Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

сессией ЦИК СССР1. Этот закон возлагал на наркоматы

СССР обязанность проводить в жизнь постановления съездов Советов, ЦИК и его Президиума, Совета Народных Комиссаров и Совета труда и обороны СССР, относящихся к предмету ведения соответствующего наркомата. Наркоматы осуществляли надзор за исполнением подчиненными учреждениями законов и распоряжений высших государственных органов СССР, принимали необходимые законные меры для немедленного устранения неправильных действий. Вместе с тем наркоматы были обязаны разрабатывать проекты декретов по заданиям вышестоящих органов и по собственной инициативе – по вопросам своей компетенции; издавать в пределах своих прав и обязанностей акты отраслевого управления; составлять сметы и штатные расписания наркоматов и вносить их на утверждение в установленном порядке; разрешать жалобы на действия и распоряжения подведомственных им учреждений и должностных лиц. Было предусмотрено, что объединенные народные комиссариаты СССР все свои задачи и директивы, касающиеся учреждений союзных республик, осуществляют через одноименные наркоматы республик. Противоправные постановления наркоматов республик могли приостанавливаться и отменяться одноименным наркоматом СССР с одновременным доведением об этом до сведения Совета Народных Комиссаров соответствующей республики, но это право не распространялось на те случаи, когда постановление наркомата республики основывалось на предписании ее Совнаркома. В подобных ситуациях нарком СССР имел право лишь войти с протестом в Совнарком СССР.

Объединенные наркоматы устанавливали для одноименных наркоматов республик форму отчетности, составляли планы хозяйственной деятельности подведомственных учреждений и органов республик, участвовали в разработке основ организации наркоматов республик и их местных органов.

1 СУ РСФСР. 1923. № 106. Ст. 1031.

291

По ряду отраслей СНК СССР осуществлял общее руководство (в области просвещения, здравоохранения) путем разработки основных норм, общих основ и мероприятий. СНК СССР руководил деятельностью наркоматов, рассматривал их отчеты, разрешал разногласия между ними. СНК СССР утверждал концессионные договоры, рассматривал протесты, жалобы на постановления СТО и других учреждений при нем, на распоряжения наркоматов, утверждал штаты общесоюзных учреждений, назначал должностных лиц. На СНК СССР возлагалась и законодательная работа: предварительное рассмотрение, подготовка и обсуждение проектов декретов и постановлений, которые выносились на утверждение ЦИК СССР и его Президиума. При СНК СССР состояли СТО, ОГПУ, ЦСУ, Главный концессионный комитет, Комиссия законодательных предположений, Административно-финансовая комиссия и другие учреждения. Совет Труда и Обороны СССР был образован 17 июля 1923 года1 для осуществления хозяйственных и финансовых планов, корректировки их в соответствии с экономической и политической обстановкой и для руководства наркоматами в области хозяйственных и оборонных мероприятий2. СТО рассматривал и утверждал уставы трестов и акционерных обществ и решал все другие вопросы, которые СНК признает необходимым передать ему. При СТО в первое время состоял ряд комиссий – Госплан СССР, Комиссия по внутренней торговле СССР, Государственная арбитражная комиссия (для разрешения имущественных споров предприятий) и др.

На Совнарком СССР возлагалось «осуществление мероприятий в области общего управления Союзом СССР». Он имел право издавать декреты и постановления, обязательные для исполнения на всей территории Союза. Как и по Конституции РСФСР 1918 года, его полномочия сочетали законодательство и исполнение законов («соединение властей»). Президиум ЦИКа Союза имел право приостанавливать и отменять постановления ЦИКов и Совнаркомов союзных республик. Однако ЦИК, являвшийся по Конституции

1Вестник ЦИК, СНК и СТО. 1923. № 1. С. 25; № 2. С. 47.

2Последнее заседание СТО РСФСР состоялось 13.07.23 г., а уже 29.07.23 г. было образовано ЭКОСО.

