Порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством

Предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством, урегулировано совокупностью норм, в основе которых находятся положения ст. 34 ЗК РФ. Порядок, установленный данной статьей требует совершения следующих действий.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны:

принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом;

уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган;

обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

Таким образом, помимо федерального закона, часть условий бесплатного предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, должны быть установлены актами субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Судом обращается внимание на то, что порядок предоставления участков для целей, не связанных со строительством требует обязательного принятия субъектом РФ и муниципальным образованием нормативных правовых актов. При этом существенным является требование соответствия этих актов федеральному законодательству.

Как следует из материалов дела (определение Верховного Суда РФ от 30.03.2011 N 36-Г11-53) Т. обратился в Смоленский областной суд с заявлением о признании недействующим абз. 5 п. 6.1 Порядка в части слов "(при наличии на смежном земельном участке жилого, дачного дома, находящегося в собственности заявителя)".

В обоснование заявления Т. указал, что со ссылкой на эту норму ему отказано письмом Департамента имущественных и земельных отношений Смоленской области от 09.11.2010 в предоставлении земельного участка площадью 200 кв. м, прилегающего к ранее предоставленному в его собственность для индивидуального жилищного строительства земельному участку площадью 800 кв. м, по причине отсутствия на последнем жилого дома.

По мнению заявителя, оспариваемая норма, ставящая предоставление смежного земельного участка в зависимость от наличия на земельном участке жилого, дачного дома, находящегося в собственности, противоречит ст. 27 и п. 4 ст. 28 ЗК РФ, устанавливающим исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении земельных участков в собственность; нарушает его права, гарантированные Конституцией Российской Федерации.

Представитель администрации Смоленской области против удовлетворения заявления Т. возражал, полагая, что Порядок организации работы уполномоченного органа исполнительной власти Смоленской области по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Смоленской области - городе-герое Смоленске принят в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, определяет механизм реализации ст. 34 ЗК РФ и не противоречит ст. 27 и 28 ЗК РФ.

Решением Смоленского областного суда от 24.01.2011 заявление Т. удовлетворено.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ не усматривает оснований к отмене решения суда.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Статьей 1 закона Смоленской области от 08.02.2007 N 1-з "О распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Смоленской области - городе-герое Смоленске" установлено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Смоленской области - городе-герое Смоленске осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти Смоленской области, определенным правовым актом администрации Смоленской области. Порядок организации работы уполномоченного органа по распоряжению земельными участками, указанными в части 1 данной статьи, определяется нормативным правовым актом администрации Смоленской области в соответствии с федеральным и областным законодательством.

Постановлением администрации Смоленской области от 27.04.2009 N 243 утвержден Порядок организации работы уполномоченного органа исполнительной власти Смоленской области по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Смоленской области - городе-герое Смоленске.

Согласно ст. 2 ЗК РФ издаваемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий акты, содержащие нормы земельного права, должны соответствовать ЗК РФ.

Рассматривая заявление Т., суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое положение абз. 5 п. 6.1 Порядка противоречит ст. 27 и п. 4 ст. 28 ЗК РФ.

Согласно п. 4 ст. 28 ЗК РФ не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением случаев изъятия земельных участков из оборота, установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков, резервирования земель для государственных или муниципальных нужд. Не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц.

Перечень земельных участков, изъятых из оборота и ограниченных в обороте, определен ст. 27 ЗК РФ.

Как следует из абз. 5 п. 6.1 Порядка, предоставление в собственность земельного участка, смежного с земельным участком, ранее предоставленным гражданину в установленном порядке для индивидуального жилищного и дачного строительства, поставлено в зависимость от наличия на ранее предоставленном земельном участке находящегося в собственности жилого, дачного дома.

В этой связи обоснованным является вывод суда о том, что названная норма вводит дополнительное, не предусмотренное ст. 27 и 28 ЗК РФ, основание для отказа в предоставлении в собственность земельного участка, то есть устанавливает не предусмотренное федеральным законодательством ограничение по предоставлению в собственность земельных участков.

Судебная коллегия при этом учитывает, что установление ограничений на приобретение в собственность земельных участков, как следует из ст. 27, 28 ЗК РФ, допускается в целях защиты публичных интересов.

Ссылка администрации Смоленской области на реализацию полномочий субъекта Российской Федерации по установлению порядка предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством (ст. 34 ЗК РФ), вывода суда не опровергает.

Согласно п. 1 ст. 34 ЗК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений; уполномочить на управление и распоряжение земельными участками специальный орган.

В оспариваемой норме принятого администрацией Смоленской области Порядка организации работы уполномоченного органа исполнительной власти Смоленской области по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Смоленской области - городе-герое Смоленске под видом установления процедуры и критериев предоставления таких земельных участков установлены ограничения для их предоставления, в частности для лиц, не имеющих на земельном участке находящихся в собственности жилого или дачного дома.

Находя выводы суда соответствующими установленным обстоятельствам дела и основанными на законе, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ не усматривает оснований к отмене решения.

Обратим внимание на то, что установленный законом порядок предоставления земельного участка тесно связан с целью дальнейшего использования участка. То есть, если использование земельного участка предполагает возведение на нем объектов капитального строительства, то он в большинстве случаев не может быть предоставлен в порядке, предусмотренном ст. 34 ЗК РФ.

Разработка проекта границ земельного участка, а также составление кадастрового плана земельного участка, предназначенного к предоставлению, осуществляются на основании ст. 69, 70 ЗК РФ, а также Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" и Федерального закона от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве". Права на земельные участки, предоставленные правообладателям на основании ст. 34 ЗК РФ, подлежат государственной регистрации в соответствии с требованиями ГК РФ и Федерального закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним.

Для предоставления земельных участков предусмотрен заявительный порядок, описанный в ст. 34 ЗК РФ. При этом установлено, что граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявления в уполномоченный исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления. В заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю. При этом ВАС РФ (определение от 15.02.2010 N ВАС-16158/09) сделал вывод о том, что системное толкование ст. 1, 7, 34 ЗК РФ позволяет прийти к выводу о необходимости указания в заявлении о предоставлении участка вида разрешенного использования земельного участка.

Также судом поставлена под сомнение такая цель предоставления земельного участка как "благоустройство", поскольку в нормативных актах (см., например, п. 2 Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Саратов", утвержденных решением Саратовской городской Думы от 27.09.2007 N 20-185) под благоустройством понимается комплекс мероприятий по содержанию объектов благоустройства, в том числе зеленых насаждений, направленных на создание благоприятных, здоровых и культурных условий жизни, трудовой деятельности и досуга населения. Мероприятия по благоустройству включают в себя также обеспечение чистоты и порядка на территории муниципального образования. Таким образом, как вид использования земельного участка благоустройство рассматриваться не может.

Приобретение земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора аренды такого земельного участка на торгах (конкурсах, аукционах)

Земельный кодекс РФ устанавливает ряд специальных положений о продаже земельных участков или права аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на торгах.

Общие требования о проведении торгов закреплены, как известно, ст. 448, 449 ГК РФ.

Общие установления проведения торгов, предметом которых может быть земельный участок или право на заключение договора аренды земельного участка, установлены ст. 38 ЗК РФ.

Предметом торгов (конкурсов, аукционов) может быть сформированный в соответствии с подп. 1 п. 4 ст. 30 ЗК РФ земельный участок с установленными границами или право на заключение договора аренды такого земельного участка. Таким образом, предметом торгов могут выступать любые земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, или право на заключение договора аренды таких земельных участков, если они не изъяты или не ограничены в обороте. Отсылку ст. 38 ЗК РФ в части требования по формированию земельного участка к подп. 1 п. 4 ст. 30 ЗК РФ, несмотря на то что данная статья регулирует отношения только по предоставлению земельных участков под застройку, следует распространять на условия формирования и иных земельных участков, выступающих предметом торгов. Сформирован должен быть также и земельный участок, предоставляемый в аренду. Государственная регистрация земельных участков, выставляемых на торги, до разграничения государственной собственности на землю согласно п. 10 ст. 3 Федерального закона о введении в действие ЗК РФ не требуется.

