Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

стране было зарегистрировано 139 случаев агитации за такую организацию, в 1925 году – 543, в 1926 году – 1662, за восемь месяцев 1927 года – 1565. Была даже попытка создать «Всероссийский крестьянский союз»1. Руководство партии видело в этом опасность для однопартийной политической системы и продолжало оставаться на позиции допущения элементов только экономической свободы и многообразия, и не допускало демократизации политической системы. Очень показательно в этом отношении выступление Л.Б.Каменева перед депутатами Моссовета, где он заявил: «Не болтать о политическом нэпе... Может ли быть политический нэп? Разве в этом вопросе могут быть какие-нибудь сомнения?... Кто ставит так вопрос, того можно назвать сумасшедшим, а если бы кто на такой постановке вопроса настаивал, тот скоро узнал бы, что мы совсем не отказались от методов принуждения»2. Он же разделил все требования на крестьянские (о тяжести налога, о неправильности его взимания, о неприспособленности единого сельскохозяйственного налога к действительному крестьянскому положению) и на «лжекрестьянские» (свобода печати, создание Крестьянского союза, уравнение в социальных и политических правах с рабочими), иными словами, все политические требования крестьянства решительно и бесповоротно отсекались.

Вторым направлением реформы местного управления в 20-е годы стало изменение административно-территориального устройства страны, в основу которого был положен принцип экономической целесообразности организации управления народно-хозяйственным комплексом страны и приближения власти к населению. Прежнее административно-территориального деление страны на губернии, уезды, волости, города и села строилось исходя из пропорциональной численности населения этих единиц и не учитывало особенностей национального и экономического характера. Главный социальный смысл реформы административно-территориального устройства страны большинство теоретиков и практиков государственного строительства видели в разделении государственной тер-

1Кукушкин Ю.С. Сельские Советы и классовая борьба в деревне в 1925-1932 гг.

М. 1968. С. 90.

2Каменев Л.Б. Куда и как ведет Советская власть крестьянство. Л. 1925.С.61.

321

ритории в целях управления не людьми, а вещами и трудом, т.к. главное назначение нового государства они видели, прежде всего, не в управлении людьми, а в организации общественного хозяйства1. Преувеличение экономической функции государства приводило к псевдотеоретическим утверждениям о том, что человек, личность, ее интересы не являются целью государственного строительства, а наоборот, гражданин выступает в роли средства для достижения целей, которые ставит перед собой государство2. Подобного рода «теоретические» рассуждения были достаточно широко распространены в среде государственного аппарата и среди теоретиков государственного строительства. Это во многом объясняет и перестройку государственного управления по отраслевому принципу в целях более удобного управления вещами, пришедшую на смену НЭПу, и то пренебрежение к личности и массовые репрессии, которыми сопровождались форсированные индустриализация и коллективизация.

В основу нового административного деления территории СССР

было положено экономическое районирование, под которым понималось оптимальное внутреннее размежевание народнохозяйственного комплекса страны с целью наиболее полного использования всех природных и хозяйственных особенностей отдельных его частей. К делению страны на части, соответствующие целесообразной организации народно-хозяйственного комплекса, приспосабливалась и территориальная организация всего местного управления.

Начало этой работе было положено решением еще VII Всероссийского съезда Советов о создании специальной Административной комиссии ВЦИК, которая для разработки общих принципов нового районирования РСФСР3 привлекала Госплан России. Первым этапом осуществления этой реформы стало укрупнение волостей, начатое с 1923 года. Однако этот этап показал недостаточность данного подхода, т.к. он был связан с неудовлетворительным разде-

1Колесников А. Районирование и улучшение государственного аппарата. М-Л. 1927. С. 11.

2Карадже-Искров А. новейшая эволюция административного права. Иркутск. 1927. С. 25.

3СУ РСФСР. 1919. № 64. Ст. 578.

322

лением территории страны на уезды, представлявшие из себя небольшие городки с полукрестьянским и полуремесленным населением, в которых отсутствовала прослойка промышленных рабочих. Кроме того, уездный город как административный центр был расположен достаточно далеко от сел и деревень. Решение было найдено через организацию новой административно-территориальной единицы – района. Район заменял и волость, и уезд, он должен был включать в себя достаточно крупный торговый центр в виде либо уездного города, либо рабочего поселка, либо крупного села, а затем в его состав включалась вся территория, которая к нему тяготела в торговом, промышленном и сельскохозяйственном отношении. Основным преимуществом района стала его достаточно мощная финансовая и хозяйственная база, т.к. при районировании в его ведение передавались все мелкие национализированные предприятия, а бюджет района позволял перевести на местные средства все учреждения и их работников, обслуживающих сельское население, за исключением ветеринарных врачей и следователей народных судов. Преимуществом райцентра стала и его приближенность к населению – в среднем 25-45 верст1.

