Тема 4. Планування і порядок фінансування
ВИДАТКІВ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ
Теоретичні основи формування видаткової частини місцевих бюджетів.
Застосування нормативних підходів у бюджетному плануванні.
Кошторисне планування видатків установ, які утримуються з місцевих бюджетів.
Бюджетно-цільовий метод бюджетного планування.
Виконання місцевих бюджетів за видатками.
1. Теоретичні основи формування видаткової
частини місцевих бюджетів
Бюджетні видатки є джерелом забезпечення суспільних потреб в кожній країні. Видатки бюджету в демократичному суспільстві обов’язково мають бути засобом задоволення колективних потреб населення. Джерелом їх забезпечення можуть бути видатки центрального бюджету держави або місцевих бюджетів. Для того, щоб з’ясувати, які витрати доцільно здійснювати з місцевих бюджетів, потрібно дослідити їх роль у реалізації функцій суспільних фінансів (рис. 4.1).
Стабілізаційна функція
Перерозподільна функція
Алокаційна функція
Рис. 4.1. Реалізація функцій суспільних фінансів за
допомогою бюджетних видатків
Стабілізаційна функція направлена на зменшення негативних наслідків коливання амплітуди економічних циклів під час зміни доходів і видатків бюджету. Можливість реалізації стабілізаційної функції фінансів на місцевому рівні в умовах відкритості місцевих економік є досить обмеженою. Під час руху товарів, капіталу та робочої сили в межах усієї країни, стимулювання економічного зростання на певній території пошириться на економіку інших регіонів, що значно послабить вплив місцевої бюджетної політики. Ефективність видатків місцевих бюджетів, спрямованих на стабілізацію економічного розвитку, є меншою ще й тому, що у період економічного спаду відбувається зменшення обсягу надходжень цих бюджетів одночасно зі зростанням частки видатків соціального призначення. У цих умовах обмежені можливості дохідної бази місцевого самоврядування не дають змоги збільшувати потрібні видатки з метою стабілізації й покращення економічної ситуації.
Перерозподільна функція направлена на зменшення нерівності доходів населення під час прогресивного оподаткування з однієї сторони і надання трансфертів населенню – з іншої. Перерозподільні заходи вживаються з метою недопущення значних відмінностей між категоріями населення з різними рівнями доходів. Здійснення перерозподільних заходів на місцевому рівні може бути пов’язане з виникненням додаткових стимулів для міграції громадян з однієї місцевості в іншу. Деякі особи, переважно найбідніші, намагатимуться обрати для проживання ті регіони, де призначаються більші обсяги трансфертів населенню. Уникнути цього явища можна завдяки встановленню загальнонаціональних параметрів бюджетних видатків на здійснення перерозподільних заходів. Разом з тим, місцева влада оперує більш повною і достовірною інформацією про фінансове і майнове становище мешканців території, що свідчить на користь здійснення таких видатків місцевих бюджетів.
Алокаційна функція полягає в забезпеченні населення товарами та послугами, які не може надати ринкова економіка в потрібному обсязі. Є окрема категорія суспільних благ, що в звичайних умовах не надаються суб’єктами ринкового господарства. Характерні ознаки суспільних благ: по-перше, неможливість виключення окремого споживача від їх споживання, або наявність значних витрат, пов’язаних із таким виключенням; по-друге, надання послуги додатковому споживачу не збільшує витрати. Добровільне об’єднання громадян із метою фінансового забезпечення таких благ практично неможливе: завжди виявляться особи, які не бажатимуть брати участь у їх фінансуванні, однак відлучити їх від користування послугами буде неможливо. В економічній науці це називають «проблемою безквиткового пасажира». Тоді єдиним джерелом забезпечення цих послуг є бюджет. В окремих випадках інтереси громадян відомі державі краще, ніж самим особам, і широкий спектр видатків має здійснювати безпосередньо держава, а не приватні чи інші особи. Прикладом таких товарів і послуг може бути базова освіта, перша медична допомога, послуги бібліотек тощо.
Приклад [21]. Суспільним благом може бути освітлення міських вулиць. У цьому разі немає можливості встановити плату за надання такої послуги. Крім того, надання цієї послуги для додаткових користувачів не збільшує витрати, що пов’язані з її наданням. Якщо була б можливість отримувати кошти від осіб, які користуються освітленням, то цією діяльністю могли займатися приватні форми і не потрібно було б здійснювати бюджетні видатки.
Надання лікувальних послуг – не суспільне благо, адже є можливість обмежити доступ до цієї послуги тих громадян, які її не оплатили. Крім того, виникають певні витрати під час лікування кожного додаткового пацієнта.
Фінансування суспільних послуг може здійснюватися за рахунок видатків як державного, так і місцевих бюджетів. Тому важливою є проблема розподілу повноважень на здійснення видатків між різними рівнями бюджетів. Основний принцип розмежування видаткових зобов’язань між центральною владою та місцевим самоврядуванням сформулював ще в середині ХVІІІ ст. Адам Сміт, який зазначав[21]: «Витрати, що мають місцеве чи обласне значення, мають покриватися з місцевих чи обласних доходів і не обмежувати собою загальний
дохід суспільства. Несправедливо, аби суспільство в цілому давало кошти на оплату витрат, здійснених на користь лише однієї частини цього суспільства»
Наприкінці ХХ ст. американський вчений Річард Масгрейн, підтверджуючи правильність запропонованого принципу, зауважив: «Забезпечення суспільних послуг має визначатися і оплачуватися тими, хто отримує від них вигоду. Суспільні блага і послуги, користь від яких має все населення країни, мають забезпечуватися і оплачуватися централізовано, тоді як ті, що поширюються тільки на якийсь певний регіон, мають забезпечуватися на місцевому рівні» [21].
У вирішенні питання забезпечення суспільних послуг за рахунок бюджетних коштів слід зважити на те, що при децентралізованому підході є можливість повніше враховувати інтереси споживачів, а при переході до централізованого забезпечення – знизити вартість послуг. Можна навести також інші переваги та недоліки централізації або децентралізації бюджетних видатків (табл. 6).
Теоретичні засади бюджетних видатків тісно пов’язані з принципами формування видаткової частини місцевих бюджетів.
Принцип відповідності є одним з основних у сфері місцевих фінансів. Сутність його полягає в тому, що закріплення видаткових зобов’язань за місцевими бюджетами має відповідати наданим органам місцевого самоврядування повноваженням визначати обсяг і структуру видатків. Тільки у разі дотримання принципу відповідності можна говорити про можливість використання всіх переваг децентралізованого забезпечення усіх благ.
Принцип безперервності означає, що бюджетні видатки потрібно розглядати як безперервний процес руху фінансових потоків. У цьому контексті витрачання коштів бюджету, з одного боку, є кінцевим етапом руху бюджетних коштів, а з іншого, – доходами для працівників бюджетних установ, які отримують заробітну плату, виручкою суб’єктів підприємницької діяльності, котрі постачали товари та послуги для потреб бюджетних установ і т. д.
Принцип раціональності – передбачає необхідність ефективного використання коштів місцевих бюджетів. Вилучаючи із приватного сектору кошти для суспільних потреб, кожного разу владі слід доводити виборцям раціональність їх використання. Бюджетні видатки мають досліджуватися на предмет їх ефективного використання, адже без належного оцінювання результатів діяльності суспільного сектору важко відповісти на запитання про оптимальний баланс між суспільним та приватним секторами.
Таблиця 6.