292

«высшей властью» между съездами Советов, реальной властью не обладал, − она полностью сосредоточилась в Совнаркоме. Изначально присвоенное ему право принимать «не терпящие отлагательства» законодательные акты практически было распространено и на все второстепенные вопросы. Принимаемые им декреты предварительно одобрялись ЦК РКП(б) (Политбюро). ЦИК же их утверждал, как правило, автоматически. Сохранился формальный характер выборов ЦИК на съездах Советов, утверждались заранее заготовленные списки кандидатов.

Конституция СССР 1924 года учредила Верховный суд СССР, полномочный решать все вопросы, представленные судами республик. Он был наделен полномочиями рассматривать и опротестовывать перед ЦИК Союза решения верховных судов республик, давать заключения о законности постановлений верховных судов союзных республик.

Фактически Конституция СССР была Основным законом не федеративного, а унитарного государства, хотя декларативно провозглашалось свободное, добровольное и равноправное соединение независимых советских республик, право свободного выхода из Союза. Конституция не содержала специального раздела о «диктатуре пролетариата», о ее целях и задачах, принципах организации Советов и избирательной системе по выборам в Советы. Эти вопросы включались в республиканские конституции, построенные по образцу Конституции РСФСР 1918 года. В них повторялись меры, обеспечивающие «демократию», но только для трудящихся (свобода выражения своих мнений, свобода собраний, митингов, шествий, союзов, свобода совести, равные права всех граждан независимо от расовой и национальной принадлежности и пр.). Однако декларативные заявления о «демократии», правах граждан перечеркивались другими пунктами Конституции СССР и союзных республик, по которым отдельные лица и целые группы населения лишались политических прав. Объявляя диктатуру пролетариата социально-классовой сущностью государства, в Конституции как бы освящали, делали «законной» возможность применения в отношении лишенных политических прав граждан методов диктатуры – насилия. Не случайно в этих конституциях, как и в Конституции РСФСР 1918 года, нет таких понятий, как неприкосновенность

293

личности, имущества, жилища, право граждан на защиту от государства – это вытекает из убеждения, что интересы рабочих и крестьян совпадают с интересами рабоче-крестьянского государства. В конституциях нет понятий «права человека и гражданина», но говорится о «правах трудящихся и эксплуатируемых». Права отдельного человека не выделялись, они лишь косвенно просматривались через классовую его принадлежность. Республиканские конституции закрепляли практику многостепенных выборов с открытым голосованием. Непосредственно на собраниях избиратели выбирали только городские и сельские Советы. Вышестоящие органы – их съезды – формировались путем непрямых выборов, причем создавались преимущества рабочим: в процентном отношении они избирали больше представителей в Советы, чем крестьяне. Тем самым закреплялось политическое неравенство рабочих и крестьян.

В течение нескольких лет после принятия новой Конституции шла работа по налаживанию союзной системы государственного управления.

Положение о союзном ВСНХ, утвержденное ЦИК СССР 12 ноября 1923 года1, уточняло его структуру и концентрировало в нем оперативное управление крупной промышленностью. Руководило госпромышленностью, находившейся в ведении ВСНХ СССР, Центральное управление государственной промышленностью (Цугпром), которое разделялось на директораты, созданные по отраслям промышленности. Цугпром был вправе распоряжаться капиталами трестированных и нетрестированных предприятий, и даже теми, которые были вложены ими в акционерные общества, синдикаты и другие торгово-промышленные предприятия и кредитные учреждения. Он назначал руководство предприятий и трестов (с последующим утверждением президиума ВСНХ), контролировал их деятельность с помощью ревизионных комиссий. В компетенцию директоратов входило рассмотрение и утверждение планов, балансов и отчетов трестов и синдикатов союзного подчинения. Руководство промышленностью республиканского и местного подчинения ВСНХ СССР осуществлял через аппарат своего Главного экономического управления (ГЭУ). Цугпром был за-

1 НЭП и хозрасчет. М. 1991. С. 92-97.