Следующей крупной единицей нового административнотерриториального устройства должна была стать область, вводившаяся вместо губернии. В основу этой административнотерриториальной единицы была положена комбинация природных и экономических условий, связанность различных отраслей народного хозяйства,2 своеобразие которой в каждом конкретном случае служило основой для планового развития в масштабах области и страны. Преимуществом области перед губернией была комплексность и самодостаточность этой наиболее крупной в экономическом отношении единицы. Причем организаторами новой администра- тивно-территориальной единицы не делалась различия между областью и краем, оно было чисто терминологическим, т.к. в ходе реформы сразу начали употреблять оба эти термина в одном значении – административно-хозяйственная единица, хозяйственная об-

1Колесников А. Районирование и улучшение работы государственного аппарата.

М. 1927.

2Муругов И.В. Проблемы районирования. М. 1927. С. 52.

323

ласть или край1. Преимущество области или края связывалось и с политической доктриной – сущностью нового государства – диктатурой пролетариата: в некоторых прежних губерниях пролетариат отсутствовал, а губернские города населены были преимущественно представителями мелкой буржуазии. При образовании края или области в их центрах сосредоточивалось крупное промышленное производство, которое должно было способствовать укреплению союза рабочих и крестьян. В хозяйственном и финансовом отношении эти единицы также должны были представлять собой крупные и мощные образования, т.к. и по численности населения, и по размерам бюджетов они могли оказывать достаточно мощное финансовоэкономическое воздействие на развитие и промышленности и сельского хозяйства. Большие преимущества этих единиц состояли в возможности создания надежных аппаратов власти, включающих в свой состав профессиональных работников разного уровня.

Связующим звеном между областью (краем) и районом, по мысли авторов административной реформы, должен был стать округ, который по своей величине составлял примерно одну треть территории губернии. Округа должны были создаваться на основе хозяйственного тяготения и проводить определенную самостоятельную работу, ведая небольшими промышленными предприятиями, обслуживая сельское хозяйство округа, заведуя культурнопросветительными учреждениями, но в основном он был передаточным звеном между районом и краем (областью).

Надо отметить, что осуществляться административная реформа стала достаточно взвешенно. Для проведения эксперимента в области районирования были избраны два региона: промышленный Урал и преимущественно сельскохозяйственный Северный Кавказ. Положение об Уральской области было издано в ноябре 1923 года2. Эта область включала в свой состав 4 губернии и делилась на 15 округов, каждый из которых делился на районы. В 1924 году было проведено районирование Северокавказского края, положение о котором было принято в следующем году3. Результатом проведен-

1Елистратов А. И. Административное право. М. 1929. С. 98.

2СУ РСФСР. 1924 № 11. Ст. 71.

3СУ РСФСР. 1925. № 89. Ст.651.

324

ного эксперимента стало сокращение аппаратов управления и их сотрудников на Урале почти вдвое, а на Северном Кавказе почти в 6 раз1. За этим последовали образование Сибирского края (1925 г.), Дальневосточного края (1926 г.), Ленинградской области (1927 г.). Оценив преимущества районирования, его начали осуществлять и на территориях губерний, создавая районы вместо волостей и уездов. К середине 20-х годов районы были организованы в Тульской, Северодвинской, Астраханской губерниях, Крымской и Чувашской республиках, республике немцев Поволжья, Марийской автономной области, а также в позже образованных Московской и Ивановской областях. На союзном уровне районирование было осуществлено на Украине, в Белоруссии и в Туркменистане2.

Одновременно с процессом районирования территории шел процесс упорядочения деятельности органов местной советской власти. К 1927 году была достигнута правовая определенность в деятельности основных звеньев местного советского управления. Выглядело это следующим образом.

Самой мелкой административно-территориальной единицей была территория сельского совета, в состав которой входило одно или несколько селений. Все постановления сельсовета были обязательны для всего населения проживающего на данной территории. В пределах своей компетенции сельсоветы располагали определенными финансовыми и административными возможностями. В финансовом отношении они располагали приходно-расходными сметами, а наиболее крупные из них имели собственный бюджет и могли вступать в хозяйственные договорные отношения3. Приход- но-расходные сметы сельсоветы рассматривали сами, по утверждении их на общем собрании направляли в район для включения в районный бюджет. Большое значение для развития финансовоэкономической самостоятельности сельсоветов призван был сыграть закон СССР о самообложении населения для удовлетворения культурных и хозяйственных нужд населения4.

1Колесников А. Районирование и улучшение работы государственного аппарата. М-Л. 1927. С. 43-44.

2Елистратов А.И. Административное право. М.-Л. 1929. С. 100.

3СУ РСФСР 1927 г. № 26. Ст. 172.

4СЗ СССР 1927 г. № 51. Ст. 509.

