Международный консорциум «Электронный университет»

Московский государственный университет экономики,

статистики и информатики

Евразийский открытый институт

А.В. Шавров

Финансовое право

Российской Федерации

Учебное пособие

Руководство по изучению дисциплины

Программа курса

Москва 2005

ÓÄÊ 347.73

ÁÁÊ 67.402

Ø 146

Шавров А.В. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: Учебное

пособие, руководство по изучению дисциплины, программа курса / Московский государ-

ственный университет экономики, статистики и информатики. - М., 2005. - 252 с.

В пособии рассматриваются принципы финансовой деятельности государства, ор-

ганизация финансового контроля, основы бюджетного материального права и бюджетного

процесса, правовой режим государственных внебюджетных фондов, правовое регулиро-

вание государственных доходов, государственного кредита и государственного долга,

страхования и банковского дела. Особое внимание уделено правовым нормам опреде-

ляющим организацию денежного обращения и валютного регулирования.

Пособие предназначено для студентов и слушателей всех форм обучения с исполь-

зованием дистанционных образовательных технологий, а также для преподавателей выс-

ших и средних специальных учебных заведений.

Автор: Шавров Алексей Владимирович

кандидат юридических наук, доцент

Издание дополненное и переработанное

ISBN 5-7764-0416-9 © Шавров А.В., 2005

© Московский государственный университет

экономики, статистики и информатики, 2005

СОДЕРЖАНИЕ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ........................................................................................................... 5

1. Введение ............................................................................................................................... 6

2. Финансовая деятельность государства и правовое регулирование................................. 9

3. Финансовый контроль и его органы .................................................................................. 13

4. Принципы бюджетного права и бюджетный процесс...................................................... 62

5. Правовое регулирование государственных доходов и расходов .................................... 72

6. Государственный кредит и государственный долг .......................................................... 91

7. Правовой режим государственных внебюджетных целевых фондов

социального назначения ..................................................................................................... 102

8. Правовое регулирование обязательного государственного страхования

за счет средств бюджета ..................................................................................................... 126

9. Правовое регулирование банковского дела ...................................................................... 135

10. Правовые аспекты денежного обращения. Денежная система ..................................... 153

11. Валютное регулирование. Основы валютных правоотношений в России .................. 171

12. Заключение ......................................................................................................................... 191

13. Терминологический словарь ............................................................................................ 192

14. Список рекомендуемой литературы ................................................................................ 206

РУКОВОДСТВО ПО ИЗУЧЕНИЮ ДИСЦИПЛИНЫ.................................................... 209

1. Сведения об авторе............................................................................................................... 210

2. Цели и задачи изучения дисциплины и сфера профессионального использования ..... 210

3. Для изучения дисциплины студент должен знать ............................................................ 210

4. Перечень основных тем и их элементов ............................................................................ 210

Тема 1. Финансовая деятельность государства и правовое регулирование .................. 210

Тема 2. Финансовый контроль .......................................................................................... 213

Тема 3. Принципы бюджетного права и бюджетный процесс РФ ................................. 216

Тема 4. Правовое регулирование государственных доходов и расходов ...................... 219

Тема 5. Правовой режим государственных целевых внебюджетных фондов .............. 222

Тема 6. Правовой режим государственного кредита и государственного долга .......... 225

Тема 7. Правовое регулирование государственного личного страхования в РФ ......... 227

Тема 8. Правовое регулирование банковской деятельности .......................................... 230

Тема 9. Правовое регулирование денежного обращения.

Правовое регулирование вексельного обращения .......................................................... 233

Тема 10. Валютное регулирование в РФ .......................................................................... 235

5. Семинарские занятия и их содержание ............................................................................. 239

6. Итоговый контроль............................................................................................................... 242

УЧЕБНАЯ ПРОГРАММА.................................................................................................... 247

Учебное пособие

Введение

Правовое регулирование финансовых отношений между государством и уполно-

моченными им органами с одной стороны и юридическими и физическими лицами с дру-

гой затрагивает интересы всего общества.

Необходимым представляется точная дифференциации науки финансового права и фи-

нансовой науки (общей теории финансов). Вероятно, полезно для такой дифференциации

использовать определение понятия «финансовое право» предложенные в прошлом, во

всяком случае нельзя не упомянуть о некоторых из них. Так Гофман в середине XIX века

писал: «Финансовое право есть совокупность законодательных постановлений о финансо-

вом устройстве и финансовом управлении государства»1.

Один из основателей отечественной финансово-правовой науки В.А. Лебедев (1833-

1909), труд которого переиздан в серии «Золотые страницы финансового права России» в

2000 году, предложил следующую формулу: «Юридическо-догматическое изучение фи-

нансовых законодательств и есть финансовое право, а изучение правил финансового хо-

зяйства с экономической и политической стороны - финансовую науку, которую иногда

называют и финансовой политикой…»2.

Приемлема предложенная современным российским энциклопедическим изданием

дефиниция: финансовое право - «Отрасль права, регулирующая общественные отноше-

ния, возникающие в сфере финансовой деятельности государства и органов местного са-

моуправления, то есть в связи с планомерным образованием, распределением и использо-

вание государством и органами местного самоуправления фондов денежных средств, не-

обходимых для выполнения их функций»3.

Вероятно, вполне адекватно и следующее определение: - финансовое право есть

отрасль права нормы которой регулируют правоотношения по поводу аккумуляции, рас-

пределения и использования финансовых (денежных) средств необходимых для финанси-

рования государства.

Финансовое право - одна из самых динамично развивающихся отраслей права в

современной России. Это связано с общей тенденцией эволюции государства и права в

условиях глобальных экономических преобразований в стране. Упрочение и развитие ча-

стной собственности определяет значение норм финансового права, как инструмента га-

рантирующего права и обязанности и государства, и собственника-предпринимателя.

Этим обусловлено значение соответствующего учебного курса. Знание принципиальных

основ финансового права и конкретных положений финансового законодательства - не-

обходимая составляющая профессиональной юридической подготовки.

