший орган должен был избираться низшими представительными органами власти: городские и сельские советы посылали делегатов на волостные и районные съезды, вместе с горсоветами участвовавшие в формировании уездных и окружных органов власти, а уездные представительные органы участвовали в формировании губернских органов власти; губернские и областные съезды советов посылали представителей на республиканские съезды. Представительные органы избирали свои исполнительные структуры в лице исполкомов, в составе которых работали отделы и отделения по направлениям их деятельности

икомпетенции.

Вадминистративно-территориальных единицах на местах органы власти находились в определенной иерархии – отделы и отделения исполкома подчинялись ему, а сам исполком подчинялся соответствующему съезду советов.

Органы отдельных административно-территориальных единиц подчинялись центру по трем направлениям. Съезды советов подчинялись представительным органам вплоть до ВЦИК; исполкомы подчинялись вышестоящим съездам и исполкомам, а также ВЦИК и

331

СНК РСФСР; отделы и отделения подчинялись вышестоящим отделам и отдельным народным комиссариатам.

При губернском исполнительном комитете (ГИК) все народные комиссариаты, за исключением комиссариатов иностранных дел, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов, по нацио-

нальным делам имеют				свои	отделы: 1) административный,
2)	военный,	3) финансовый,			4) политический,		5) земледелия,
6)	народного	образования,		7) труда,		8) социального	обеспечения,
9) здравоохранения,			10) местного			хозяйства,	11) РКИ	и

12) статистический. При уездном исполнительном комитете (УИК) имелись те же самые отделы, за исключением трех: РКП, политического и статистического. В 1923 г. было произведено, с целью сокращения штатов, слияние уездных отделов народного образования, здравоохранения, социального обеспечения и коммунального – в один, с сохранением в нем соответствующих отделений. В волостном исполнительном комитете (ВИК) уничтожены все отделы. Три члена его распределяют между собою ведение всей текущей работы по делам: а) земельным, б) культурно-просветительным и здравоохранения и в) военно-трудовым. Председатель ведет дела общего управления. В сравнении с уездным управлением здесь не имеется функций отделов финансового и коммунального хозяйства. Если в заштатных городах образуются собственные исполнительные комитеты, то они в общем приравниваются к волостным – с тем, однако, отличием, что им не передаются дела военно-трудовые, а вместо земельных поручаются коммунальные; самое образование отделов здесь не обязательно, а факультативно, с утверждением губернским исполнительным комитетом. В сельских советах также никаких отделов не образуется, и исполнение предписаний органов высшей власти лежит на одном председателе.

Из общего числа инстанций городские учреждения всех губернских и уездных городов не играют почти никакой роли в местном управлении, поскольку они лишены своих исполнительных комитетов и президиумов. Основное руководящее значение имеют органы губернские и уездные. Они руководят нижестоящими учреждениями. Волостные же и сельские несут почти исключительно исполнительные функции. Только губернским и уездным инстанциям присвоено право издания обязатель-

332

ных постановлений; в их руках находится полиция, называемая «милицией». При губернском исполнительном комитете имеется, кроме того, отдел «политической» полиции (ГПУ) для борьбы с контрреволюцией, бандитизмом, шпионажем, для охраны границы государства, а также железнодорожных и водных сообщений. Губернскому исполнительному комитету (фактически его президиуму) принадлежит, помимо общего руководства уездными и другими губернскими органами, также право разрешения целого ряда важнейших местных вопросов: объявление в «исключительных случаях» губернии на военном положении, утверждение и отозвание народных судей и следователей, сдача в аренду предприятий, утверждение производственных планов и смет предприятий губернского значения и пр. В особенности существенны его права в финансовой области: им производится распределение местных расходов и доходов на губернские, уездные и городские, ему принадлежит право установления местных налогов и сборов, раскладки местных налогов между уездами, право возбуждать ходатайства о субсидиях из общего государств, фонда и распределения их и, наконец, право окончательного составления общегубернской сметы. Уезды и города представляют только проекты смет, которые могут быть изменены губернским исполнительным комитетом. Уездные исполнительные комитеты по указаниям губернского ведут непосредственно административную работу, действуя через подчиненных им председателей волостных исполнительных комитетов и сельских советов.

Данная схема организации власти в административнотерриториальном разрезе в середине 20-х годов сохраняла как элементы централизации, так и децентрализации. Первая состояла в том, что распоряжения нижестоящего органа власти могли быть отменены вышестоящим в силу их несоответствия закону или нецелесообразности. Отношения между органами власти строились на основе распоряжений обязательных для выполнения нижестоящими органами. А вторая заключалась в том, что кадровый аппарат не назначался, а избирался; местные советы и съезды советов в пределах своей компетенции были высшими органами власти; местные органы власти пользовались правом издания обязательных для ме-

333

стных жителей постановлений; местная власть располагала собственным бюджетом и имуществом.

В данной схеме достаточно велик демократический потенциал. Его последовательная реализация могла бы означать укрепление строившейся административной системы на основе демократических институтов власти. На практике, в 20-е годы в построении и центральных и местных органов власти можно отметить борьбу двух взаимоисключающих тенденций и теоретических течений в руководстве страны и ее государственном аппарате: тенденции к демократизации, которая шла снизу, и тенденция к авторитаризму, которая поддерживалась сверху.

Наиболее отчетливо столкновение этих двух тенденций в 19261927 гг. прослеживается во взаимоотношениях и судьбе земельных обществ и сельских советов. Земельные общества решали важнейшие в жизни деревни вопросы землеустройства. Имея за счет самообложения населения собственный бюджет, они брали на себя содержание школ, больниц, ветпунктов и т.п., противопоставляя тем самым себя безбюджетным сельсоветам и экономически слабым волисполкомам. Но на земельных сходах присутствовали все полноправные члены крестьянской общины, здесь традиционно влиянием пользовались «старички» и зажиточные хозяева. Тогда в противовес им в 1925 г. были введены сельские сходы, где могли присутствовать только лица, имеющие согласно советской Конституции право голоса. Их деятельность должна была находиться под «зорким оком» сельсовета. Однако в реальной жизни чаще всего имело место слияние земельных и сельских сходов, в ряде случаев с полным основанием можно говорить о поглощении земельными обществами сельских советов.

Демократическая альтернатива в реорганизации аппаратов местной власти не реализовалась по ряду причин. Во-первых, низкий образовательный и культурный уровень членов местных органов власти обусловил малую компетентность, неспособность, а зачастую и нежелание их руководителей в полной мере реализовать инициативу, шедшую снизу. Для них проще и удобнее было использовать прежние методы администрирования и принуждения. Образовательный состав сельсоветов и волисполкомов характеризуют следующие цифры: в 1925 году среди членов сельсоветов

334

насчитывалось с высшим и средним образованием всего 3,6 процента, с низшим – 90,2 процента, неграмотных – 6,2 процента, среди членов волисполкомов соответственно – 11,8 , 87,6, 0,69 процента1.

Во-вторых, материальные возможности на местах в силу общей экономической слабости были существенно ограничены, доля волостного бюджета, хотя и росла, но сводился он чаще всего с дефицитом, основная часть расходов (до 60-70 процентов) шла на содержание административного аппарата, и главной статьей дохода (64,2 процента от всех доходов волбюджета) были отчисления от единого селскохозяйственного налога и другие поступления налогового характера2. Кроме того, волостной бюджет, будучи частью государственного, не был полностью самостоятельным, играл подчиненную роль и корректировался сверху, в зависимости от изменяющейся ситуации в губернии и в стране в целом.

В-третьих, совет как орган местного самоуправления и совет как орган диктатуры пролетариата в деревне – эти два понятия фактически взаимно исключали друг друга. Допуская послабления в отношении зажиточной части деревни, поощряя некоторое развитие общинного самоуправления, руководство партии и страны не желало выпускать из-под жесткого контроля местную власть и пристально следило за тем, чтобы крестьянское движение не вылилось в самостоятельные политические формы.

Кроме того, основные демократические возможности, закладывавшиеся в существо административной реформы, в практику взаимоотношений центра и мест, в значительной степени ослаблялись тем обстоятельством, что при определенной широте компетенции того или иного органа управления ему не соответствовали права, необходимые для самостоятельного решения возложенных на него задач. Его деятельность ослаблялась и осложнялась также тем, что издавалось достаточно большое число специальных обязательных распоряжений, особенно ведомственного характера, которые определяли деятельность местных органов по решению конкретных во-

1Сельсоветы и волисполкомы. М.-Л. 1925. С. 48.

2Полозов Е. Волостной бюджет и советское строительство в деревне. Л. 1925. С.

335

просов. Это приводило к появлению новых инспекций по решению этих дел, что тормозило решение вопросов, относящихся к интересам местного населения, что, в свою очередь, приводило к волоките и бюрократизму, сводившими на нет усилия административных аппаратов.

Вторая тенденция – авторитаризма и централизации – особенно сильно проявилась в организации промышленности.

Руководство промышленностью на местах осуществляли местные советы народного хозяйства. На них была возложена вся работа по национализации предприятий и по управлению ими. Руководство промышленностью в годы гражданской войны характеризовалось крайней централизацией, в связи с чем местные совнархозы несколько утратили свое прежнее значение. В период восстановления народного хозяйства и перехода к нэпу предприятия передаются в непосредственное управление местным совнархозам, что усиливает их роль и содействует развитию инициативы. Для приближения управления к местам создаются новые хозяйственные органы – областные бюро ВСНХ (Промбюро), каждое из которых объединяет несколько губерний. Задача Промбюро

– координация деятельности губсовнархозов и руководство отдельными предприятиями, подчиненными ВСНХ.

Однако скоро они стали превращаться в звенья централизованного управления местной госпромышленостью. Этому, в частности, должно было способствовать повышение значения областных промбюро ВСНХ. Так, в июле 1922 года в тезисах президиума ВСНХ, подготовленных к совещанию промбюро, подчеркивалось, что государственные хозяйственные органы области должны обращаться по всем своим делам и вопросам в первую очередь в свое промбюро ВСНХ и его центральные органы; все отношения с местными органами также осуществляют через промбюро1.

После принятия декрета о местных трестах от 17 июля 1923 года значение промбюро как органа, замещающего ВСНХ на территории области, усиливалось. Промбюро были предоставлены все права ВСНХ по рассмотрению производственных программ, утверждению уставов.

1 РГАЭ. Ф. 3429. оп. 1. д. 3143. л. 53.

336

По мере решения задач, поставленных перед ними, промбюро сворачивали свою деятельность. К концу 1924 года их осталось только три (Дальневосточное, Сибирское, Северо-Западное). Однако стали возникать новые органы управления – центральные советы народного хозяйства (республиканского уровня) и областные СНХ, наделенные правами промбюро, но в отличие от них (находившихся в ведении ВСНХ), новые органы были двойного подчинения (и областным исполкомам, и BCHX)1. Еще раньше, с началом НЭПа, органами двойного подчинения становятся губернские совнархозы. Децентрализация управления промышленностью, увеличение самостоятельности губернских совнархозов (ГСНХ) компенсировались за счет усиления контроля за государственной собственностью со стороны местных органов власти.

У ГСНХ с хозрасчетными предприятиями и трестами складывались отношения нескольких типов. Так, одна группа ГСНХ предоставляла им полную хозяйственную самостоятельность, ограничиваясь заслушиванием отчетных докладов об их состоянии

иработе. Другая группа по-прежнему («военно-коммунистически») осуществляла оперативное управление, устанавливая мелочную опеку и бюрократический контроль. Третья группа стремилась

осуществить нечто среднее. Такую форму взаимоотношений в середине 1922 года считали наиболее «жизненной и правильной»2.

Вследствие того, что ГСНХ, являясь отделами губисполкомов, были обязаны исполнять задания губернских экономических совещаний (губэкосо), которые утверждали их постановления, договоры и т.д., они теряли свою самостоятельность. Кроме того, в результате раздела (с переходом к НЭПу) права владения государственной собственностью в промышленности между центральным

иместным партийно-государственным аппаратом, местные органы власти стремились сосредоточить у себя контроль над всей муниципальной собственностью (не только над коммунальным хозяйством, но и местной промышленностью). Все это привело к ликвидации губсовнархозов.

1Материалы совещания местных органов ВСНХ РСФСР (28 ноября-2 декабря

1924 г.). М. 1925. С. 54, 106.

2Экономическая жизнь. 1922. 20 июля.

337

После сильнейшего нажима исполкомов, ГСНХ постановлением ВЦИК от 3 ноября 1923 года в большинстве губерний были упразднены, а их права и обязанности переданы образованным путем слияния ГСНХ и отделов коммунального хозяйства губернским отделам местного хозяйства1. Однако вскоре выяснилось, что такое объединение не способствовало развитию ни промышленности, ни коммунального хозяйства. Вместе с усилением централизованноплановых начал в промышленности это привело к повсеместной ликвидации губернских отделов местного хозяйства. К 1928 году их оставалось только восемь2.

Ослабление в 1921-1922 годах вертикальных связей в промышленности натолкнулось на стремление центральных государственных структур усилить систему «сцепок» с местами. Усилить воздействие на получившие некоторую самостоятельность органы местного управления промышленностью должна была система органов Совета Труда и Обороны разных уровней – от областных до фабрично-заводских экономических совещаний (Экосо).