325

Вобласти административной сельсоветы были наделены и распорядительной властью, а не являлись только исполнителями решений вышестоящих органов. Им были предоставлены права по наложению административных взысканий, по регистрации актов гражданского состояния, выдаче удостоверений личности, совершению некоторых нотариальных действий.

Вобласти земельных отношений законодательство середины 20-

хгодов пошло по пути расширения прав сельсоветов по проведению земельной политики, предоставляя им в некоторых случаях право решать возникающие споры.

Текущая деятельность по сельсовету осуществлялась председателем сельсовета и секретарем; в редких случаях, в крупных селениях, по разрешению вышестоящего органа из его состава мог избираться исполнительный комитет. Кроме того, в составе совета образовывались специальные комиссии для предварительной разработки вопросов, относящихся к ведению совета. Весьма тесная связь поддерживалась сельсоветами в ряде местностей с сельскими сходами, которые представляли собой общее собрание избирателей. Осуществление контроля за финансовой деятельностью и правильным использованием местных средств и имущества возлагалось на ревизионные комиссии, избиравшиеся одновременно с сельсоветом, но ему не подчинявшиеся, а действовавшие под руководством вышестоящего исполкома. Для охраны общественного порядка и безопасности граждан сельсоветы назначали сельских исполнителей из числа граждан села, пользующихся избирательными правами.

Вособые территориальные единицы советское административное законодательство выделяло города и поселки городского или фабрично-заводского типа. В этих единицах власть принадлежала городским советам. Расширение прав городских советов выразилось в предоставлении им значительной финансовой и хозяйственной самостоятельности через закрепление за ними права составлять, рассматривать и проводить в жизнь городской бюджет, т.е. горсовет был распорядителем кредитов и ведал имуществом и предприятиями на своей территории. Другими словами, горсовет обретал статус юридического лица. Кроме хозяйственных полномочий, городские советы ведали сетью культурно-просветительских учреждений, учреждениями здравоохранения и социального обеспечения, за ис-

326

ключением учреждений общероссийского или губернского значения. Он мог сам, исходя из своих средств, учреждать культурнопросветительные и медико-санитарные организации.

Городские советы обладали правом издания обязательных постановлений по вопросам городской жизни, правом наложения административных взысканий, ведали регистрацией обществ, не преследующих целей извлечения прибыли, записью актов гражданского состояния, городской милицией, а также обладали правом избрания и отзыва народных судей и народных следователей при судах.

Текущая работа по управлению городом должна была осуществляться горсоветом. Постановления горсоветов проводились через городские отделы коммунального хозяйства, городскую милицию или отделы, инспектуры и отделения соответствующих исполнительных комитетов. Организация горкомхозов была обязательной. В самом горкомхозе должны были организовываться отдельные части для выполнения работ по направлениям деятельности.

Разработка вопросов предварительного характера для рассмотрения горсоветом или его президиумом, обследования и ревизии возлагались на членов секций горсовета, работа в которых была обязательной для членов горсовета. Решения секций проводились постановлениями через заседание городского совета. В своей деятельности члены горсовета были подотчетны перед избирателями. В некоторых случаях (в больших городах и в случае удаленности городской территории от центра) там могли создаваться райсоветы, но они действовали под руководством городских советов.

Административно-территориальная реформа в виде районирования осуществлялась постепенно, по мере его введения отказывались от такой административной единицы как волость. Поэтому в некоторых не районированных регионах продолжало действовать законодательство о волостных органах местной власти. В частности, это Постановление ВЦИК о волостных съездах советов и волостных исполнительных комитетах от 24 ноября 1924 г. В других местностях, уже районированных, высшим органом был районный съезд советов, а в перерыве между ними – районный исполнительный комитет. Законодательство о районных органах местной власти в 20-е годы уточнялось по мере накопления опыта и в законченном виде

327

нашло отражение в Положении о краевых (областных), окружных и районных съездах Советов и их исполнительных комитетах от 8 апреля 1928 г1.

Организация и компетенция волостных и районных съездов советов и исполкомов была аналогичной, но были и отличия, которые выражались в более широкой компетенции районных исполкомов.

Делегаты на эти съезды избирались из представителей всех советов, находящихся на их территории, один раз в год по плану окружного (для районного) или уездного (для волости) исполнительного комитета. Вопросы, которые рассматривались на съезде – отчет исполкома, выборы делегатов на вышестоящий съезд советов, выборы нового состава исполнительного комитета, рассмотрение и утверждение проекта местного бюджета.

