Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

зом ВСНХ СССР от 28 января 1926 года трестам и синдикатам предписывалось «возбуждение вопросов общего и принципиального характера в других ведомствах производить через посредство соответствующих управлений ВСНХ СССР и с их одобрения»1.

В ходе разработки проектов реорганизации управления промышленностью в 1929 года сторонники более мягкого вхождения в жесткую систему централизованно-планового управления, опасаясь превращения синдикатов в донэповские главки, были против того, чтобы они стали базой для формирования органа отраслевого управления с функциями планирования и оперативного управления, стремясь последнее сохранить за трестами. Такими подходами руководствовалась комиссия ВСНХ СССР2. Иной подход был у комиссии ЦКК ВКП(б) и НК РКИ СССР3, который впоследствии и лег в основу дальнейшей реорганизации управления промышленностью. Проект предусматривал слияние главков и синдикатов на основе последних, тресты фактически становились лишним звеном. На заседании президиума ЦКК ВКП(б) и коллегии НК РКИ в сентябре 1929 года было решено создать комиссию и поручить ей в месячный срок на основании двух проектов проработать схему организации управления промышленностью4. Осенью 1929 года был сделан окончательный выбор в пользу синдикатской основы при реорганизации управления промышленностью. В подготовленных комиссией ЦКК ВКП(б) и НК РКИ СССР тезисах делался вывод о необходимости объединения работы главков и синдикатов, их слияния. В основу деятельности новых отраслевых объединений предполагалось положить: планирование производства, техническое руководство, организацию сбыта и снабжения, руководство коммерческой и финансовой деятельностью, вопросы труда и подготовки кадров для данной отрасли5. 5 декабря 1929 года ЦК ВКП(б) принимает постановление «О реорганизации управления

1Законодательство о трестах и синдикатах. С. 556.

2Торгово-промышленная газета. 1929. 8 августа.

3Правда. 1929. 13 августа.

4На плановом фронте. 1929. № 3. С. 63.

5Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. М. 1967. Т. 2. С. 136-142.

301

промышленностью»1, которым начинается форсированный переход к главкистско-наркоматской системе управления с ее жестким административным планированием и оперативным управлением предприятиями отрасли. Этим постановлением главки ликвидировались, а на основе синдикатов для руководства отраслями создавались промышленные объединения. Данная работа была завершена к лету 1930 года2.

На изменение системы государственного управления народнохозяйственным комплексом существенно повлиял взятый РКП(б) курс на форсированную индустриализацию, выявивший потребность дифференцировать управление отраслями промышленности. В связи с этим в январе 1932 г. союзно-республиканский ВСНХ был ликвидирован, а вместо него были образованы общесоюзные наркоматы тяжелой промышленности, легкой и лесной промышленности и республиканские наркоматы местной промышленности, объединявшие под своим руководством некоторые предприятия ряда отраслей. Так было положено начало строго отраслевой системе управления народным хозяйством.

В период НЭПа существенно изменилось руководство земельными отношениями. По Конституции СССР 1924 года наркоматы земледелия остались в ведении союзных республик как республиканские ведомства. Наркомзем РСФСР сосредоточил в своих руках только функции общего руководства сельским хозяйством на территории республики, в связи с чем его аппарат был значительно сокращен и упрощен. Произошли изменения и в руководстве колхозами и совхозами. В декабре 1921 г. IX Всероссийский съезд Советов принял постановление о передаче колхозов в систему сельскохозяйственной кооперации; таким образом, коммуны и артели поступили в ведение союзов сельскохозяйственной кооперации. Государство широко кредитовало крестьянские хозяйства; были созданы фонды борьбы с засухой, деревенской бедноты, восстановления хозяйства центральных черноземных областей и др. С каждым годом усиливалась по-

1ГАРФ. Ф. 374. оп. 2. д. 54. л. 20,22.

2Советы народного хозяйства и плановые органы в центре и на местах (19171932). Сб. док. М. 1957. С. 199.

