Початок досудового розслідування у контексті сучасного кримінального процесуального законодавства україни

Анотація. У статті розглянуті питання, пов’язані з процесуальною діяльністю органів досудового розслідування та прокурора на початку досудового розслідування. Аналізуються правові підстави, процесуальна форма та гарантії учасників кримінального провадження на етапах подання та реєстрації заяви, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення.

Ключові слова: початок досудового розслідування; Єдиний реєстр досудових розслідувань; заява та повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення; слідчий; керівник органу досудового розслідування; прокурор.

Постановка проблеми та її зв'язок з практикою. Пріоритетну роль у забезпеченні дотримання основоположних прав людини відіграє наявність у державі ефективного механізму регулювання діяльності державних органів, покликаних здійснювати розслідування та розгляд питань, пов’язаних з притягненням особи до кримінальної відповідальності. Законодавство, яке регулює порядок здійснення кримінального судочинства, повинно забезпечувати не лише невідворотність кримінального покарання, а й гарантувати належне дотримання прав людини в кримінальному процесі, повагу до її особистості, ставлення до неї як до особи, вина якої в учиненні злочину ще не доведена, а також забезпечувати неупередженість та об’єктивність досудового розслідування та судового розгляду, передбачати існування ефективних процедур, які надаватимуть рівні процесуальні можливості стороні обвинувачення і стороні захисту та сприятимуть реальному утвердженню змагальності кримінального процесу [10]. У юридичній літературі все частіше висуваються ідеї про ліквідацію стадії порушення кримінальної справи. Фактична ліквідація передбачає заборону провадження слідчих дій на етапі перевірки заяв, повідомлень про злочин, оскільки процесуальні процедури при порушенні кримінальної справи завжди були проблемою досудового слідства [12, c. 43]. Зокрема, лише у 2009 р. прокурорами скасовано 3,4 тис. незаконних постанов про порушення кримінальних справ, закрито 159 кримінальних справ, порушених без законних підстав [11].

Водночас окремі її елементи вже впроваджені в початковий етап досудового розслідування у формі нормативно-правового припису про початок досудового розслідування (ст. 214 Кримінального процесуального кодексу України (далі – КПК)).

Початок досудового розслідування, зважаючи на його нормативне закріплення в нормах нового кримінального процесуального законодавства України, викликає численні наукові дискусії. У зв’язку з цим відомий вчений-процесуаліст Л.М. Лобойко відзначає, що більш дискусійного питання, ніж початок досудового розслідування, у членів робочої групи не виникало, тому що вносити до Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі – ЄРДР) відомос­ті про подію, яка явно не є кримінальним правопорушенням, як це вважає заявник, мабуть, не доцільно [8, c. 33].

Аналіз останніх досліджень, присвячених розв’язанню проблеми. Проблемам початку кримінального провадження, а за Кримінально-процесуальним кодексом України 1960 р. (далі КПК 1960 р.) процесуальній діяльності на стадії порушення кримінальної справи присвячено чимало праць відомих вчених-процесуалістів, зокрема Ю.П. Аленіна, В.Г. Гончаренка, Ю. М. Грошевого, А.Я. Дубинського, В.С. Зеленецького, В.Т. Нора, Л.М. Лобойка, В.Т. Маляренка, О.Р. Михайленка, М.М. Михєєнка, Є.Г. Коваленка, Д.П. Письменного, С.М. Стахівського, Л.Д. Удалової, О.Ю. Татарова, В.М. Тертишника та інших. Без перебільшення зазначимо, що майже всі вчені в царині науки кримінального процесуального права торкались тією чи іншою мірою проблем стадії порушення кримінальної справи, а на сьогодні фактично питань, пов’язаних із початком досудового розслідування.

Завданням статті є розгляд питань, пов’язаних із процесуальною діяльністю органів досудового розслідування та прокурора на початку досудового розслідування, а також аналіз правових підстав, процесуальної форми та гарантій учасників кримінального провадження на етапах подання та офіційної реєстрації заяви, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення.

Основні результати дослідження. Сьогодні в новому КПК, на відміну від порівняно КПК 1960 р., об’єднано відокремлені стадії дізнання та досудового слідства в одну – досудове розслідування, яке розпочинається з моменту надходження інформації про вчинений злочин до правоохоронних органів, яка обов’язково вноситься до ЄРДР, при цьому повністю ліквідовано стадію порушення кримінальної справи, тому необхідність прийняття формального акта для порушення кримінальної справи (постанова про порушення кримінальної справи) у чинному КПК не передбачена.