294

думан как «трест трестов», «государственный концерн», призванный дать в руки ВСНХ фактическое руководство крупной промышленностью: «следя за каждым шагом ее, определяя ее задания, предоставляя ей средства для их использования, фактически руководя возглавляющим ее личным составом, являясь чем-то вроде оперативного объединения»1.

Изменялась и внутренняя структура ВСНХ РСФСР, где имелось Управление государственной промышленности (Угпром), руководившее промышленностью республиканского значения. Угпром занимался составлением планов, бюджета, проводил в жизнь и контролировал мероприятия ВСНХ. Руководством местными органами ВСНХ, а также плановой, производственной и торговой деятельностью местной промышленности занималось управление местной промышленности (Уместпром). Экономическое управление ВСНХ РСФСР руководило разработкой вопросов промышленной политики, организацией промышленности, разработкой законодательных предложений по всем вопросам, касающимся государственной, кооперативной и частной промышленности. В компетенции экономического управления были вопросы финансирования, кредитования и планирования. Еще более последовательно, чем на союзном и республиканском уровне, предполагалось руководить («подтягивать тресты к совнархозам») местной госпромышленностью. В этом местном Угпроме должны были быть сосредоточены «все стороны управления промышленными предприятиями в совокупности: административная, производственная и финансовоотчетная»2.

Частичные изменения в центральном аппарате ВСНХ, происходившие в 1923-1925 годах, подготовили более серьезную его реорганизацию. Связано это было, прежде всего, с тем, что планирование к началу 1926 года выходило на качественно новый уровень – перспективное, с охватом первичных элементов экономической системы. Руководство ВСНХ не стремилось к тому, чтобы просто создать в его структуре какой-то новый орган,

1Там же. С. 151-152.

2Материалы совещания местных органов ВСНХ РСФСР (28 ноября-2 декабря

1924 г.). М. 1925. С. 56.

295

занимающийся планированием. Оно стремилось к тому, чтобы «действенно и практически пропитать духом перспективного планирования все наши промышленные отрасли и от желаний и разговоров о планировании перейти к созданию реальных элементов промышленного планирования». В решении этой задачи президиум ВСНХ СССР видел «главную задачу перестройки социалистического управления промышленностью»1. Намечаемая им реорганизация (создание вместо Цугпрома главных управлений для планового управления всей отраслью промышленности без деления ее на союзную, республиканскую и местную, а также специального планового органа – Планового управления для перспективного планирования промышленности в целом) должна была лишь оформить то, что уже сложилось в хозяйственном механизме промышленности. Она была завершением происшедших в нем изменений, признавалась правильной и НК РКИ СССР (апрель 1926 г.)2, и Госпланом, предлагавшим присвоить ВСНХ название – «Народного Комиссариата Промышленности»3. Правильными признавались основные принципы реорганизации и СТО CCCP4. Приступить к ней СНК СССР разрешил в конце августа 1926 года5.

Процесс усиления централизованно-плановых, начатый в системе управления, сопровождался ее бюрократизацией. Так, в докладе ВСНХ СССР Совнаркому (май 1927 г.) внимание правительства обращалось на то, что «централизм приобрел гипертрофированные размеры и вызвал в жизнь бюрократизм, ослабление хозяйственной инициативы оперативных органов, множественность инстанций, параллелизм в их работе, громоздкость аппарата, ослабление чувства ответственности и т.д.». ВСНХ констатировал, что провозглашенный декретом о трестах принцип коммерческого расчета «стал отмирать, уступая место всепроникающей регламентации», и был за то, чтобы плановое начало сочеталось с работой основанной на этом принципе, т.е. производственным единицам в пределах плана

1ГАРФ. Ф. 5446. оп. 7. д. 814. л. 125.

2Там же. л. 66.

3Там же. л. 88.

4Там же. л. 72.

5Там же. л. 128.