В настоящем учебном пособии рассматриваются принципы финансовой деятельно-

сти государства, организация финансового контроля, основы бюджетного материального

права и бюджетного процесса, правовой режим государственных внебюджетных фондов,

правовое регулирование государственных доходов, государственного кредита и государ-

ственного долга, обязательного государственного страхования за счет средств государст-

венного бюджета и основные положения правового регулирования банковской деятельно-

1 Цит. по Лебедев В.А. «Финансовое право». Т. 2. - М., 2000. - С. 40

2 Ñì. òàì æå.

3 Юридическая энциклопедия. // Под общей редакцией академика Б.Н. Топорнина. - М.: Юрист, 2001. -

Ñ. 1162.

сти. Особое внимание уделено правовым нормам, определяющим организацию денежного

обращения и валютного регулирования.

Структура работы в основном соответствует сложившейся в отечественной юриди-

ческой науке традиции изложения курса «Финансовое право России». Имеются и некото-

рые новые элементы, что позволяет шире охватить многообразие финансовых правоотно-

шений и норм права регулирующих эти отношения.

Так, в самостоятельном разделе сосредоточен материал о законодательстве, опре-

деляющем деятельность государственных и местных внебюджетных фондов. В разделе,

посвященном нормативно-правовой базе денежного обращения, затронуты вопросы век-

сельного права, проанализировано законодательство и подзаконные акты о деноминации

1997 ã.

В разделе, посвященном правовому регулированию государственных доходов и

расходов, на базе анализа статей Бюджетного кодекса РФ, вступившего в силу с 1 января

2000 года, последовательно изложены общие принципы правового регулирования в этой

сфере, прослежены тенденции, обозначенные законодателем в названном акте.

Общая часть Налогового кодекса РФ действует с 1 января 1999 года. Сюжеты пра-

вового регулирования, которые непосредственно связаны с нормами нового кодекса крат-

ко изложены в пособии. Учащимися рекомендована литература посвященная анализу ко-

декса. В отношении отдельных статей кодекса изложены практические соображения. Ор-

ганизации налогообложения в Российской Федерации посвящен специальный учебный

курс. В связи с этим, хотя основные существенные проблемы налогообложения затронуты

в соответствующих разделах настоящей работы, конкретные вопросы связанные с поряд-

ком исчисления и взимания конкретных налогов, функционирующих в России в пособии

не отражены.

В разделе, посвященном правовому регулированию страхования, изложены основ-

ные позиции Федерального закона 1 июля 1998 г. «Об обязательном государственном

страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы,

лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федера-

ции и сотрудников федеральных органов налоговой полиции». Закон этот важен тем, что

в обобщенном виде дает представление об общих принципах обязательного государст-

венного личного страхования, за счет средств бюджета. Следует отметить, что ликвида-

ция органов налоговой полиции в 2003 году соответственно изменила содержание данного

àêòà.

Таможенное право, нормы которого, безусловно, регулируют, в принципе финан-

сово-правовые отношения с точки зрения многих специалистов представляет собой само-

стоятельную отрасль права. Специфика данной отрасли определяет наличие специального

учебного курса и соответственно сюжеты, связанные с таможенным делом не затрагива-

ются в данном пособии.

Новый материал вошел в раздел, посвященный государственному кредиту и госу-

дарственному долгу, поскольку Бюджетный кодекс РФ содержит фундаментальные нор-

мы права, которые определяют функционирование внутреннего и внешнего государствен-

ного долга. Фактически кодекс создал качественно новую правовую базу в этой области.

Основой пособия является современное российское законодательство, кроме того,

при его подготовке использовалась отечественная научная и учебная литература послед-

них лет, а также материал специальных справочных изданий.

Необходимо особо отметить, что в процессе изучения дисциплины учащимся сле-

дует обращаться непосредственно к нормативно-правовой базе, к законам и подзаконным

актам, активно работать с этими материалами, что должно обеспечить высокий уровень

освоения дисциплины. Опыт работы студентов с предыдущими изданиями пособия, а пер-

вое издание его вышло в 1998 году, показал, что полезным и способствующим эффектив-

ному усвоению материала, является, наряду с прямым цитированием законодательных ак-

тов, изложение их содержания в свободной форме, сопровождаемое критическим анали-

зом. В частности это относится к нормам действующего налогового права.

Пособие предназначено для студентов, аспирантов и преподавателей юридических

учебных заведений.

Финансовая деятельность государства и правовое регулирование

Финансовая деятельность государства представляет собой осуществление процес-

сов аккумуляции, распределения и использования денежных средств, необходимых для

реализации функций государства. Публичная власть в любой демократической стране, в

том числе и в России, должна обеспечивать внешнюю безопасность и суверенитет, гаран-

тировать внутренний гражданский мир и возможность реализации гражданских прав,

осуществлять полицейские меры охраны общественного порядка и способствовать разви-

тию национальной экономики в целях решения социальных задач. В целом финансовая

политика государства представляет собой направление общей экономической политики,

которое предназначено для воздействия на структуру и размер валового продукта с помо-

щью регулирования государственных доходов и расходов4. Первоочередной целью при

этом является фискальная5 цель, а именно - обеспечение государственных доходов.

Содержание публичной власти требует средств, которые государство собирает с

физических и юридических лиц в виде обязательных платежей.

Уполномоченные государственные органы осуществляют специальную финансо-

вую деятельность, которая заключается в планируемом сборе и распределении денежных

средств.

Две основные задачи государства в сфере финансов

1. Распределительная задача. В ходе ее реализации разрабатываются и утверж-

даются бюджеты - федеральный, субъектов федерации и местные. Согласно бюджетам

осуществляется сбор денежных средств и их распределение соответственно целевому на-

значению.

2. Контрольная задача. Осуществление ее тесно связано с реализацией финансовой

деятельности. По существу финансовый контроль - это контроль за законностью дея-

тельности уполномоченных органов по аккумуляции, распределению и использованию

денежных фондов.

