Полномочия органов местного самоуправления в земельных правовых отношениях

Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Конституцией РФ также гарантировано, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. К территории поселения относят исторически сложившиеся земли населенных пунктов и прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. При этом в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

Основные полномочия органов местного самоуправления в земельных отношениях находятся в соотношении с тем, какие вопросы отнесены к вопросам местного значения соответствующего уровня Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (гл. 3). Так, данным федеральным законом установлено, что к вопросам местного значения поселения относятся: утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения.

К вопросам местного значения муниципального района относятся: утверждение схем территориального планирования муниципального района, правил землепользования и застройки межселенных территорий, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий.

К вопросам местного значения городского округа относятся: утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.

В соответствии со ст. 11 ЗК РФ, к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

В своей жалобе в Конституционный Суд РФ (Определение Конституционного Суда РФ от 25.01.2012 N 73-О-О) С.Б. Макаров оспорил конституционность п. 1 ст. 9 ГК РФ и ст. 11 ЗК РФ. По мнению заявителя, указанные нормы, как предусматривающие свободу усмотрения муниципальных органов при разрешении вопроса о предоставлении гражданам земельных участков, не соответствуют ст. 15 (ч. 2), 36 (ч. 3) и 132 (ч. 2) Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ, изучив представленные заявителем материалы, не нашел оснований для принятия жалобы к рассмотрению.

В соответствии с Конституцией РФ граждане и их объединения вправе иметь землю в частной собственности (ст. 36 ч. 1), условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ст. 36 ч. 3). К числу таких законов относится ЗК РФ, который устанавливает в том числе основные принципы земельного законодательства, условия и порядок предоставления земли, а также обязанности государственных органов и органов местного самоуправления в данной сфере общественных отношений.

Оспариваемые заявителем нормы, закрепляющие, что граждане и юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права, а также определяющие общие полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений, сами по себе конституционные права заявителя не нарушают и не предполагают произвольного отказа органов местного самоуправления в предоставлении земельных участков.

Обратим внимание на то, что, истолковав нормы ЗК РФ (ст. 11 и др.), а также положения Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" Верховный Суд РФ сделал вывод о том, что распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности до их разграничения, относится к полномочиям местного значения.

Верховный Суд РФ (определение от 17.12.2009), рассмотрев истребованное по представлению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации дело по заявлению прокурора Печорского района Псковской области о признании решения Собрания депутатов Печорского района "Об утверждении порядка принятия решений по распоряжению земельными участками на территории муниципального образования "Печорский район", государственная собственность на которые не разграничена" от 29.07.2008 N 4 противоречащим закону и недействительным, дал ряд разъяснений относительно реализации полномочий органов местного самоуправления по распоряжению ими земельными участками. В том числе Верховным Судом было разъяснено, что полномочие по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности до ее разграничения, является полномочием местного значения.

Обращаясь с заявлением в суд, прокурор сделал вывод о том, что представительный орган местного самоуправления незаконно принял на себя полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Решением Печорского районного суда Псковской области от 22.12.2008, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Псковского областного суда от 24.02.2009, прокурору отказано в удовлетворении заявленных требований. Определением судьи Псковского областного суда от 01.07.2009 в передаче представления прокурора Псковской области для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции отказано. В представлении заместителя Генерального прокурора Российской Федерации поставлен вопрос об отмене вынесенных судебных решений.

При изучении доводов представления по материалам истребованного дела Верховным Судом РФ установлены основания для передачи надзорного представления с делом для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции.

Статьей 76 Конституции РФ предусмотрено, что по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй данной статьи.

В соответствии с п. 1 ст. 2 ЗК РФ от 25.10.2001 N 136-ФЗ, земельное законодательство, в соответствии с Конституцией РФ, находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ и состоит из указанного Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ должны соответствовать данному Кодексу.

Согласно п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", распоряжение земельными участками, указанными в ст. 3.1 указанного федерального закона, осуществляется после государственной регистрации права собственности на них. Отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими.

Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов.

Из анализа изложенных положений действующего законодательства следует, что вопросы распоряжения земельными участками, находящимися в пределах соответствующих муниципальных образований, до разграничения государственной собственности на них в силу прямого указания федерального закона отнесены к ведению органов местного самоуправления и составляют, таким образом, вопросы местного значения.

Данный вывод подтверждается также содержанием ст. 62 Бюджетного кодекса РФ, из которой следует, что до разграничения государственной собственности на землю в бюджеты муниципальных образований поступают доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных в границах соответствующих муниципальных образований и на межселенных территориях.

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения урегулированы Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно ч. 1 ст. 37 указанного закона полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, наделяется местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования). Глава местной администрации обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления (п. 3 ч. 6.1 ст. 37 Федерального закона).

К полномочиям же представительного органа муниципального образования отнесен контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (п. 9 ч. 10 ст. 35 Федерального закона).

При таких обстоятельствах, если распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, относится к вопросам местного значения, подлежат применению ч. 6.1 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, согласно которым данные полномочия должны быть закреплены за местной администрацией, а не за представительным органом местного самоуправления.