302

мощь сельскохозяйственной кооперации. Ее низовую сеть объединял образованный еще в 1921 году Всероссийский союз сельскохозяйственной кооперации (Сельскосоюз). Он являлся государственно-капиталистической организацией, возглавляемой старыми кооператорами, но контролируемой советскими органами. Деятельность его распространялась на всю территорию страны (за исключением Украины, где был свой центр – «Сельский господарь»). Большое значение имело вступление в сельскохозяйственную кооперацию колхозов, являвшихся по преимуществу организациями крестьянской бедноты1. 17 ноября 1921 года ВЦИК

иСНК приняли декрет, распространявший на колхозы положение о сельскохозяйственной кооперации2. К осени 1922 года колхозы в системе сельскохозяйственной кооперации занимали значительное место. Постепенно складывались специальные виды сельскохозяйственной кооперации: Льноцентр, Маслоцентр, Птицеводсоюз, Хлебоцентр. В 1927 году из Сельскосоюза выделился Колхозцентр, объединявший колхозы.

Вуправлении совхозами также произошла перестройка: многие совхозы объединились в тресты во главе с правлениями. Процесс трестирования и синдицирования в сельском хозяйстве получил широкое развитие. Не трестированными остались лишь совхозы особой государственной важности и «приписные». Тресты подчинялись местным земельным органам и находились на хозяйственном расчете, т.е. были самостоятельными. Для торговли

исбыта продукции этих трестов создавались синдикаты. В результате всех этих мер сельское хозяйство страны к концу восстановительного периода достигло довоенного уровня.

Всвязи с подготовкой массового колхозного движения задачи руководства сельским хозяйством становились сложнее, что привело к образованию целого ряда новых органов по управлению сельским хозяйством, а затем к объединению управления сельским хозяйством в руках общесоюзных специализированных наркоматов. Происходило это следующим образом.

1Голиков В.А. Важнейший этап развития сельскохозяйственной кооперации в

СССР (1921-1929 гг.) М. 1963.

2СУ РСФСР. 1921. № 76. Ст. 628.

303

В 1925 году для решения практических задач колхозного строительства в СССР создается Всесоюзный совет колхозов (ВСК). Его задача – изучение и обобщение практического опыта работы колхозов. Такие центры были созданы и в союзных республиках: в частности, в 1927 году в Российской Федерации образуется Колхозцентр (Всероссийский союз сельскохозяйственных коллективов). В его задачи входило изучение и обобщение опыта колхозного строительства, организация сбыта продукции колхозов, снабжение их орудиями производства. Колхозцентр являлся главным звеном в системе сельскохозяйственной кооперации, однако общее руководство его деятельностью с 1929 г. принадлежало государственному органу – Наркомзему СССР. В 1929 г. Всесоюзный совет колхозов и Колхозцентр РСФСР объединяются в единый орган – Колхозцентр СССР и РСФСР.

Ко второй половине 20-х годов сложившаяся система государственного управления включала в себя не только госорганы, но и структурные элементы иного уровня, но главное их назначение состояло в обеспечении сбалансированного управления развитием и регулированием народно-хозяйственного комплекса. В структуре административной системы выделялись органы власти и иные органы государства, должностные лица разного уровня, внутригосударственные территориальные единицы, государственные предприятия, а также общественные организации, выполняющие общественно-полезную публичную функцию. Теоретики административного права того времени классифицировали госорганы, входившие в эту систему по особенностям их правового положения; по их праву издавать обязательные для населения постановления и распоряжения как нормативного, так и индивидуального характера; по возможности административного принуждения и особой правовой защите исходящих от них требований. Исполнительные органы государства подразделялись на органы общей и специальной компетенции, высшие, центральныеи местные органы государства и т.д.

Другими основаниями классификации государственных органов была степень централизации их деятельности и структура государственного органа1. Исходя из этих оснований, к административной сис-

1 Кобалевский В. Советское административное право. Харьков. 1928. С.66-71.