Актуальність досліджуваного питання посилюється і деякими статистичними показниками процесуальної діяльності органів досудового розслідування. Зокрема, станом на 20 листопада 2012 року, до набуття чинності новим КПК, зареєстровано 3 163 810 (за аналогічний період 2011 р. – 3 063 869) заяв, повідомлень про злочини, що вчинені або готуються. Прийнято рішення про порушення кримінальної справи у 386 825 випадках (за аналогічний період 2011 р. – 456 428), а рішення про відмову в порушенні кримінальної справи – у 2 500 537 випадках (за аналогічний період 2011 р. – 2 277 704) [13].

За даними Генеральної прокуратури України, до органів внутрішніх справ упродовж 2009 року надійшло більше 2,9 млн. заяв і повідомлень про злочини та пригоди. Загалом констатовано, що при їх вирішенні додержано вимоги законодавства – питома вага скасованих прокурорами постанов становить менше одного відсотка. Водночас проведені прокурорами перевірки свідчать про негативну тенденцію щодо збільшення випадків приховування працівниками міліції злочинів від обліку, у тому числі тяжких та особливо тяжких, шляхом їх нереєстрації або незаконної відмови в порушенні кримінальних справ. Прокурорами виявлено та поставлено на облік понад 18 тис. прихованих від обліку злочинів, понад 17 тис. з них – з одночасним скасуванням незаконних постанов про відмову в порушенні кримінальних справ [11]. Майже аналогічна ситуація щодо прокурорського нагляду на стадії порушення кримінальної справи зберігалась і до набрання чинності новим КПК. Щодо показників діяльності органів судової влади у кримінальному провадженні стосовно процесуальної діяльності органів досудового розслідування зазначимо, що у 2011 році судами розглянуто 397,4 тис. подань правоохоронних органів та скарг на їх дії, а також справ у порядку виконання судових рішень [9].

Такі високі показники відмов у порушенні кримінальної справи не завжди свідчили про наявність передбачених законом (ст. 6 КПК 1960 р.) підстав для відмови у порушенні кримінальної справи або небажання органів досудового розслідування займатись безперспективними кримінальними справами (наприклад, у яких початково не встановлено особу, яка вчинила злочин), а й деколи вказували на певні нормативно-правові недоліки КПК 1960 р., які в окремих випадках не давали процесуальної можливості почати досудове розслідування, ураховуючи вимоги ч. 2 ст. 94 КПК 1960 р.

Фактично чинний КПК надав можливість відійти від тих теоретичних та практичних проблем, які виникали на стадії порушення кримінальної справи, дозволивши органам досудового розслідування проводити процесуальну діяльність у повному обсязі після виконання вимог ст. 214 КПК. Разом з цим позитивним аспектом щодо можливості невідкладного, швидкого початку досудового розслідування усунута можливість початкового вирішення питання про належність звернення певної особи саме до сфери кримінальних процесуальних відносин.

У процесуальній літературі існує думка і про позитивність скасування в нормах нового КПК рішення про порушення кримінальної справи, оскільки одним із факторів, який ускладнював слідчу діяльність, є надання зацікавленим особам права оскаржувати до суду постанову про порушення кримінальної справи, а реалізація зазначеного підходу дозволить усунути дублювання в роботі (дослідча перевірка – дізнання – досудове слідство), вирішити проблему провадження слідчих дій до порушення кримінальної справи, пришвидшити процес розслідування та забезпечення прав його учасників [14, c. 16-17]. Разом з цим сьогодні у вчених виникає чимало питань щодо законодавчого врегулювання процесуальної діяльності на початку досудового розслідування [5, c. 43-50; 8, c. 33-43].

На наш погляд, процесуальна діяльність органів досудового розслідування на стадії порушення кримінальної справи за КПК 1960 р. у певних свої проявах фактично набула значення етапу початку досудового розслідування з тією умовою, що рішення про внесення відповідних відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань здійснюється невідкладно, але не пізніше 24 годин з моменту настання юридичних фактів, визначених у ч. 1 ст. 214 КПК. На противагу цьому в ст. 97 КПК 1960 р. йшла мова про прийняття процесуального рішення в термін до трьох днів, а в разі необхідності проведення перевірки заяви або повідомлення про злочин – у строк не більше десяти днів, хоча в разі проведення огляду місця події до прийняття рішення про порушення кримінальної справи при наявності для цього підстав кримінальну справу потрібно було порушувати негайно після проведення такої слідчої дії (ч. 2 ст. 190 КПК 1960 р.). Разом з цим зміст положення про своєчасний початок досудового слідства (ст. 113 КПК 1960 р.) полягав у наступному: досудове слідство розпочинається тільки після порушення кри­мінальної справи; слідчий (особа, яка проводить дізнання) зобов'язаний негайно розпочати провадження розслідування в порушеній ним чи переданій йому кримінальній справі; слідчий може прийняти кримінальну справу до свого прова­дження, не очікуючи на закінчення десятиденного строку дізнання; з моменту прийняття кримінальної справи до свого проваджен­ня слідчий (і особа, яка проводить дізнання) несе повну відповідаль­ність за законне і вчасне прийняття рішень про спрямування досудо­вого слідства і провадження слідчих дій [6, c. 368].

