Собственность Российской Федерации (федеральная собственность) на землю

Право федеральной собственности возникает как в силу закона, так и на основании гражданско-правовых сделок.

В федеральной собственности находятся земельные участки:

которые признаны таковыми федеральными законами;

право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

Согласно ст. 3.1 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее также - Вводный закон), в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

Помимо норм Вводного закона, ряд федеральных законов устанавливает положения, согласно которым земли отнесены к федеральной собственности.

Процесс предоставления участка, равно как и то, каким уполномоченным органом должно быть осуществлено распоряжение участком, зависит от многих правовых условий. Наиболее существенные из этих условий те, что определяют правовой режим земельного участка (в первую очередь его категорию и разрешенное использование), цель, ради которой земельный участок приобретается (в целях строительства или для целей, не связанных со строительством).

Непростым для российской правовой системы и правоприменения оказывается вопрос, какими органами власти должно осуществляться распоряжение земельными участками, находящимися в публичной собственности. ГК РФ и ЗК РФ установлен ряд общих правил. Так, ст. 209 ГК РФ установлено, что собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Согласно ст. 214 ГК РФ, отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом. Общие основания и порядок распоряжения государственной или муниципальной собственностью определены в том числе ст. 214, 125 ГК РФ. Согласно ст. 29 ЗК РФ, предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со ст. 9, 10 и 11 указанного ЗК РФ.

Вместе с тем в соответствии с принятым более десяти лет назад властным решением о разграничении государственной собственности на землю Федеральным законом "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" закреплен ряд нормативных условий отнесения земель и земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов РФ, а также муниципальной собственности. Полномочия по распоряжению земельными участками, отнесенными к определенному уровню публичной собственности, определяются исходя из ст. 29 ЗК РФ. Как указано п. 10 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", распоряжение земельными участками, отнесенными к определенной публичной собственности на основании ст. 3.1 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" осуществляется после государственной регистрации права собственности на них. Отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими.

Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Толкование п. 10 ст. 3 Вводного закона и критериев разграничения государственной собственности на землю на практике оказалось неоднозначным. Не редки случаи, когда органы местного самоуправления, предполагая, что право федеральной собственности или право собственности субъектов РФ возникает только с момента государственной регистрации соответствующего права на земельный участок, осуществляют распоряжение любыми земельными участками, права на которые не зарегистрированы, считая их "не разграниченными".

Основную сложность при отнесении земель к федеральной собственности составляет положение п. 1 ст. 3 Вводного закона, согласно которой к федеральной собственности относятся земли и земельные участки, предусмотренные законами. Указанная норма следует положениям ст. 17 ЗК РФ, согласно которой в федеральной собственности находятся земельные участки, признанные таковыми федеральными законами, право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю, которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

Обратим внимание на то, что признание федеральной собственностью земель и земельных участков, согласно ст. 17 ЗК РФ, является самостоятельным основанием наличия права федеральной собственности, наряду с осуществлением разграничения госсобственности на землю.

Наиболее распространенный случай закрепления земельных участков в федеральную собственность связан с тем, что такие земли находятся в ведении определенных федеральных ведомств, либо переданы во владение и пользование федеральным организациям (ст. 3.1 Вводного закона)*(6).

Однако среди критериев отнесения земель к федеральной собственности есть и связанные с правовым режимом земель - установленными категорией и разрешенным использованием. Так, в частности, к федеральной собственности отнесены земельный участки из земель лесного фонда (ст. 8 ЛК РФ). Земли особо охраняемых природных территорий федерального значения являются федеральной собственностью в силу п. 6 ст. 2 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".

Следует признать, что государственная регистрация права федеральной собственности на земельные участки лесного фонда и участки, входящие в состав особо охраняемых природных территорий федерального значения, осуществляется крайне редко. В особенности, если речь заходит об ООПТ и лесных массивах большой площади. Это становится причиной нарушений права федеральной собственности на землю и судебных разбирательств.

Определением ВАС РФ от 13.02.2012 N ВАС-13225/11 по делу N А67-4476/2010 разъяснено в связи с этим, что изменение категории земель лесного фонда на категорию земли населенных пунктов не является основанием прекращения права федеральной собственности на землю.