В соответствии с решениями, принятыми совещанием СТО с представителями ею местных органов (июль 1922 г.), Экосо должны были не только объединять и согласовывать хозяйственную деятельность на местах, но и иметь оперативные функции, распорядительные права, которые подкреплялись правом экосо непосредственно распоряжаться денежными и материальными ресурсами3. Таким образом, в самом начале НЭПа с помощью Экосо предпринималась попытка установить контроль и получить средство воздействия на рыночные элементы, в особенности на губернском и областном уровнях, и укрепить централизованные связи. Впоследствии в усилении этих связей именно органам СТО, как наиболее полно выражавшим интересы государства, отдавалось предпочтение по сравнению с органами ВСНХ. Так, в середине 20- х годов приоритет в вопросах управления и планирования местной промышленности отдавался законодателем губисполкому, которому в лице губэкосо делалось первое представление планов и про-

1Законодательство о трестах и синдикатах. М.-Л. 1926. С. 367.

2Локшин А. Организация управления промышленностью в СССР. М. 1933. С. 160.

3Экономическая жизнь. 1922. 10 августа.

338

грамм. За органами ВСНХ оставалось лишь право протеста, ограниченное месячным сроком1.

В 1927 году ЦИК и СНК СССР приняли новое Положение о государственных промышленных трестах, значительно расширявшее компетенцию учреждений, в ведении которых они состояли. В соответствии с этим документом тресты, а затем и аппараты, фактически превращались в часть единого централизованного механизма управления промышленностью. В этом механизме находилось все меньше места и возможностей для местной власти влиять на процесс управления промышленностью как важнейшей части всего народнохозяйственного комплекса страны. Продолжавшееся усиление отраслевого управления, все более распространявшегося и на местную промышленность, привело к потере значения и местных совнархозов, которые постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 1 июля 1929 года преобразуются в отделы исполкомов2.

Положительно зарекомендовали себя в период гражданской войны отделы управления, создававшиеся для ведения текущей административной работы на местах, которые по вертикали подчинялись НКВД РСФСР и выполняли важную роль в строительстве советской административной системы. В 1923 году было осуществлено упрощение местного аппарата, и функции отделов управления были переданы в непосредственное ведение президиумам исполкомов. В 1925 году для организационного обеспечения деятельности исполкомов создавались организационные отделы при президиумах краевых, губернских и окружных исполкомов, которые по вертикали подчинялись президиуму ВЦИК. Функции отделов управления передавались организовывавшимся в 1923 году губернским административным отделам3, в уездах – уездным управлениям милиции, а с 1927 года – уездным административным отделам4.

На губернские административные отделы возлагалось решение широкого круга вопросов по проведению в жизнь постановлений центральной и местной власти по охране правопорядка, по обеспечению безопасности и борьбе с преступностью, по обеспечению

1Законодательство о трестах и синдикатах. М.-Л. 1926. С. 376.

2СУ РСФСР. 1929. № 54. Ст. 532.

3СУ РСФСР. 1924. № 70. Ст. 690.

4СУ РСФСР. 1927. № 7. Ст. 56.

339

деятельности милиции и общему руководству местами заключения, а также по руководству работой и контролем нижестоящих административных органов. В уездном административном отделе сосредоточены были функции по охране правопорядка, безопасности и борьбе с преступностью, обеспечение деятельности милиции и наблюдение за бюро принудительных работ и мест заключения. В составе адмотделов организовывались подотделы: общий, милиции и уголовного розыска. В общих отделах организовывались подотделы или отделения ЗАГС и административного надзора. Для управления исправительно-трудовыми учреждениями при губернских адмотделах учреждались губернские инспекции мест заключения.

С началом проведения районирования в стране в районах начали функционировать районные административные отделения, первоначально руководствовавшиеся в своей деятельности правами волостных исполкомов, а с 1927 года − правами уездных административных отделов1.

Кроме указанных направлений деятельности местных органов управления они располагали аппаратом культурного строительства, к которому относились отделы народного образования, здравоохранения и социального обеспечения. Эти отделы в качестве самостоятельных структурных единиц существовали на уровне губернии и уезда до 1923 года, когда их в целях экономии средств объединили в один общий отдел вместе с отделом местного хозяйства, однако, признав ошибочность принятого решения, в 1926 году2 отделы народного образования и здравоохранения были восстановлены на уровне уезда, округа и выше. Функции же отделений социального обеспечения передавались президиумам уездного и окружного исполкома3. В апреле 1928 году органы социального обеспечения стали создаваться в автономных республиках, областях и уездах в виде отделов или уполномоченных4. По линии здравоохранения первичной медико-санитарной организацией на селе был врачебный участок, границы которого устанавливались здравотделом. В районе работа по здравоохранению велась под руководством районного

1.СУ РСФСР. 1927. № 93. Ст. 614. и СУ РСФСР. 1928. № 11. Ст. 100

2СУ РСФСР. 1926. № 90. Ст. 653.

3СУ РСФСР. 1927. № 19. Ст. 135.

4СУ РСФСР. 1928. №70. Ст. 503.

340