Сьогодні питання щодо початку досудового розслідування врегульовано ст. 214 КПК, відповідно до частини 1 якої слідчий, прокурор невідкладно, але не пізніше 24 годин після подання заяви, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення або після самостійного виявлення ним з будь-якого джерела обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, зобов’язаний внести відповідні відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань та розпочати розслідування. При цьому слідчий, який здійснюватиме досудове розслідування, визначається керівником органу досудового розслідування.

Це правове положення є формою реалізації засади публічності в кримінальному провадженні, відповідно до якої прокурор, слідчий зобов’язані в межах своєї компетенції розпочати досудове розслідування в кожному випадку безпосереднього виявлення ознак кримінального правопорушення (за винятком випадків, коли кримінальне провадження може бути розпочате лише на підставі заяви потерпілого) або в разі надходження заяви (повідомлення) про вчинення кримінального правопорушення, а також ужити всіх передбачених законом заходів для встановлення події кримінального правопорушення та особи, яка його вчинила (ст. 25 КПК). При цьому вже в ч. 4 ст. 26 КПК щодо засади диспозитивності законодавець зазначає, що кримінальне провадження у формі приватного обвинувачення розпочинається лише на підставі заяви потерпілого. Л.М. Лобойко на підставі аналізу положень ст. 4 КПК 1960 р. дає власне визначення принципу публічності як правового положення, згідно з яким орган дізнання, слідчий, прокурор і суд повинні на підставі наданих їм державою правообов’язків здійснити в офіційному порядку всі процесуальні дії в кримінальній справі для досягнення мети кримінального процесу і задоволення таким чином загальносуспільних інтересів у сфері боротьби зі злочинністю. Таке визначення принципу публічності показує, що єдино можливим методом правового регулювання, з допомогою якого положення цього принципу можуть бути втілені в кримінальний процес, є імперативний метод [7, c. 11].

Разом з цим у ч. 1 ст. 214 КПК щодо початку досудового розслідування поряд з нібито такими зрозумілими джерелами відомостей, як заява та повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення, законодавцем ужито формулювання «з будь-якого джерела», яке може неоднозначно тлумачитись у слідчій практиці. Разом з цим, п. 1.2. Інструкції про порядок ведення єдиного обліку в органах і підрозділах внутрішніх справ України заяв і повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення та інші події, затвердженої наказом МВС від 19 листопада 2012 року № 1050 передбачено, що джерелом інформації про вчинення кримінальних правопорушень та інших подій, що надходить до органу внутрішніх справ, уповноваженого розпочати досудове розслідування, є: повідомлення будь-яких осіб та самостійно виявлені слідчим або іншою службовою особою органів внутрішніх справ з будь-якого джерела обставини кримінальних правопорушень; повідомлення будь-яких осіб, які затримали підозрювану особу на місці вчинення кримінального правопорушення; повідомлення про вчинення кримінального правопорушення, опубліковані в засобах масової інформації; інформація, що надійшла засобами телефонного зв’язку, телеграфом або іншими засобами зв’язку, про вчинення кримінального правопорушення; повідомлення працівників медичних установ про звернення за медичною допомогою осіб з тілесними ушкодженнями, отриманими внаслідок учинення стосовно них кримінальних правопорушень; інформація про вчинення кримінального правопорушення, яка виявлена з іншого джерела [4]. Зважаючи на ту обставину, що ч. 1 ст. 38 КПК відносить до органів досудового розслідування (органи, що здійснюють дізнання і досудове слідство) слідчі підрозділи: органів внутрішніх справ; органів безпеки; органів, що здійснюють контроль за додержанням податкового законодавства; органів державного бюро розслідувань, – не виключено трактування відомчими інструкціями інших відомств по-іншому переліку «джерел інформації про вчинення кримінальних правопорушень». КПК 1960 р. у ч. 1 ст. 94 надавав вичерпний перелік таких джерел інформації, називаючи їх приводами до порушення кримінальної справи.

Прогалиною чинного КПК, на відміну від змісту ст. 95 КПК 1960 р., є і невизначеність процесуальної форми заяви або повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення. Зокрема, не йде мова про те, яким чином у матеріалах кримінального провадження потрібно відображувати усну заяву або повідомлення про кримінальне правопорушення. Водночас, зважаючи на вимоги ст. 103 КПК про те, що процесуальні дії під час кримінального провадження, і зокрема слідчим на початку кримінального провадження, можуть фіксуватися в протоколі на носії інформації, на якому за допомогою технічних засобів зафіксовані процесуальні дії, можливо, законодавець вів мову про необхідність занесення усної заяви або повідомлення до відповідного протоколу. І знову в п. 2.5 зазначеної інструкції додатково звертається увага на те, що заяви або повідомлення фізичних або юридичних осіб про вчинення кримінального правопорушення та іншої події можуть бути усними або письмовими. Усні заяви заносяться до протоколу усної заяви (повідомлення) про кримінальні правопорушення, який підписують заявник та посадова особа, яка прийняла заяву. Форма такого викладу матеріалу – фактично зміст положення ст. 95 КПК 1960 р.

Ученими вже звертається увага на те, що існування стадії порушення кримінальної справи в україн­ському кримінальному процесі сприяло констатації правоохо­ронними органами у відповідній постанові того, що злочин дійс­но мав місце, оскільки це дозволяло «вмикати» юридичну процедуру, потрібну для даного випадку, тобто кримінальний процес після відповідної перевірки, адже, дійсно, у межах якого юридичного процесу повинно здійснюватися провадження за заявою, з якої відразу неможливо встановити про який різновид правопорушення (адміністративного, цивіль­ного, господарського, кримінального) йдеться [8, c. 33]. Сьогодні на законодавчому рівні такий механізм відсутній, проте на відомчому рівні встановлюється певний процесуальний фільтр, який певною мірою дозволяє уникнути обов’язковості реєстрації у ЄРДР усіх без винятку звернень, які, за твердженням заявника, стосуються сфери кримінально-процесуальних відносин. Зокрема, заяви, повідомлення, що надійшли до органу внутрішніх справ, а також інші матеріали, у яких відсутні відомості, які можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення або вимоги заявника (потерпілого) про необхідність реєстрації кримінального правопорушення, після реєстрації в єдиному обліку доповідаються оперативним черговим начальникові органу внутрішніх справ або особі, яка виконує його обов’язки, для розгляду та прийняття рішення згідно із Законом України «Про звернення громадян» або Кодексом України про адміністративні правопорушення [4].

Разом з цим відомче нормативно-правове регулювання частково застосовано і до строків початку кримінального провадження. Зокрема, у п. 3.8. указаної вище Інструкції визначено, що датою подання заяв і повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення до органів внутрішніх справ вважається дата реєстрації такої заяви чи повідомлення в журналі єдиного обліку органу внутрішніх справ, слідчим якого буде здійснюватися досудове розслідування. Водночас, відповідно до вимог ч. 2 ст.  55 КПК права і обов’язки потерпілого виникають в особи з моменту подання заяви про вчинення щодо неї кримінального правопорушення або заяви про залучення її до провадження як потерпілого, до того ж потерпілому повинна бути вручена пам’ятка про процесуальні права та обов’язки особою, яка прийняла заяву про вчинення кримінального правопорушення. Стосовно заявника ситуація є дещо відмінною, оскільки в ч. 1 ст. 60 КПК про вручення пам’ятки про процесуальні права та обов’язки мова не йде. На жаль, у ст. 214 КПК ми не зустрічаємо обов’язкової вказівки про необхідність при прийнятті заяви або повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення попередити особу про кримінальну відповідальність, установлену законом.

Висновки. Ураховуючи викладене, ми маємо ситуацію, коли не досить чітке формулювання окремих правових, і, на наш погляд, важливих положень у законодавстві обумовлює необхідність їх усунення за допомогою відомчого нормативно-правового регулювання, деталізації у відповідних наказах, інструкціях, положеннях, вказівках тощо. У сфері кримінально-процесуальних правовідносин така ситуація не може бути прийнятною.

Розмірковуючи про початок досудового розслідування за новим КПК, вчені вказують і на ряд інших проблемних моментів, зокрема щодо: поняття «особа, яка прийняла заяву про вчинення кримінального правопорушення»; можливості проведення процесуальних дій, крім огляду місця події, до внесення відомостей до ЄРДР; моменту та формулювання «невідкладності» внесення відомостей до ЄРДР; співвідношення понять «внесення відомостей до ЄРДР» та «реєстрація заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення»; кримінально-процесуальних наслідків відмови в прийнятті та реєстрації заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення; особливостей початку кримінального провадження в разі виявлення ознак кримінального правопорушення на морському чи річковому судні, що перебуває за межами України, та ін. [5, с. 43-50; 8, c. 33-43]. На наш погляд, дослідження питань, пов’язаних з початком досудового розслідування, з огляду на нетривалу в часовому вимірі практику застосування норм чинного КПК набуває все більшої актуальності, а питання, на які ми звернули увагу, потребують не тільки науково обґрунтованого, а й у подальшому законодавчого вирішення.