Как следует из материалов дела, распоряжением администрации Томской области от 19.05.2008 N 299-ра "О включении земельных участков в границы населенного пункта и изменении видов разрешенного использования" в границы населенного пункта п. Победа Побединского сельского поселения Шегарского района Томской области включены четыре земельных участка общей площадью 282,0967 га, в том числе земельный участок с кадастровым номером 70:16:0400009:0131, расположенный в кварталах 27, 28, 31, 32 Богородского участкового лесничества (Богородского лесничества) Тимирязевского лесничества (Тимирязевский лесхоз) Шегарского района Томской области, площадью 1958479 кв. м.

24.06.2008 Департаментом развития предпринимательства и реального сектора экономики Томской области на основании вышеуказанного распоряжения земельные участки, в том числе земельный и спорный участок с кадастровым номером 70:16:0400009:0131, переданы по акту о передаче Побединскому сельскому поселению.

Постановлением главы Шегарского района от 10.07.2008 N 549 "Об образовании и утверждении проекта границ земельного участка" из земельного участка с кадастровым номером 70:16:0400009:0131 образован в том числе спорный земельный участок, расположенный по адресу: Томская область, Шегарский район, п. Победа, ул. Новая, 1, площадью 1054 кв. м.

На основании указанного постановления спорный земельный участок был поставлен на кадастровый учет с присвоением кадастрового номера 70:16:0400009:0134.

Полагая, что в связи изменением категории земель из земель лесного фонда на земли поселений и неполучением Российской Федерацией нового свидетельства о праве собственности на спорный земельный участок с указанием новой категории и нового вида разрешенного использования, изменился статус земель и они стали неразграниченными, а потому муниципальное образование имело право ими распоряжаться, администрация Шегарского района провела аукцион по продаже спорного земельного участка.

По итогам аукциона 15.10.2008 между администрацией Шегарского района, действующей от имени муниципального образования "Шегарский район" (продавец), и обществом (покупатель) был заключен договор купли-продажи земельного участка из земель населенных пунктов, находящегося по адресу: Томская область, Шегарский район, п. Победа, ул. Новая, 1, для целей индивидуального жилищного строительства, кадастровый номер земельного участка 70:16:0400009:0134. Обществу выдано свидетельство о праве собственности на указанный земельный участок.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Томской области по делу N А67-8193/09 по иску заместителя прокурора Томской области договор купли-продажи земельного участка, расположенного по адресу: Томская область, Шегарский район, п. Победа, ул. Новая, 1, площадью 1 054,0 кв. м, с кадастровым номером 70:16:040000960134 от 15.10.2008 N 139-10, заключенный между муниципальным образованием "Шегарский район" в лице администрации Шегарского района и обществом признан недействительным (ничтожным). При этом суды исходили из следующего.

В соответствии со ст. 209 ГК РФ право распоряжения имуществом принадлежит собственнику.

Согласно п. 2 ст. 9 ЗК РФ управление и распоряжение земельными участками, находящимися в федеральной собственности, осуществляет Российская Федерация.

В силу п. 3 ст. 214, п. 1 ст. 125 ГК РФ, п. 1 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 N 432, полномочия собственника от имени Российской Федерации реализует Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и его территориальные органы.

В материалах дела отсутствуют доказательства передачи земельного участка с кадастровым номером 70:16:0400009:0131 в собственность муниципального образования "Шегарский район".

Следовательно, спорный договор заключен муниципальным образованием "Шегарский район" как субъектом, не обладающим полномочиями на распоряжение данным земельным участком.

В обоснование наличия полномочий на распоряжение спорным земельным участком у Департамента развития предпринимательства и реального сектора экономики Томской области от имени Российской Федерации суды сослались на положение о Департаменте, а именно подп. а), б) и е) п. 14.

Из Положения о Департаменте следует, что Департамент осуществляет на территории Томской области отдельные полномочия Российской Федерации, переданные Томской области и осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета в области лесных отношений, в том числе:

разрабатывает лесной план Томской области, лесохозяйственные регламенты, а также проводит государственную экспертизу проектов освоения лесов;

предоставляет в пределах земель лесного фонда лесные участки в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключает договоры купли-продажи лесных насаждений, в том числе организует и проводит соответствующие аукционы;

осуществляет на землях лесного фонда государственный лесной контроль и надзор, государственный пожарный надзор в лесах, за исключением случаев, предусмотренных п. 36 и 37 ст. 81 ЛК РФ.