Районные или волостные исполнительные комитеты руководили деятельностью всех советов, находящихся на их территории, в их ведении находились все вопросы, связанные с управлением и хозяйством региона, руководство деятельностью всех подчиненных учреждений и должностных лиц, осуществление постановлений вышестоящих исполкомов. Им предоставлялось право отмены или изменения любых нижестоящих органов власти, кроме того, им принадлежало право наблюдения за предприятиями, учреждениями и должностными лицами, подчиненным вышестоящим органам власти, но не вмешиваясь в их оперативную деятельность. Исполкомы могли издавать обязательные постановления; налагать административные взыскания за их невыполнение; распоряжаться средствами и имуществом в пределах своего бюджета; принимать на себя обязательства в пределах законодательства и др.

Для выполнения своих функций при райисполкомах (волисплкомах) организовывались комиссии (или секции) по вопросам: экономическим; культурно-политико-просветительским; благоустройства и здравоохранения. Состав комиссий комплектовался из членов райисполкома с привлечением трудящихся. Для более широкого привлечения населения к работе местных органов власти исполкомы могли созывать расширенные заседания пленумов исполкомов, в работе которых участвовали представители ни-

1 Известия ВЦИК // 8.07.1928. № 157.

328

жележащих исполкомов и советов, существующих на их территории, а также представители предприятий и организаций, расположенных на территории района или волости. Организационно в состав волостного исполкома входил председатель, секретарь и члены исполкома, за которыми закреплялись определенные направления деятельности. Президиума в волисполкомах не было. Райисполкомы имели более сложную структуру. Текущую работу райисполкома выполнял президиум, который в перерыве между пленумами исполкома был высшим органом власти на своей территории. Районные исполкомы имели в своем составе отделения, выполняющие распоряжения как своего райисполкома, так и вышестоящих исполкомов: земельное, финансовое, местного хозяйства, народного образования, здравоохранения и административное. Кроме того, при райисполкомах состояли уполномоченный ОГПУ и районный статистик.

Райисполком (волисполком) подчинялся вышестоящему исполкому и его президиуму, а также отчитывался о своей работе перед районным (волостным) съездом советов. Все распоряжения вышестоящих исполкомов были для них обязательны, а в случае несогласия с ними исполкомы были вправе ходатайствовать о его отмене без приостановления выполнения данного распоряжения, однако, при явном несоответствии распоряжения постановлениям вышестоящих органов, райисполком мог приостанавливать их выполнение, уведомляя немедленно об этом соответствующий отдел вышестоящего исполкома. Распоряжения самого исполкома в пределах своей компетенции не утверждались исполкомом вышестоящим, но могли быть им отменены по протесту прокурора или жалобе лиц, чьи права были ущемлены.

Для контроля за финансовой и хозяйственной деятельностью райисполкома на съезде советов избиралась ревизионная комиссия, которая была ответственна не перед райисполкомом, а перед съездом и руководил ее работой вышестоящий исполком.

Осуществление районирования в России было сопряжено со значительными трудностями в связи, прежде всего, с ее огромной территорией. Именно поэтому в ее административно-территориальном устройстве параллельно существовали не только волостные и рай-

329

онные органы власти, но и уездные, окружные, губернские и областные съезды советов, и исполнительные комитеты.

Определенный итог опыту проведения нового районирования в России был подведен в положении о губернских съездах советов и губернских исполнительных комитетах и Положении о краевых (областных), окружных и районных съездах советов и их исполнительных комитетах от 6 апреля 1928 г1.

Уездные, окружные, губернские и краевые (областные) съезды советов России избирались из представителей нижестоящих съездов и представителей советов городов и рабочих поселков, фабрик и заводов, расположенных вне городских поселений.

В перерывах между съездами советов вся полнота власти принадлежала исполнительным комитетам, избиравшимся на съездах советов территориальных единиц. При этом уездные исполкомы подчинялись губернским исполнительным комитетам, а через них ВЦИК и СНК РСФСР, а окружные исполнительные комитеты – краевым (областным), которые, в свою очередь, тоже были подчинены ВЦИК и СНК РСФСР. Организационная структура исполнительных комитетов данных административных единиц была представлена различными отделами, которые, подчиняясь исполнительному комитету, одновременно являлись местными органами соответствующего народного комиссариата, распоряжения которого были для них обязательными к исполнению. В качестве руководящего деятельностью всех советов и исполкомов, находящихся на его территории, он мог издавать распоряжения обязательные для исполнения нижестоящими исполкомами.

По Положению ВЦИК от 6 апреля 1928 г. права краевых (областных), окружных и районных исполкомов были расширены за счет компетенции вышестоящих органов. Например, окружные исполкомы получили право производить по согласованию с краевым (областным) исполкомом слияния отделений районного исполкома, а краевому исполкому было предоставлено право производить слияние отделов и упразднять отделы окружного исполкома, с последующим утверждением ВЦИК, а также производить кадровые перестановки в райисполкомах без утверждения в вышестоящих

1 Известия ВЦИК // 8.07.1928 г. № 157.

330