В качестве продавца земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка выступает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 ЗК РФ. В качестве организатора торгов (конкурсов, аукционов) выступает собственник или действующая на основании договора с ним специализированная организация.

Правила проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков определены на основании постановления Правительства РФ от 11.11.2002 N 808. Данным постановлением, в частности, определено, что до разграничения государственной собственности на землю:

а) организация и проведение торгов по продаже находящихся в государственной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков (далее именуются - торги) осуществляются применительно к утвержденным настоящим Постановлением Правилам;

б) организатором торгов выступает орган местного самоуправления или исполнительный орган государственной власти, уполномоченные на предоставление соответствующих земельных участков, или специализированная организация, действующая на основании договора с ними;

в) орган местного самоуправления или исполнительный орган государственной власти, уполномоченные на предоставление соответствующих земельных участков:

определяют на основании отчета независимого оценщика, составленного в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы, величину их повышения ("шаг аукциона") при проведении торгов в форме аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, а также размер задатка и средства массовой информации, в которых подлежит опубликованию извещение о проведении торгов;

заключают договоры купли-продажи или аренды земельного участка.

Постановлением установлено также, что при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, за исключением земель, предоставленных для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, организатором торгов является Российский фонд федерального имущества (его отделения).

Анализируя соотношение положений ст. 448, 449 ГК РФ, ст. 38 ЗК РФ и правил проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, ВАС РФ, в частности обратил внимание на следующее (определение от 25.09.2008 N 11963/08).

Общество с ограниченной ответственностью (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Воронежской области с иском к администрации Таловского муниципального района Воронежской области (далее - администрация) и ЗАО о признании недействительными торгов в форме открытого аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, проводимых администрацией, извещение о которых опубликовано 07.07.2007 в газете "Заря", в связи с незаконным отказом истцу в их участии.

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 21.02.2008, оставленным без изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2008, в удовлетворении иска отказано. Постановлением Федерального арбитражного суда Центрального округа от 10.07.2008 указанные судебные акты оставлены в силе.

В заявлении о пересмотре судебных актов в порядке надзора заявитель ссылается на неправильное толкование судами ст. 448 ГК РФ. Заявитель считает, что требование организатора торгов о предоставлении претендентами на участие в аукционе анализа их финансовой устойчивости, включающего представление сведений о наличии сельскохозяйственной техники, производственных показателях по растениеводству за последние три года, об опыте работы с землями сельскохозяйственного назначения, нарушает п. 1 названной нормы. Согласно ст. 449 ГК РФ торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица. Признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом выигравшим торги.

Пунктом 2 ст. 448 определен перечень условий, которые безусловно должны содержаться в извещении о проведении торгов. Указанный перечень не является исчерпывающим.

Отказывая в передаче дела в президиум ВАС РФ, суд разъяснил: в соответствии с п. 4 ст. 38 ЗК РФ порядок организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков или права на заключение договора аренды таких земельных участков определяется Правительством Российской Федерации.

Согласно п. 10 действующих Правил организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 11.11.2002 N 808 (далее - правила) для участия в торгах претендент предоставляет организатору торгов наряду с документами, перечисленными в названном пункте правил, также и иные документы в соответствии с перечнем, опубликованным в извещении о проведении торгов.

В соответствии с п. 15 названных правил претендент не допускается к участию в торгах, если им представлены не все документы в соответствии с перечнем, указанным в информационном сообщении (за исключением предложений о цене и размере арендной платы).

Суд установил, что общество не представило всех документов, указанных в информационном сообщении, поэтому организатор аукциона отказал в допуске на участие в нем. Указанное решение организатора торгов соответствует п. 15 названных правил.

При указанных обстоятельствах суд пришел к выводу, что оспариваемый аукцион проведен без нарушения правил и порядка, установленных ст. 448 ГК РФ и отказал в иске.