Из указанных норм не следует, что Департамент обладает полномочиями по отчуждению от имени Российской Федерации земельных участков либо по передаче их в пользование и владение муниципальным образованиям.

Таким образом, акт от 24.06.2008, которым Департаментом развития предпринимательства и реального сектора экономики Томской области земельные участки общей площадью 282,0967 га, в том числе земельный участок с кадастровым номером 70:16:0400009:0131, были переданы Побединскому сельскому поселению, не является основанием возникновения прав владения и пользования у последнего на земельные участки, находящиеся в собственности Российской Федерации.

Осуществляя защиту права федеральной собственности, судами исследуются правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы, а также документы кадастрового учета федеральных земельных участков. При этом при определении категории земель или разрешенного использования, дающего основание для вывода о принадлежности участка федеральной собственности, приоритет отдается данным правоустанавливающих документов в сравнении с данными кадастра недвижимости, на основании которых орган местного самоуправления незаконно осуществил распоряжение земельным имуществом.

При рассмотрении дела судами (определение ВАС РФ от 05.07.2011 N ВАС-7350/11) установлено, что оспариваемым постановлением главы МО от 14.09.2009 N 1358 было принято решение о предоставлении ОАО "КАМАЗ" в собственность шести земельных участков, которые прошли кадастровый учет с определением площадей этих земельных участков.

Право собственности ОАО "КАМАЗ" на спорные земельные участки было зарегистрировано в 2009 г.

Вместе с тем судами также установлено, что ранее на основании постановления Совета Министров РСФСР от 20.04.1991 N 223 и постановления Кабинета Министров ТАССР от 19.09.1991 N 410 был создан государственный природный национальный парк "Нижняя Кама" Министерства лесного хозяйства РСФСР в Татарской ССР с предоставлением ему земель, в том числе из земель, переданных промышленным предприятиям и организациям под учреждения отдыха без изъятия их из хозяйственной эксплуатации.

В состав этих земель частично вошли земли, на которые за ОАО "КАМАЗ" зарегистрировано право собственности.

Согласно ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из того, что земли национального парка, подпадающие под категорию земель особо охраняемых территорий, относятся к федеральной собственности в силу закона и администрация муниципального района не вправе распоряжаться этими землями, а также с учетом того, что фактически определение границ национального парка на момент рассмотрения настоящего дела не произведено, имеются споры о правах в отношении земельных участков, в процессе рассмотрения которых будут определяться фактические обстоятельства землепользования ОАО "КАМАЗ" спорными земельными участками, выводы судов апелляционной и кассационной инстанций о том, что оспариваемое постановление главы МО не соответствует закону и нарушает права и законные интересы учреждения, основаны на установленных ими обстоятельствах.

В то же время, то обстоятельство, что федеральная собственность на землю возникает в силу закона, дает основание судам осуществлять защиту права федеральной собственности и в отсутствие государственной регистрации этого права.

Верховный Суд РФ (определение от 20.01.2010 N 18-ВПР09-94) рассмотрел в порядке надзора представление первого заместителя генерального прокурора Российской Федерации на решение Адлерского районного суда г. Сочи от 11.10.2007 и определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 29.11.2007 по гражданскому делу по заявлению прокурора Адлерского района г. Сочи об оспаривании решения органа местного самоуправления - администрации Адлерского района г. Сочи, которыми в удовлетворении заявления прокурора Адлерского района г. Сочи отказано.

Проверив материалы дела, обсудив доводы представления в порядке надзора, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации нашла доводы представления заслуживающими внимания, а решение Адлерского районного суда г. Сочи от 11.10.2007 и определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 29.11.2007 - подлежащими отмене по ряду оснований. В том числе Коллегией Верховного Суда подчеркнуто, что не имеет правового значения и суждение суда о том, что до настоящего времени не произведена государственная регистрация права собственности Российской Федерации на спорный земельный участок, поскольку курорты и рекреационные зоны в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны курорта г. Сочи отнесены к особо охраняемым природным территориям побережья Черного моря, имеющим федеральное значение (распоряжение Правительства РФ от 12.04.1996 N 591-р). Кроме того, в соответствии со ст. 17 ЗК РФ в федеральной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами.