2. Застосування нормативних підходів у бюджетному плануванні

В багатьох країнах з розвинутою ринковою економікою в процесі планування бюджетних видатків застосовуються формульні розрахунки і нормативні методи планування, що дає можливість об’єктивно і справедливо перерозподіляти бюджетні ресурси.

Необхідність застосування нормативних методів у бюджетному плануванні вперше в українському законодавстві була підкреслена в Законі України «Про Державний бюджет України на 1995 рік» від 16 квітні 1995 р., де вживається термін «норматив мінімальної бюджетної забезпеченості одного жителя». Використання такого нормативу було передбачено при розподілі регулюючих доходів між обласними бюджетами та бюджетами районів і міст обласного підпорядкування. Крім того, цим законом були обмежені можливості рад вищого рівня зменшувати доходи або збільшувати видатки бюджетів рад вищого рівня.

У 1995 р. у Законі України «Про бюджетну систему України» у вітчизняну бюджетну практику було введено термін «мінімально необхідні видатки» з бюджетів АРК, областей, міст Києва та Севастополя. Їх обчислення передбачалося за єдиними або груповими мінімальними соціальними і фінансовими нормами та нормативами, які мали бути встановлені вищими органами виконавчої влади на основі чинних законодавчих актів з урахуванням індексу інфляції в межах фінансових можливостей держави та відповідних територіальних утворень.

Постановою ВР України «Про введення в дію Закону України «Про Державний бюджет України на 1996 рік» від 22 березня 1996 р. запроваджувався новий термін «середня мінімальна забезпеченість на одного жителя», якого не було до цього в жодному із законодавчих актів з питань бюджету, а також у Законі «Про бюджетну систему України». Застосовувати такий показник потрібно було при визначенні пропорцій розподілу частини загальнодержавних податків, зборів та обов’язкових платежів між бюджетами АРК і місцевими бюджетами різних видів.

Наступна спроба запровадження нормативних підходів у бюджетне планування була зроблена в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., де використовувалось багато нових понять, зокрема:

- «мінімальний бюджет місцевого самоврядування» – це розрахунковий обсяг місцевого бюджету, необхідний для здійснення повноважень місцевого самоврядування на рівні мінімальних соціальних потреб, який гарантується державою;

- «мінімальний рівень соціальних потреб»а – гарантований державою мінімальний рівень соціальних послуг на душу населення в межах усієї території України.

Головною метою запровадження таких показників у практику бюджетного регулювання мало бути забезпечення прав і гарантій, передбачених Конституцією України, громадянам країни незалежно від місця їх проживання. Проте, як засвідчила практика, розрахунок цих показників значно ускладнювався у зв’язку з відсутністю досвіду і необхідного статистичного матеріалу, нестабільністю економіки, а отже, змінністю таких важливих складових зазначених показників, як рівень цін (особливо на енергоносії), заробітної плати, обсяг різноманітних соціальних допомоги тощо.

Проблемою розробки мінімальних соціальних стандартів займається багато вчених. Наприклад, економіст В.І. Кравченко, зокрема, вважає, що використання нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості на одного жителя та мінімальних соціальних потреб є некоректним [17]; І.О. Луніна підкреслює, що використання зазначених показників суперечить самій ідеї місцевого самоврядування [19]. Але така проблема потребує подальшого глибокого теоретичного дослідження і практичного обґрунтування. Такі стандарти необхідні, вони мають стати своєрідними орієнтирами у розробленні нормативів бюджетної забезпеченості. Робота з визначення державних соціальних стандартів і нормативів в Україні вже розпочалася відповідно до прийнятого 5 жовтня 2000 р. Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії».

Важливим етапом на шляху впровадження застосування нормативних методів у планування бюджетних видатків стало прийняття 1 липня 1999 р. ВР України Постанови «Про основні напрями бюджетної політики на 2000 рік (бюджетна резолюція)», де вперше були оприлюднені узагальнені нормативи бюджетної забезпеченості в розрахунку на душу населення. Такі нормативи використовувалися у процесі визначення обсягів видатків місцевих бюджетів на 2000 р. за основними напрямами делегованих повноважень: охорона здоров’я, освіта (на одного учня), соціальний захист, компенсації органам самоврядування за виконання делегованих повноважень, культура, фізична культура і спорт; для обласних бюджетів – сільське господарство, лісове господарство, рибальство та мисливство.

У «Бюджетній резолюції – 2000» було передбачено застосування коригуючих коефіцієнтів для врахування відмінностей у вартостях надання суспільних послуг громадянам, які проживають у різних населених пунктах, перш за все, залежно від місця їх знаходження: сільська чи міська місцевості. Диференціація міст була проведена з критерієм чисельності населення. Адже абсолютні обсяги видатків у таких сферах, як охорона здоров’я, соціальний захист населення, державне управління, культура і спорт загалом визначають саме за кількістю населення. Виняток становлять видатки на освіту, які планують у розрахунку на одного учня.

Таким чином, узагальнені нормативи бюджетної забезпеченості враховували вартість надання основних соціальних послуг за рахунок бюджетних коштів у розрахунку на одну особу, а коригуючі коефіцієнти відображали відмінності у вартості надання цих послуг територіальними громадами різних категорій. Застосування в бюджетному плануванні нормативів бюджетної забезпеченості стало першим кроком у реалізації таких важливих принципів організації міжбюджетних відносин, як прозорість і гласність.

Закону України «Про Державний бюджет України на 2001 рік» започаткував проведення реформи системи міжбюджетних відносин. На виконання вимог зазначеного Закону Кабінет Міністрів України 29.12.2000 р. прийняв постанову, яка визначила порядок розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів – дотацій вирівнювання, субвенцій і коштів, що передаються до бюджету вищого рівня, а також нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів на 2001 р.

Згідно з новим порядком докорінно змінився підхід до розрахунку бюджетних видатків: відбувся перехід від планування з урахуванням мережі бюджетних установ до формування місцевих бюджетів на основі єдиних нормативів на одного мешканця чи споживача соціальних послуг. Таким чином був запроваджений нормативний підхід до розрахунку видатків місцевих бюджетів.