Способы аккумуляции денежных средств

1. Налогообложение, т.е. взимание государством обязательных и установленных

законом платежей с физических и юридических лиц в федеральный бюджет, бюджеты

субъектов федерации или местные бюджеты.

2. Взимание пошлин за использование природных ресурсов и за осуществление го-

сударством юридически значимых действий в пользу юридических и физических лиц.

3. Взносы во внебюджетные фонды уплачиваемые предприятиями, организациями

и гражданами.

4. Привлечение средств юридических и физических лиц на добровольной основе

(распространение государственных облигаций и других ценных бумаг, проведение лоте-

ðåé).

5. Арендная плата за использование недвижимости, находящейся в государствен-

ной собственности.

6. Страхование имущества, личности, и ответственности, что позволяет использо-

вать привлеченные средства.

4 См. Экономика и право. Энциклопедический словарь Габлера. - М., 1998. - С.202

5 Фиск <от лат. Fiscus> - корзина, денежный ящик, казна.

Способы распределения и использования денежных средств

1. Финансирование - безвозвратная и безвозмездная выдача государственных де-

нежных средств из бюджета в соответствии с установленным планом и на определенные

öåëè.

2. Кредитование - возвратная и возмездная плановая выдача денежных средств на

определенные цели. Кредитование осуществляется в виде банковских ссуд.

3. Расчеты с держателями государственных ценных бумаг.

4. Выплата страховых возмещении, пенсий и пособий.

Регулирование финансовой деятельности осуществляется посредством финансово-

го права. Финансовое право образует совокупность правовых норм, регулирующих обще-

ственные отношения связанные с аккумуляцией, распределением и использованием де-

нежных средств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

Важнейший метод финансово-правового регулирования - властные предписания органов

уполномоченных государством участникам финансовых правоотношений.

5. Финансовое право, являясь самостоятельной отраслью, относится к сфере права

публичного, т.к. регулирует отношения, в которые вступают с одной стороны юридиче-

ские и физические лица, с другой стороны - государство и уполномоченные им органы.

Описанная конструкция вполне соответствует дефинициям публичного и частного права

сформулированным крупнейшим древнеримским юристом III века н. э. Домицием Уль-

пианом, который определял: «публичное право есть то, которое относится к положению

римского государства, частное - то, что относится к интересам частных лиц»6. Если

удалить из этой формулировки один термин характеризующий конкретное государство

(римское), данное определение приобретает универсальное вневременное значение. Таким

образом финансовое право с полным основанием должно быть отнесено к публичному

праву.

Властные предписания финансового права имеют определенную специфику. В

первую очередь они относятся к порядку взимания обязательных платежей в бюджетную

систему и не бюджетные государственные фонды и определяют размеры таких платежей.

Применительно к регулированию осуществления платежей добровольного характера (го-

сударственные займы, эмиссия государственных ценных бумаг), так же используется ме-

тод властных предписаний. Государство точно определяет условия проведения названных

мероприятий устанавливает, какие условия являются обязательными и не могут быть из-

менены в результате соглашения сторон вступивших в названные правоотношения.

Финансовая система Российской Федерации

Данную систему образует совокупность финансовых институтов, т.е. групп взаи-

мосвязанных, однородных отношений. К ним относятся:

1. Государственные финансы

2. Финансы юридических лиц (учреждений, организаций, предприятий с различной

формой собственности).

3. Кредитование.

4. Страхование.

Государственные финансы образуют:

1. Бюджетная система - т.е. совокупность федерального бюджета, бюджетов субъ-

ектов федерации и местных бюджетов.

6 См.: Покровский И.А. История римского права. - СПб., 1998. - С. 278.

2. Внебюджетные целевые фонды. (Пенсионный фонд. Фонд обязательного меди-

цинского страхования. Фонд занятости населения).

3. Государственный кредит.

Финансы юридических лиц состоят из:

1. Финансов коммерческих предприятий.

2. Финансов общественных организаций, осуществляющих некоммерческую дея-

тельность.

3. Финансов учреждений, осуществляющих некоммерческую деятельность.

Кредитование. Данный институт образуют отношения между коммерческими бан-

ками и лицами, заключившими с ними договоры банковского счета или банковского вкла-

да, отношения по поводу предоставления банковских ссуд.

Страхование. Этот институт образуют социальное страхование, личное страхова-

ние, страхование имущества, ответственности, страхование предпринимательских рисков.

Система финансового права обусловлена системой финансовых правоотноше-

ний. Она подразделяется на две составляющие: Общую и Особенную части. Такая конст-

рукция вообще свойственна самостоятельным отраслям права. Общая часть объединяет

нормы финансового права, которые устанавливают принципы финансовой деятельности

государства, систему органов, осуществляющих финансовую деятельность, формы фи-

нансового контроля.

Особенная часть объединяет нормы права, регулирующие правоотношения в рам-

ках соответствующих финансово-правовых институтов, названных выше. Так в особен-

ную часть входят группы норм, регулирующих отношения в области бюджетной системы,

внебюджетных государственных фондов, государственных доходов и расходов, государ-

ственного кредита, банковского кредитования, денежного обращения и валютного регу-

лирования.

Источники финансового права

Под источниками права в юридической науке понимаются формы объективирова-

ния, формы существования права. В современном отечественном правоведении выработа-

но и более точное определение. Согласно нему «под источником права следует понимать

обусловленный характером правопонимания данного общества способ признания соци-

альных норм в качестве обязательных»7. История знает три формы объективирования пра-

ва, три формы существования обязательных норм: нормативно-правовой акт, судебный

прецедент и правовой обычай. Специфика отрасли определяет безусловный приоритет

нормативно-правовых актов как источника финансового права. Источники российского

финансового права это, в первую очередь, нормативно-правовые акты представительной и

исполнительной государственной власти и органов местного самоуправления, содержа-

щие нормы финансового права. Важнейший источник финансового права - Конституция

Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г. Нормы конституционного права, га-

рантирующие свободу предпринимательства и иной не запрещенной законом деятельно-

сти, обеспечивающие право частной собственности, являются фундаментальными осно-

вополагающими принципами, определяющими, в частности и природу финансовых пра-

воотношений. Не менее важно запрещение экономической деятельности, направленной на

монополизацию и недобросовестную конкуренцию8. Нормы конституционного права за-

7 Теория права и государства. Учебник для студентов и аспирантов юридических вузов и факультетов / Ред.