296

должна быть обеспечена самостоятельностью1. Решительно против такой мягкой позиции были другие центральные органы. Так, Наркомат внешней и внутренней торговли СССР в своем докладе в СНК «Об организации управления промышленностью и торговлей» (июнь 1927 г.) обвинил ВСНХ в противопоставлении коммерческого расчета плановому началу2.

Кроме усиления значения традиционных административных органов управления промышленностью – главков, во второй половине 20-х годов все более важную роль в формировании централизованно-плановой структуры отраслевого управления, способной дойти до каждого предприятия, играли синдикаты. Быстрое расширение их функций привело к тому, что синдикаты во второй половине 20-х годов вторгались в область оперативного руководства трестами, используя более разветвленный и гибкий аппарат. Это доказывало, что синдикаты были приспособленными для образования на их основе государственного органа, осуществляющего реальное оперативно-плановое управление всей отраслью промышленности, что было признано не сразу. Так, президиум ВСНХ СССР в своем докладе Совнаркому в мае 1927 года высказался за сохранение сложившейся к тому времени схемы управления промышленностью, предлагая лишь пересмотреть взаимоотношения ее различных звеньев и дать более четкое направление их деятельности3. Даже в декабре 1928 года не в пользу синдикатов делал выбор пленум ВСНХ, высказавшийся в резолюции по докладу «Организационные вопросы промышленности и проблема кадров» за то, чтобы «все функции, относящиеся к оперативному выполнению планов, были переданы главкам»4.

Объединение советских республик в единое союзное государство привело к созданию единого союзного Госплана СССР5, перед которым стояли задачи согласования планов народного хозяйства республик, разработки единого союзного перспективного плана, со-

1ГАРФ. Ф.5446. оп. 9. д. 335, л. 8.

2Там же. л. 10-11.

3ГАРФ. Ф.5446. оп. 9. д. 335. л. 94.

4РГАЭ. Ф. 3915. оп. 1. д. 243. л. 94.

5Советы народного хозяйства и плановые органы на местах. (1917-1932 гг.) Сб. документов. М. 1957. С.187.

297

ставления текущих годовых планов, наблюдения за их выполнением. С 1925-26 г.г. Госплан ежегодно составлял контрольные цифры народного хозяйства, а затем занимался составлением перспективных планов, объединяя свою работу с наркоматами финансов, ВСНХ и другими. С образованием СССР было создано и единое общесоюзное Центральное статистическое управление при СНК

СССР1, возглавившее всю систему государственной статистики. В период реконструкции народного хозяйства плановые органы в соответствии с решениями XV съезда партии подключаются к составлению пятилетнего плана народного хозяйства. В конце 20-х годов Госплан проводил большую организационную работу по укреплению системы планирования. С 1926 года периодически собираются всесоюзные съезды Президиумов Госплана СССР

и госпланов союзных республик. В июне 1927 года СНК СССР принял постановление «О результатах обследования работы Госплана

СССР»2, по которому директивы Госплана СССР в области методологии, программы работ по планам к срокам их выполнения являлись обязательными для плановых органов наркоматов и ведомств. СНК СССР подчинил Госпланы союзных республик Госплану

СССР на директивных началах. Дальнейшие изменения в системе плановых органов происходят в связи с изменениями территориального деления.

В это время возрастает объем работы и значение органов статистики, которые стали проводить подробные ежегодные описания промышленности; для изучения динамики социальных сдвигов в стране проводились так называемые динамические переписи, изучались бюджеты крестьянских хозяйств и семей рабочих. В марте 1926 года была предпринята крупная реорганизация органов статистики3. ЦСУ СССР было наделено правами объединенного (союзно-республиканского) наркомата; управляющий ЦСУ получил в СНК СССР право решающего голоса. В составе ЦСУ был создан Статплан – плановая комиссия, которая должна была улучшить связи ЦСУ и Госплана. Кроме того, при ЦСУ был

1СУ РСФСР. 1923. № 85. Ст. 809.

2СЗ СССР. 1927. № 37.

3СЗ СССР. 1926. № 7. Ст. 48

298

создан Институт экспериментальной статистики и статистической методологии. Рабочий аппарат всех плановых органов в центре и на местах состоял из подразделений двух категорий – синтетических и отраслевых. Первые занимались изучением и планированием технико-экономических и качественных показателей и решением всех крупных вопросов; вторые занимались вопросами планирования капитальных затрат и объема производства по соответствующей отрасли. В дальнейшем компетенция отраслевых отделов расширяется, на них возлагается и наблюдение за ходом выполнения планов по своей отрасли.

Расчет только на свои собственные средства при восстановлении народного хозяйства потребовал сосредоточения в одних руках, в одном финансовом центре весьма ограниченных финансовых ресурсов. С объединением республик в единое союзное государство создается объединенный (союзно-республиканский) Наркомат финансов СССР. На него возлагалось проведение в жизнь финансовой политики на всей территории СССР, составление и исполнение государственного бюджета, проведение единой налоговой политики, руководство кредитом и страхованием. Он осуществлял свою деятельность централизованно и децентрализованно. В централизованном порядке он проводил единое денежное обращение и кредитную систему, другие задачи он осуществлял децентрализовано через одноименные наркоматы республик. Наркомфины союзных республик руководили финансовым делом в пределах республик, составлением бюджета республики, проведением налогов. В годы реконструкции народного хозяйства были осуществлены две важные финансовые реформы, упорядочивавшие кредитнофинансовую систему страны.

После образования СССР была создана Комиссия по внутренней торговле (Комвнуторг) при СТО СССР как единый общесоюзный орган1, объединяющий работу республиканских комвнуторгов. Однако это было лишь первым шагом на пути организации всей системы управления торговлей. XIII партийная конференция (январь 1924 г.) предложила расширить низовой торговый аппарат, и особенно кооперативную сеть, подчинить частную торговлю

1 СУ РСФСР. 1923. № 83. Ст. 808.

299

кооперации и госторговле. В мае 1924 году Комвнуторг и Наркомпрод СССР упраздняются, и на их базе создается Наркомат внутренней торговли СССР, а вместо республиканских комвнуторгов создаются наркоматы по внутренней торговле союзных республик. Наркомат внутренней торговли СССР занимался регулированием внутренней торговли и руководил состоящими в его ведении предприятиями и организациями, что способствовало укреплению социалистического сектора во внутренней торговле.

Собразованием союзного государства внешняя торговля была отнесена к компетенции общесоюзных органов, поэтому Наркомат внешней торговли РСФСР в 1923 году преобразуется в общесоюзный Наркомат внешней торговли СССР, а республиканские наркомвнешторги упраздняются. Наркомат внешней торговли

СССР учреждает своих уполномоченных при правительствах союзных республик.

Во второй половине 20-х годов система органов управления внутренней и внешней торговлей претерпевает реорганизацию. В ноябре 1925 года Наркомат внешней торговли и Наркомат внутренней торговли СССР сливаются в объединенный Наркомат внешней и внутренней торговли CCCР. Это было вызвано тем, что в эти годы с особой остротой встала задача мобилизации экспортных ресурсов. Реорганизация значительно упростила разросшийся центральный аппарат, занимавшийся внутренней и внешней торговлей. Основными предприятиями этой системы стали акционерные общества, синдикаты и торги или тресты (союзного, республиканского и местного значения). При этом число организаций других ведомств, допускаемых к внешней торговле, было значительно сокращено, было создано много акционерных обществ по основным экспортным и импортным товарам, таких, как Текстильимпорт, Экспортлес, Сельмашимпорт, Экспортлен, Кожимпорт, Металлоимпорт и других.

Ссередины 20-х годов в аппарате ВСНХ СССР происходят изменения, вызванные процессами концентрации планового управления всей отраслью промышленности без разделения на союзную, республиканскую и местную. Изменения выразились, в частности,

вросте значения главных управлений. Так, в соответствии с прика-

300