304

теме середины 20-х годов относили централизованные и децентрализованные органы, к которым можно отнести органы специальной и общей компетенции. С точки зрения структуры управления рассматривались органы коллегиальные, бюрократические и имеющие характер съездов. В зависимости от осуществляемых задач это были политические органы, осуществлявшие общее государственное руководство обществом, и органы, осуществлявшие хозяйственное руководство как отдельными отраслями народного хозяйства, так и предприятиями, относящимися к государственной форме собственности и выполняющими, таким образом, свою функцию как публичную службу. Это тресты, синдикаты, торги, акционерные общества и компании и т.п. К административной же системе относились и общественные организации, выполняющие публичные функции: земельные общества, крестьянские общества взаимопомощи, профсоюзы, органы кооперации. Следует отметить, что к 1927 году правовые основы деятельности всех звеньев этой системы были законодательно урегулированы. Компетенция органов государства получила конституционное закрепление, а компетенция иных участников государственного управления закреплялась на государственно-правовом уровне.

К середине 20-х годов в результате проводимых реформ в системе государственного управления можно отметить реализацию двух переплетенных между собой подходов – функционального, обеспечивающего регулирование различных сфер общественной жизни на основе учета интересов участвующих в этих отношениях субъектов, и отраслевого, использующего директивный метод воздействия на субъектов на началах централизма. За счет проводимых реформ страна восстановила свой социально-экономический потенциал, и необходимо было определить новые направления для дальнейшего развития: либо за счет расширения рыночных начал на основе укрепления правового положения их участников и нормативного определения границ участия государства в этих отношениях, либо за счет обеспечения господства государственных органов, плановых начал в определении целей и задач государственного управления и использования прямых методов администрирования и подчинения регулирования достижению целей провозглашенного строительства социализма в одной отдельновзятой стране.

305

Реализовать первое направление позволяла достаточно развитая многоуровневая административная система, реализующая широкий спектр административно-правовых отношений. Речь должна была идти в дальнейшем о кропотливой работе по ее развитию и включению в ее состав тех норм и методов регулирования, которые выдвигались потребностью эволюционногоразвития, а незадачами форсированной модернизации и индустриализации любой ценой.

Однако курс на демократизацию общественных отношений, укрепление законности, оживление советов вызывал все большее неприятие со стороны молодых партаппаратчиков, недавно пришедших к власти, поскольку ограничивал их властные возможности, укреплял самостоятельность и независимость советов и других государственных органов.

Это нашло отражение в работе июльского (1926 г.) пленума ЦК ВКП(б), решения которого выводили на поверхность методы руководства, культивировавшиеся партийным аппаратом, то есть чаще целесообразные, применительно к ситуации1. Постепенно началось медленное, но неуклонное возрождение прежних методов внесудебной репрессии правоохранительных органов, и, прежде всего, Объединенного государственного политического управления (ОГПУ) при Совнаркоме СССР, действовавшего на правах общесоюзного Наркомата. Оно контролировало и направляло ГПУ республик. 28 марта 1924 года ЦИК СССР утвердил «Положение ОГПУ в части административных высылок, ссылок и заключения в концентрационный лагерь»2, которое вернуло ему право внесудебной репрессии.

В 1927 году (4 апреля, 26 мая и 15 июня) ЦИК Союза ССР принял три постановления, вновь расширившие полномочия ОГПУ. Органам госбезопасности было дано право внесудебной репрессии в отношении лиц, «халатно относящихся к секретным документам». На местах краевые и областные руководители ОГПУ получили право применять расстрел к белогвардейцам, контрреволюционерам, шпионам и бандитам. К социально опасным элементам стали относить лиц, имевших три и более судимо-

1КПСС в резолюциях…, изд. 9. Т.4, С.45.

2Известия ЦК КПСС. 1989. № 10. С. 181.