проф. Г.Н. Манов. - М.: БЕК. 1996. - С. 149.

8 См.: Конституция Российской Федерации. - М., 1993. - Ст. 34.

крепляют обязательность уплаты установленных налогов и сборов, принципы организа-

ции обращения финансов, систему принятия законов, связанных с бюджетным финанси-

рованием и т.д.9 Особое внимание в конституционном праве уделено бюджетной деятель-

ности, системе разработки и принятия бюджета. В конституциях национально-государст-

венных и уставах административно-территориальных объединений - субъектов РФ вопро-

сы бюджетного права так же нашли отражение, в соответствии с федеральным конститу-

ционным актом.

Источником финансового права является Гражданский кодекс РФ (ГК РФ). Кодекс

содержит нормы права, определяющие такие категории как «юридическое лицо», «физи-

ческое лицо», хозяйственные товарищества и т.п. Кроме того, кодекс прямо регулирует

правоотношения между субъектами финансового права - предпринимателями и государ-

ственными органами. Это относится в частности к статьям, определяющим права сторон

при заключении государственного контракта10.

Нормы финансового права содержит Уголовный кодекс РФ, вступивший в силу с

01.01.97 Г., это в частности ст. 172, трактующая о незаконной банковской деятельности,

ст. 176, устанавливающая ответственность за незаконное получение кредита и другие.

Существенные изменения в Уголовный кодекс РФ, в том числе в статьи связанные с пра-

вовым регулированием финансовых правоотношений были внесены в декабре 2003 г.

Среди источников российского финансового права - Кодекс Российской Федера-

ции об административных правонарушениях, вступивший в силу с 1 июля 2002 года (с

изменениями и дополнениями), в частности его статьи, связанные с валютным регулиро-

ванием, нарушением государственной дисциплины цен и другие11.

С 1993 года действовал Таможенный кодекс Российской Федерации, с 1 января

2004 Года вступил в силут новый Таможенный Кодекс. Значительная часть норм тамо-

женных кодификаций содержит положения финансового права.

Единой кодификации финансового права в РФ не существует и вряд ли она целесо-

образна возможна в современных условиях.

Самостоятельными источниками финансового права являются многочисленные

федеральные законы, а так же подзаконные акты: указы Президента, постановления Пра-

вительства, акты финансовых органов: Центрального банка России, Государственной на-

логовой службы, Министерства финансов РФ, Министерство по налогам и сборам. Акты

исполнительной власти и постановления легислатур субъектов РФ, акты муниципального

самоуправления так же выступают в качестве источников финансового права.

В российской, правовой системе судебный прецедент не играет роли источника

финансового права, т.к. по смыслу ст. 126 и 127 Конституции РФ высшие судебные ин-

станции - Пленумы Верховного суда РФ и Высшего Арбитражного суда РФ в своих по-

становлениях дают лишь разъяснения по вопросам судебной практики.

Очевидно, что обычное право не может служить основой правового регулирования

финансово-правовых отношений, а следовательно можно утверждать, что правовой обы-

чай источником финансового права не является.

9 Ñì. òàì æå. Ñò. 57, 74, 75, 104.

10 См. Гражданский Кодекс Российской Федерации, ч. I-II. - М. 1996. - Ст. 17-65, ст. 525-534.

11 См. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. - М., 2002.

Финансовый контроль и его органы

1. В финансовых правоотношениях одной из сторон является государство, высту-

пающее в лице уполномоченных органов. Это определяет неравенство субъектов правоот-

ношений.

2. Объект финансовых правоотношений - наличные деньги, безналичные деньги,

денежные обязательства.

3. Права и обязанности сторон в таких правоотношениях устанавливаются норма-

тивными актами, которыми предусматриваются основания их возникновения, изменения и

прекращения.

Финансовые правоотношения подразделяются на бюджетные, кредитные, налого-

вые, по поводу взимания неналоговых сборов, по поводу страхования, обращения нацио-

нальной и иностранной валюты и т.д. Возникают и осуществляются эти правоотношения

между органами государственной власти, между финансовыми органами и юридическими

лицами, между финансовыми органами и физическими лицами, между финансово-кредит-

ными органами.

Финансовый контроль представляет собой контроль за аккумуляцией, распределе-

нием и использованием ресурсов всех институтов финансовой системы. Финансовый кон-

троль может быть дифференцирован в зависимости от контролирующих органов на госу-

дарственный контроль, ведомственный контроль и аудит. Финансовый контроль отчасти

распространяется и на финансовую деятельность коммерческих и некоммерческих него-

сударственных предприятий и организаций, а также физических лиц.

В первую очередь это контроль выполнения финансовых обязательств перед госу-

дарством и местным самоуправлением всех субъектов финансовых правоотношений, т.е.,

в сущности, проверка своевременной и адекватной закону уплаты установленных налогов

и сборов. Другая важная сфера финансового контроля - проверка правильности использо-

вания предприятиями и организациями переданных в их распоряжение бюджетных

средств, субсидий, банковских ссуд. Кроме того, финансовому контролю подлежит со-

блюдение установленных нормативно-правовыми актами правил осуществления финан-

совых операций и правил хранения денежных средств. Финансовый контроль, призван

также выявлять нарушения финансовой дисциплины. Финансовая дисциплина представ-

ляет собой точную реализацию и соблюдение установленных нормативно-правовым ак-

том приписан по образованию, распределению и использованию денежных фондов госу-

дарства, местного самоуправления предприятий и организаций.

Финансовому контролю подлежат не только непосредственно денежные средства,

но все ресурсы вообще, постольку поскольку их использование осуществляется в денеж-

ной форме.

Парламентский финансовый контроль

Парламентский контроль осуществляется в ходе рассмотрения и утверждения про-

екта федерального бюджета и отчета о его исполнении12. Контроль за исполнением феде-

рального бюджета осуществляется Счетной палатой Российской Федерации. Палату фор-

мируют совместно Государственная дума и Совет Федерации Федерального собрания.

Председателя палаты и половину аудиторов назначает на должности и освобождает

от них Государственная дума, заместителя председателя и половину аудиторов - Совет

Федерации13. Счетная палата - постоянно действующий орган государственного финансо-

12 См. Конституция Российской Федерации. - М., 1993. - Ст. 104,106.

13 См. Закон «О Счетной палате Российской Федерации». Собрание законодательства РФ (СЗ РФ). 1993.

No 3. Ñò. 167.

вого контроля подотчетный парламенту. Палата осуществляет контрольно-аналитические

мероприятия относительно планируемых реализуемых и уже произведенных государст-

венных расходов. В сферу компетенции палаты входит:

1. Контроль за исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета

и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

2. Определение обоснованности и целесообразности государственных расходов и

использования федеральной собственности;

3. Финансовая экспертиза проектов федеральных законов связанных с финансиро-

ванием за счет средств федерального бюджета;

4. Контроль за законностью движения средств федерального бюджета и внебюд-

жетных целевых фондов в финансово-кредитных учреждениях России;

5. Контроль за управлением и обслуживанием государственного внутреннего и го-

сударственного внешнего долга, а также за законностью и эффективностью реализации

иностранных кредитов и займов. По итогам своей работы Счетная палата предоставляет

палатам парламента информацию о ходе исполнения федерального бюджета. Полномочия

Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения.

Кроме того, счетная палата вправе реализовать свои контрольные полномочия в от-

ношении всех органов местного самоуправления, предприятий и организаций в независи-

мости от форм собственности и некоммерческих организаций, которые получают, перечис-

ляют, используют средства федерального бюджета, используют федеральную собствен-

ность, также имеют предоставленные федеральным законодательством налоговые или иные

льготы и преимущества. Осуществляя свою деятельность, палата имеет право проводить

ревизии и проверки. В случаях выявления нарушений, наносящих государству прямой не-

посредственный ущерб. Счетная палата может давать обязательные для исполнения адми-

нистрацией проверяемой организации предписания. Неоднократное неисполнение или не-

надлежащее исполнение предписаний служит основанием для принятия Коллегией Счетной

палаты решения о приостановлении всех видов финансовых операций по счетам данной ор-

ганизации. Подобное решение обязательно должно быть согласовано с Государственной

Думой. Предписания палаты могут быть обжалованы в судебном порядке.

Финансовый контроль исполнительной власти

Правительство РФ осуществляет финансовый контроль в процессе исполнения

бюджета, проведения финансовой, кредитной и денежной политики либо самостоятельно,

либо делегируя контрольные полномочия соответствующим органам. В связи с тем, что

налоговые поступления должны быть самым важным источником дохода государственно-

го бюджета, особая роль в области финансового контроля принадлежит налоговым орга-

нам. Законом РСФСР 21 марта 1991 г. была создана Государственная налоговая служба.

Наряду с названным актом правовой основой деятельности службы является Указ Прези-

дента РФ от 31 декабря 1991 г., утвердивший Положение «О государственной налоговой

службе Российской Федерации.»

Главной задачей Госналогслужбы было определено осуществление контроля за со-

блюдением налогового законодательства, правильностью исчисления и своевременностью

выплат налогов и обязательных платежей. Государственная налоговая служба функцио-

нировала как единая система в составе Федеральной налоговой службы и государствен-

ных налоговых структур в национально-государственных и административно-террито-

риальных образованиях - субъектах Российской Федерации, в автономных образованиях,

городах и районах по городам.

В декабре 1998 года налоговая служба была преобразована. Указом Президента

Российской Федерации от 23.12.1998 было создано Министерство Российской Федерации

по налогам и сборам14. Во исполнение данного указа 27 февраля 1999 г. было принято По-

становление Правительства, определявшее, что вновь образованное Министерство «яв-

ляется правопреемником Государственной налоговой службы в отношении задач, функ-

ций, прав, обязанностей и иных вопросов деятельности...».

Министерство являлось федеральным органом исполнительной власти, обеспечи-

вающим выработку и проведение единой налоговой политики, взимание налогов и сборов,

контролирующим соблюдение законодательства в налоговой сфере. Вышеозначенные за-

дачи министерство должно было решать в масштабах всего государства и на всех бюд-

жетных уровнях. Постановлением было определено особо, что министерство должно осу-

ществлять государственный контроль за производством и оборотом этилового спирта и

алкогольной продукции. Эта функция налоговых органов обозначена в связи с важным

изменением политики государства относительно производства и оборота алкоголя.

Доходы от данной отрасли в России традиционно составляли существенную часть

бюджета и интересы казны видимо требуют вполне освоить опыт прошлого, в частности,

опыт винной монополии конца XIX века. Создание нового специального федерального

органа, по всей вероятности, было призвано увеличить эффективность налогообложения.

Этому должна была способствовать по представлениям законодателя и вертикальная ор-

ганизационная структура ведомства. В субъектах Российской Федерации были созданы

управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, инспекции по

районам, районам в городах и городам без районного деления, инспекции межрайонного

уровня. В ведении министерства находилась несколько научно-исследовательских учреж-

дений и Всероссийская Государственная налоговая Академия.

Указом Президента Российской Федерации 9 марта 2004 г. в связи с преобразова-

нием структуры федеральной государственной власти Министерство по налогам и сборам

преобразовано в Федеральную налоговую службу, причем, его функции по принятию

нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, по ведению разъясни-

тельной работы по законодательству Российской Федерации о налогах и сборах переданы

Министерству Финансов Российской Федерации.

Налоговые органы, как и прежде, имеют право проводить проверки денежных или

иных документов связанных с уплатой налогов и обязательных платежей во всех учреж-

дениях, организациях и на предприятиях, осуществлять контроль за соблюдением налого-

вого законодательства юридическими и физическими лицами, занимающимися предпри-

нимательской деятельностью. Для осуществления этих задач налоговые органы наделены

конкретными прерогативами: им должны предоставлять необходимые справки и объясне-

ния, они могут, при осуществлении своих полномочий, обследовать помещения, находя-

щиеся в распоряжении юридических лиц, имеют право приостанавливать операции прове-

ряемых лиц по банковским счетам. Налоговые органы, кроме того вправе, на основании

решений местных исполнительных властей выдавать патенты и регистрационные доку-

менты гражданам - индивидуальным предпринимателям.

По выявлении нарушений налоговые органы могут применять финансовые санк-

ции, т.е. взыскать сумму сокрытой прибыли или дохода и наложить штраф в размере той

же суммы, налагать административные штрафы, в размере до 10 минимальных размеров

оплаты труда, предъявлять в судах общей юрисдикции и арбитражных судах иски о лик-

14 Ñì. ÑÇ ÐÔ. 1998. No 52. Ñò.6393.

видации предприятия. Последствием подобного иска может быть уголовная ответствен-

ность.

Представляется необходимым подробно изложить содержание «Положения о Ми-

нистерстве Российской Федерации по налогам и сборам», утвержденного Постановлением

правительства Российской Федерации No 783 от 16 октября 2000 года в виду особого зна-

чения данного ведомства для финансового регулирования в течение последних несколь-

ких лет, вплоть до его упразднения Указом Президента Российской Федерации 9 марта

2004 г. Содержание Положения изложено в редакции Постановления от 16 октября

2002 года. Следует отметить, что введение в действие данного постановления определило

утратившими силу Постановление Правительства Российской Федерации от 23 сентября

1996 г. No 1132 «О Федеральной службе России по обеспечению государственной монопо-

лии на алкогольную продукцию» (СЗ РФ 1996, No 40. ст. 4658) и Постановление Прави-

тельства Российской Федерации от 8 сентября 1997 г., No 1149 «Вопросы Федеральной

службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию»

(ÑÇ ÐÔ 1997, No37 ñò. 4305).

Министерство Российской Федерации по налогам и сборам представляло собой

федеральный орган исполнительной власти, осуществлявший контроль за соблюдением

законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевремен-

ностью уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей налогоплательщиками,

участвовавший в выработке налоговой политики и осуществлявший ее с целью обеспече-

ние своевременного поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюд-

жетные фонды в полном объеме налогов, сборов и других обязательных платежей, госу-

дарственный контроль и регулирование в области производства и оборота этилового

спирта и алкогольной продукции, а также осуществлявший в установленном порядке ва-

лютный контроль.

Министерство Российской Федерации по налогам и сборам являлось уполномочен-

ным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную

регистрацию юридических лиц.

Министерство Российской Федерации по налогам и сборам и его территориальные

органы - управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по субъ-

ектам Российской Федерации, межрегиональные инспекции Министерства Российской

Федерации по налогам и сборам, инспекции Министерства Российской Федерации по на-

логам и сборам по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспек-

ции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам межрайонного уровня

(далее именуются - налоговые органы) составляли единую централизованную систему

налоговых органов.

Основные задачи Министерства Российской Федерации по налогам и сборам были

определены в законе следующим образом:

1) контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью

исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов, сборов и других обязатель-

ных платежей в соответствующий бюджет и государственные внебюджетные фонды в со-

ответствии с законодательством Российской Федерации;

2) участие в разработке и осуществлении налоговой политики с целью обеспечения

своевременного поступления в соответствующий бюджет и государственные внебюджет-

ные фонды налогов, сборов и других обязательных платежей в полном объеме;

3) осуществление валютного контроля в соответствии с законодательством Россий-

ской Федерации о валютном регулировании и валютном контроле в пределах компетен-

ции налоговых органов;

4) осуществление государственного контроля производства и оборота этилового

спирта, изготовленного из всех видов сырья (далее именуется - этиловый спирт), спирто-

содержащей, алкогольной и табачной продукции;

5) осуществление в установленном порядке государственной регистрации юриди-

ческих лиц.

Министерство Российской Федерации по налогам и сборам в соответствии с воз-

ложенными на него задачами осуществляло следующие функции:

1) проводило работу по взиманию законно установленных налогов, сборов и дру-

гих обязательных платежей, в том числе в пределах своей компетенции разрабатывает и

утверждает обязательные для налогоплательщика формы заявлений о постановке на учет

в налоговых органах, расчетов по налогам, налоговых деклараций и иных документов,

связанных с исчислением и уплатой налогов и сборов, а также устанавливает порядок их

заполнения;

2) осуществляло в пределах своей компетенции контроль за соблюдением законо-

дательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных пра-

вовых актов, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов,

сборов и других обязательных платежей в соответствующий бюджет и государственные

внебюджетные фонды;

3) вело в установленном порядке учет налогоплательщиков;

4) проводило разъяснительную работу в отношении применения законодательства

о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов,

бесплатно информирует налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, предос-

тавляет налогоплательщикам формы установленной отчетности, разъясняет порядок их

заполнения, порядок исчисления и уплаты налогов и сборов и обеспечивает налогопла-

тельщиков иной необходимой информацией;

5) обеспечивало в установленном порядке возврат или зачет излишне уплаченных

или излишне взысканных сумм налогов и сборов, а также пеней и штрафов;

6) подготавливало в пределах своей компетенции предложения по совершенство-

ванию налоговой политики, планированию налоговых поступлений, развитию налогового

законодательства в Российской Федерации, валютного законодательства и законодатель-

ства в области производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной

и табачной продукции, а также законодательства о государственной регистрации юриди-

ческих лиц;

7) обобщало практику применения законодательства о налогах и сборах, анализи-

рует отчетные и статистические данные, результаты налоговых проверок и разрабатывает

на их основе в пределах своей компетенции приказы, инструкции, методические указания

и другие документы по применению законодательства Российской Федерации о налогах и