Ссылка заявителя на нарушение организатором торгов п. 1 ст. 448 ГК РФ отвергнута судом, поскольку, как указано выше, предусмотренный законом перечень условий (документов), которые должны содержаться в извещении о проведении торгов, не является исчерпывающим.

Порядок организации и проведения аукционов по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства, а также для комплексного освоения земельных участков для жилищного строительства установлены соответственно ст. 38.1 и 38.2 ЗК РФ.

Данные статьи устанавливают целый ряд специальных норм о проведении торгов в форме аукционов, на которых заключаются договоры купли-продажи или аренды земельных участков для жилищного строительства или для комплексного освоения земельных участков. Что касается действия в этом случае правил об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, которые были утверждены постановлением Правительства РФ от 11.11.2002 N 808, то нормы указанного постановления Правительства РФ на организацию торгов по предоставлению участков в приведенных случаях не применяются.

Одна из особенностей проведения аукционов в рассматриваемом случае заключается в обязанности уполномоченного органа в предварительной реализации ряда мер по формированию (образованию) земельного участка, но с определением условий его последующего использования.

Обращаясь к спорным случаям, возникающим в связи с реализацией ст. 38.1 и 38.2 ЗК РФ, суды обращают внимание в том числе и на то обстоятельство, что по результатам аукциона с лицом может быть заключен договор, содержание которого соответствует решению о проведении торгов и извещению о торгах. Произвольное изменение договора после проведения аукциона является неправомерным.

Из постановления Президиума ВАС РФ от 24.06.2008 N 3351/08 следует:

как установлено судом, на основании распоряжения главы города Кемерово от 30.12.2005 "О проведении аукциона по продаже права на заключение договоров аренды земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства" 15.06.2006 комитетом проведен открытый аукцион по продаже права на заключение договора аренды земельного участка.

В связи с поступлением для участия в аукционе единственной заявки предприятия аукцион был признан несостоявшимся.

Согласно протоколу от 15.06.2006 о подведении итогов аукциона предприятию предложено в течение 10 дней заключить договор аренды земельного участка. Однако комитет (продавец) и предприятие (покупатель) 15.06.2006 подписывают договор N 021-06-06 купли-продажи права на заключение договора аренды земельного участка.

Соглашением от 18.07.2006, заключенным комитетом (продавцом), предприятием (прежним правообладателем) и обществом (новым правообладателем), права и обязанности, приобретенные предприятием по результатам аукциона, в полном объеме переданы новому правообладателю.

Комитет и общество заключили договор от 19.07.2006 N 06-0504 аренды земельного участка для комплексного его освоения в целях жилищного строительства.

Заместитель прокурора Кемеровской области, полагая, что соглашение от 18.07.2006 о передаче обществу права на заключение договора аренды земельного участка не соответствует требованиям ч. 1 ст. 447 ГК РФ, ч. 27 ст. 38.1 ЗК РФ и п. 26 Правил организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 N 808, обратился в Арбитражный суд Кемеровской области с иском о признании соглашения недействительным и применении последствий его недействительности.

Судом в связи с рассмотренным делом и отменой постановлений судов как нарушающих единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм процессуального и материального права, разъяснено, что по результатам аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка для комплексного освоения в целях жилищного строительства с его победителем заключается договор аренды земельного участка, являвшегося предметом аукциона, а не договор купли-продажи права на заключение такого договора. В случае же признания аукциона не состоявшимся по причине участия в нем менее двух участников договор аренды может быть заключен с единственным участником аукциона.

Сторонами указанного договора являются орган государственной власти или орган местного самоуправления (арендодатель) и победитель аукциона по продаже права на заключение такого договора либо единственный участник аукциона (арендатор).

Соглашение об уступке предприятием права на заключение договора аренды земельного участка обществу направлено на получение последним этого права вне аукциона, что противоречит нормам земельного законодательства, поэтому в силу ст. 168 ГК РФ является ничтожным. Данное соглашение не порождает юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с его недействительностью (п. 1 ст. 167 ГК РФ).