306

стей. К ним могли быть применены судебные и административные репрессии, независимо от совершения конкретного правонарушения. Именно эти законодательные акты открывали путь произволу и носили явно внеправовой характер. Законодательство, касавшееся репрессивных органов, начиная с 1926 года, методично, шаг за шагом, увязывает репрессии с использованием труда заключенных для нужд народного хозяйства. Это должно было в какой-то мере компенсировать нехватку средств, для начавшейся форсированной индустриализации, реализации амбициозных хозяйственных планов. Постановлением ВЦИК от 22 ноября 1926 года суд мог приговаривать к лишению свободы на срок до десяти лет. При этом отбытие наказания обязательно соединялось с выполнением работ. Суд мог присуждать к принудительным работам до одного года без лишения свободы1. Акцент на использование принудительного труда становится важным атрибутом законодательства, касавшегося пенитенциарных учреждений. В 1928 году общее число приговоров и постановлений, содержавших в качестве меры пресечения принудительные работы, увеличилось почти вдвое по сравнению с

1927 годом (136689), достигнув 26063092.

26 марта 1928 года ВЦИК и СНК РСФСР приняли постановление «О карательной политике и состоянии мест заключения», указавшее, в частности, на «недостаточно обоснованное допущение в ряде случаев льгот для классово чуждых и социально опасных элементов». Наркоматам внутренних дел и юстиции было предложено разработать проект изменения законодательства о принудительных работах на началах: «а) бесплатности, б) хозяйственной выгодности, в) такой их организации, чтобы они представляли собой реальную силу репрессии», «ограничить льготы (за счет рабочих дней, предоставление отпусков, переводов в разряды) классово-чуждым элементам и социально-опасным преступникам»; «расширять компетенцию начальников мест заключения»3. В июне 1929 года Политбюро приняло постановление об использовании труда «уголовно-заключенных». Оно было продублировано и введено в

1СУ РСФСР. 1926. № 80. С. 600.

2Административный вестник. 1929. № 8. С. 37.

3Сборник нормативных актов по советскому исправительно-трудовому праву. М. 1959. С. 202-206.

307

действие в качестве государственного акта постановлением СНК

СССР 11 июля 1929 года. Появился термин «исправительнотрудовой лагерь» (ИТЛ) – так стали именоваться возникшие еще в годы гражданской войны лагеря принудительных работ. В эти лагеря, организуемые ОГПУ, передавались все осужденные на три и более года. ОГПУ предложило «для приема этих заключенных расширить существующие и организовать новые исправительнотрудовые лагеря (на территории Ухты и других отдаленных районов) в целях колонизации этих районов и эксплуатации их природных богатств путем применения труда лишенных свободы»1. Осужденные на срок до трех лет оставались в ведении НКВД союзных республик2.

Ужесточались и меры судебных репрессий. В первые годы НЭПа суды приговаривали к коротким срокам тюремного заключения – делался упор на «перевоспитание». Из года в год увеличивалось число осужденных за «контрреволюционные и другие особо опасные государственные преступления» С 1926 года их количество неуклонно росло. По имеющимся в литературе данным, в 1926 году таких осужденных насчитывалось 17804, в 1927 году – 26036,

в 1928 году – 33751, в 1929 году – 562203.

После июльского (1926 г.) пленума начался постепенный процесс сворачивания НЭПа. В газетных заметках и журнальных статьях преобладали сообщения о вытеснении и ликвидации частного капитала. Сведения о его допущении и регулировании отсутствовали. На первый план выходили материалы и суждения, призванные осветить негативные черты деятельности нэпманов, проиллюстрировать их исключительно хищническую природу, противозаконную практику, отрицательное влияние на процесс формирования советского общества.

Кризис хлебозаготовок в 1927-28 годах ускорил реализацию на практике представлений Сталина на НЭП и правопорядок. Характеризуя методы проведения хлебозаготовок 1927-28 годов, председатель сибирского краевого суда М.В.Кожевников писал: «Суд в

1Экономика ГУЛАГА и ее роль в развитии страны. 30-е годы. Сб. документов. М. 1998. С. 19-20.

2Там же.

3Отечественная история. 1997. № 4. С. 59.

308

своих решениях отражал настроения, установки... работы не под флагом закона, за законность, а под флагом "кодекс под стол"»1. Чрезвычайные меры в отношении крестьянства сопровождались серьезной перетряской партийного и государственного аппарата. Наиболее показательным в этом отношении стало снятие с поста наркома юстиции Д.И.Курского в 1928 году и назначение вместо него Янсона.