сборах;

8) применяло установленные законодательством Российской Федерации санкции в

случае нарушения законодательства о налогах и сборах;

9) проводило совместно с правоохранительными и контролирующими органами

мероприятия по контролю за соблюдением законодательства о налогах и сборах;

10) участвовало в переговорах о заключении межправительственных соглашений

об избежании двойного налогообложения доходов и имущества и осуществляет реализа-

цию указанных соглашений;

11) участвовало в разработке проектов федерального бюджета и бюджетов госу-

дарственных внебюджетных фондов на соответствующий год;

12) осуществляло в установленном порядке регистрацию контрольно-кассовых

машин, используемых в организациях в соответствии с законодательством Российской

Федерации;

13) осуществляло контроль за соблюдением правил использования контрольно-

кассовых машин, полнотой учета выручки денежных средств в организациях, обязанных

использовать контрольно-кассовые машины в соответствии с законодательством Россий-

ской Федерации;

14) обеспечивало в пределах своей компетенции валютный контроль за соответст-

вием проводимых валютных операций законодательству Российской Федерации, за ис-

ключением валютных операций кредитных организаций, и наличием необходимых для

этого лицензий и разрешений;

15) осуществляло в установленном порядке лицензирование деятельности по

производству и обороту этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной

продукции и обеспечивает контроль за соблюдением условий указанной деятельности;

16) составляло и ведет в установленном порядке государственный сводный реестр

выданных, приостановленных и аннулированных лицензий на производство и оборот эти-

лового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, а также ведет го-

сударственный реестр организаций, осуществляющих поставки алкогольной продукции

для розничной торговли;

17) осуществляло контроль за соблюдением порядка декларирования в области

производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции;

18) осуществляло государственный контроль за распределением квот на закупку

этилового спирта, устанавливаемых Правительством Российской Федерации, и их исполь-

зованием, принимает участие в разработке годовых балансов производства и потребления

этилового спирта;

19) осуществляло контроль за объемами производства, разлива, хранения и реали-

зации этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции, за соблюдением

технологии производства указанной продукции;

20) участвовало в разработке государственных стандартов, технических условий,

норм и правил в области контроля за производством и оборотом этилового спирта, спир-

тосодержащей и алкогольной продукции;

21) проводило экспертизу и обследование организаций для определения соответст-

вия требованиям, предъявляемым к производству и обороту этилового спирта, спиртосо-

держащей и алкогольной продукции;

22) участвовало в разработке минимальных отпускных, оптовых и розничных цен

на алкогольную продукцию, установлении ставок акцизов на этиловый спирт, спиртосо-

держащую и алкогольную продукцию;

23) анализировало отчетные и статистические данные, результаты проверок на

местах, информацию и сведения, получаемые от федеральных органов исполнительной

власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций,

и на их основе разрабатывает мероприятия по обеспечению государственного контроля за

производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продук-

öèè;

24) обеспечивало установку и пломбирование в организациях, производящих эти-

ловый спирт, контрольных спиртоизмеряющих приборов, а в организациях, производящих

алкогольную продукцию, - контрольных приборов учета объемов этой продукции и осу-

ществляет контроль за ремонтом и заменой указанных приборов;

25) выступало в установленном порядке государственным заказчиком по разработ-

ке нормативно-технической документации по вопросам учета и контроля производства,

разлива, хранения и оптовой продажи спиртосодержащей и алкогольной продукции;

26) представляло в установленном порядке в пределах своей компетенции в соот-

ветствующие федеральные органы исполнительной власти, правоохранительные и кон-

тролирующие органы, их территориальные органы и органы исполнительной власти субъ-

ектов Российской Федерации информацию о выявленных нарушениях;

27) налагало штрафы на организации и физических лиц, виновных в нарушении за-

конодательства Российской Федерации о применении контрольно - кассовых машин при

осуществлении денежных расчетов с населением, а также штрафы за несоблюдение усло-

вий работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций в Российской

Федерации организациями и физическими лицами, осуществляющими предприниматель-

скую деятельность без образования юридического лица;

28) осуществляло в установленном порядке государственную регистрацию юриди-

ческих лиц посредством внесения в государственный реестр сведений о создании, реорга-

низации и ликвидации юридических лиц, а также иных сведений о юридических лицах в

соответствии с законодательством Российской Федерации;

29) вело в установленном порядке Единый государственный реестр юридических

ëèö;

30) осуществляло в пределах своей компетенции контроль за соблюдением законо-

дательства Российской Федерации в области государственной регистрации юридических

ëèö;

31) организовывало в пределах своей компетенции выполнение мероприятий по

мобилизационной подготовке и гражданской обороне в соответствии с законодательством

Российской Федерации;

32) обеспечивало в соответствии с законодательством Российской Федерации меры

по созданию информационных систем, автоматизированных рабочих мест и других

средств автоматизации и компьютеризации работы налоговых органов;

33) осуществляло иные функции, предусмотренные федеральными законами и дру-

гими нормативными правовыми актами.

Осуществляя свои функции, министерство реализовывало следующие принадле-

жащие ему права:

1) требовать от налогоплательщика или налогового агента документы (по установ-

ленным формам), являющиеся основанием для исчисления и уплаты (удержания и перечис-

ления) налогов и сборов, а также пояснения и документы, подтверждающие правильность

исчисления и своевременность уплаты (удержания и перечисления) налогов и сборов;

2) проводить в установленном порядке налоговые проверки;

3) производить при проведении налоговых проверок у налогоплательщика или на-

логового агента выемку документов, свидетельствующих о совершении налоговых право-

нарушений, если есть достаточные основания полагать, что эти документы будут уничто-

жены, сокрыты, изменены или заменены;

4) вызывать на основании письменного уведомления в налоговые органы налого-

плательщика, плательщика сборов или налогового агента для дачи пояснений в связи с

уплатой (удержанием и перечислением) им налогов либо в связи с налоговой проверкой, а

также в иных случаях, связанных с исполнением им законодательства о налогах и сборах;

5) приостанавливать в установленном порядке операции по счетам в банках нало-

гоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов и налагать арест на их иму-

щество;

6) обследовать любые используемые налогоплательщиком для извлечения дохода

либо связанные с содержанием объектов налогообложения независимо от места их нахо-

ждения производственные, складские, торговые и иные помещения и территории, прово-

дить инвентаризацию принадлежащего налогоплательщику имущества;

7) определять суммы налогов, сборов и других обязательных платежей, подлежа-

щие внесению налогоплательщиком в бюджет и государственные внебюджетные фонды,

расчетным путем на основании имеющейся информации о налогоплательщике, а также

данных об иных аналогичных налогоплательщиках в случае отказа налогоплательщика

допустить должностных лиц налогового органа к обследованию производственных,

складских, торговых и иных помещений и территорий, используемых налогоплательщи-

ком для извлечения дохода либо связанных с содержанием объектов налогообложения, а

также в случае непредставления в течение более двух месяцев налоговому органу необхо-

димых для расчета налогов документов, отсутствия учета доходов и расходов, учета объ-

ектов налогообложения или ведения учета с нарушением установленного порядка, при-

ведшего к невозможности исчислить налоги и сборы;

8) требовать от налогоплательщиков, налоговых агентов, их представителей устра-

нения выявленных нарушений законодательства о налогах и сборах и контролировать вы-

полнение указанных требований;

9) взыскивать в установленном порядке недоимки по налогам, сборам и пени;

10) контролировать соответствие крупных расходов физических лиц их доходам;

11) требовать от банков документы, подтверждающие исполнение платежных по-

ручений налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов и инкассовых

поручений (распоряжений) налоговых органов о списании со счетов налогоплательщиков,

плательщиков сборов и налоговых агентов сумм налогов и пеней;

12) привлекать в установленном порядке для проведения налогового контроля спе-

циалистов, экспертов и переводчиков;

13) вызывать в качестве свидетелей лиц, которым могут быть известны какие-либо

обстоятельства, имеющие значение для проведения налогового контроля;

14) представлять ходатайства об аннулировании или о приостановлении действия

выданных юридическим и физическим лицам лицензий на осуществление определенных

видов деятельности, приостанавливать в пределах своей компетенции действие лицензий

на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной

продукции или обращаться в суд с заявлением об аннулировании указанных лицензий;

15) создавать в установленном порядке налоговые посты;

16) предъявлять в суды общей юрисдикции или арбитражные суды иски в случаях,

установленных законодательством Российской Федерации;

17) осуществлять в пределах своей компетенции права органов валютного контро-

ля в соответствии с законодательством Российской Федерации о валютном регулировании

и валютном контроле;

18) взаимодействовать с иными органами валютного контроля при осуществлении

валютного контроля;

19) запрещать или приостанавливать реализацию этилового спирта, спиртосодер-

жащей и алкогольной продукции, не соответствующих требованиям стандартов и норма-

тивов по качеству, безопасности, количеству, упаковке и маркировке;

20) проводить осмотр помещений, занимаемых организациями независимо от под-

ведомственности и формы собственности, производящими и (или) реализующими этило-

вый спирт, спиртосодержащую и алкогольную продукцию, осуществлять контроль за дос-

товерностью ведения учета этих видов продукции, вскрывать и тарировать контрольные

спиртоизмеряющие приборы, проводить контрольные сливы, оперативные проверки на-

личия остатков и инвентаризацию этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной

продукции, проверять оформление товарно-транспортных накладных и по результатам

проверок составлять акты;

21) получать от руководителей и должностных лиц организаций независимо от

подведомственности и формы собственности, производящих и (или) реализующих этило-

вый спирт, спиртосодержащую и алкогольную продукцию, необходимые документы и по-

яснения по вопросам, связанным с проверкой;

22) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, отказы-

вать в государственной регистрации юридических лиц;

23) запрашивать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной

власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций

необходимую информацию;

24) создавать, реорганизовывать и ликвидировать в установленном порядке терри-

ториальные органы и находящиеся в ведении Министерства организации;

25) проводить обследования и проверки работы своих территориальных органов на

всех уровнях, принимать меры к устранению недостатков и нарушений, а также заслуши-

вать в случае необходимости отчеты руководителей территориальных органов о состоя-

нии контрольной работы, оказывать методическую и практическую помощь в ее органи-

зации, изучать организацию работы территориальных органов и распространять положи-

тельный опыт их работы;

26) отменять решения своих территориальных органов или приостанавливать их

действие в случае несоответствия этих решений законодательству Российской Федерации,

давать обязательные для исполнения указания территориальным органам;

27) организовывать проведение научно-исследовательских работ в области налого-

обложения, взаимодействовать с научно-исследовательскими организациями с целью вы-

работки предложений о проведении налоговой политики;

28) осуществлять международное сотрудничество в соответствии с возложенными

на Министерство задачами и функциями, изучать опыт деятельности налоговых органов

зарубежных стран и разрабатывать предложения по его использованию в деятельности

налоговых органов;

29) осуществлять в установленном порядке управление переданным ему в опера-

тивное управление государственным имуществом;

30) осуществлять другие права, предусмотренные Налоговым кодексом Российской

Федерации, иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президен-

та Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Законом РФ от 24 июня 1993 г. были созданы специальные федеральные органы

налоговой полиции15. Выполняя правоохранительные функции, они представляли собой

элемент системы сил обеспечивающих экономическую безопасность РФ. Налоговая поли-

ция осуществляла выявление, предупреждение и пресечение налоговых правонарушений

и преступлений, обеспечивала безопасность деятельности налоговых инспекций и их со-

трудников, а кроме того, предупреждала, выявляла и пресекала коррупцию (взяточничест-

во) в самих налоговых органах.

Возглавлял систему органов налоговой полиции Департамент налоговой полиции,

на правах государственного комитета РФ. Его директор осуществлял руководство дея-

тельностью департаментов и управлений в национально-государственных объединениях