В России к уголовной и дисциплинарной ответственности за должностные преступления было привлечено 63,6 тыс.2 работников советского аппарата.

Чрезвычайщина на практике вскоре получила свое теоретическое обоснование. В 1928 году на июльском пленуме ЦК Сталин заявил: «...по мере нашего продвижения вперед, сопротивление капиталистических элементов будет возрастать, классовая борьба будет обостряться, а Советская власть... будет проводить политику … подавления сопротивления эксплуататоров»3.

Тем не менее, к 1928 году в руководящих кругах страны еще не сложилось общего мнения о возможности применения чрезвычайных мер. Сопротивление им было еще велико. На июльском пленуме (1928 г.) было принято решение об отказе от чрезвычайных мер в предстоящей хлебозаготовительной кампании 1928/29 годов. Это решение было закреплено и по советской линии постановлением СНК СССР 19 июля 1928 года4. Таким образом, налицо внутри госаппарата борьба между теми чиновниками, которые помнили времена военного коммунизма и чрезвычайщины, и вновь пришедшей к власти молодежи, для которой лозунг «Социализм – любой ценой» был актуален. В сентябре 1928 года председатель ВСНХ В.В. Куйбышев от имени высшего руководства страны провозгласил новую концепцию индустриализации страны с ориентацией на «максимум вложений в тяжелую индустрию» любой ценой, в том числе и путем взимания «дани» с деревни5. В ответ Бухарин опубликовал в «Правде» статью под названием «Заметки

1Вопросы истории КПСС. 1991. №1. С. 79.

2Советское строительство. 1929. №7. C. 111.

3Сталин И.В. Собр. Соч. Т. 11. С. 171.

4КПСС в резолюциях… изд. 9. Т. 4. С. 353.

5Горелов И.Е. Осипов А.Г. На крутом переломе. М. 1988. С. 38.

309

экономиста», в которой подверг жесткой критике анонимных «сверхиндустриалнзаторов»1.

Однако на местах энтузиазм партийной молодежи переходил все разумные пределы. Например, в Сибири краевое совещание о координации вопросов по проведению карательной политики, образованное согласно постановлению СНК РСФСР от 23 марта 1929 года2, обратилось во ВЦИК с предложением признать Сибирский край неблагополучным по бандитизму и создать специальную тройку для внесудебного рассмотрения уголовных дел по факту этих преступлений. ВЦИК объявил Сибирь регионом, неблагоприятным по бандитизму, на три месяца с 1 ноября 1929 года, а также разрешил во внесудебном порядке рассматривать дела не только по случаям бандитизма, но и террора. С осени 1929 года чрезвычайные меры (как и опасался Бухарин) стали «упорядоченной» системой государственных реквизиций. Их «успех» подтолкнул сталинское руководство на проведение массовой коллективизации подобными методами3. Серьезный удар по сторонникам НЭПа нанесли чистки партийных организаций, областного и местного госаппарата, начавшиеся в 1929 году. Чистка рядов компартии и государственного аппарата проходила под руководством ЦКК-РКИ, наделенной обширными чрезвычайными полномочиями. В результате такой массированной «профилактической работы», проделанной органами ЦКК-РКИ, создались реальные предпосылки и условия для реализации установки сталинского окружения на наступление социализма по всему фронту с использованием чрезвычайных мер.

Многие из частников попытались обойти новое законодательство путем уклонения от уплаты налогов, сокрытия своих доходов, подкупа работников финансовых органов и т.д. Эти действия дали властям формальный повод обрушиться на частнокапиталистический сектор. Частный капитал в стране был ликвидирован в конце 1929-начале 1930 года чрезвычайными методами.

1Правда. 1928. 30 сентября.

2СУ РСФСР. 1929. № 37. Ст. 388. п. 9.

3Жизнь Сибири. 1929. № 11/12. С. 28, 29.

310