24. Экологическое страхование.

Закон «Об охране окружающей среды» выделяет добровольное и обя­зательное государственное страхование предприятий, а также граждан, объ­ектов их собственности и доходов на случай экологического и стихийного бедствия, аварий и катастроф.

Обязательное экологическое страхование предусмотрено Федераль­ным законом «Об использовании атомной энергии». В соответствии с Зако­ном определенный круг лиц подлежит обязательному государственному

51

страхованию личности от риска радиационного воздействия за счет средств собственников и владельцев объектов использования атомной энергии.

Основным документом в области добровольного экологического стра­хования является Типовое положение о порядке добровольного экологиче­ского страхования в РФ, утвержденное Минприроды России и Российской государственной страховой компанией. Страховая организация (страховщик) предоставляет страховую защиту гражданской ответственности страховате­лям за ущерб, причиненный третьим лицам в результате внезапного, непред­намеренного и неожиданного загрязнения окружающей среды на территории РФ.

Страхователями являются предприятия любой формы собственности, являющиеся юридическими лицами, расположенные на территории РФ, а также за ее пределами, но имеющие производственные мощности на ее тер­ритории.

Объектом экологического страхования является риск гражданской ответственности, выражающийся в предъявлении страхователю имуществен­ных претензий физическими или юридическими лицами в соответствии с нормами гражданского законодательства о возмещении ущерба за загрязне­ние земельных угодий, водной среды или воздушного бассейна на террито­рии действия конкретного договора страхования.

Страховым событием служит внезапное, непреднамеренное нанесе­ние ущерба окружающей среде в результате аварий, приведших к неожидан­ному выбросу загрязняющих веществ в окружающую среду. Перечень за­грязняющих веществ и причин страховых событий оговаривается в каждом конкретном случае при заключении договора страхования.

Страховые события, по которым страховщик не несет ответствен­ности:

1 (события, связанные с последствиями военных действий, восстаний, забастовок, боевых действий;

2) события, вызванные радиоактивным загрязнением, облучением и другими последствиями деятельности, связанной с использованием ядерного топлива;

3. события, связанные с умышленными действиями страхователя;

4. события, вызванные нарушением законов и других нормативных ак­тов;

52

5. события, связанные с управлением производства персоналом, не уполномоченным на это, а также лицами, страдающими душевными болез­нями;

6. иные страховые события. Страховое возмещение выплачивается в размерах, предусмотренных гражданским законодательством.

Страховое возмещение включает в себя:

1. компенсацию ущерба, вызванного повреждением или гибелью иму­щества;

2. сумму убытков, связанную с ухудшением условий жизни и окру­жающей среды;

3. расходы по очистке загрязненной территории и приведение ее в со­стояние, соответствующее нормативам;

4. расходы, необходимые для спасения жизни и имущества лиц, кото­рым в результате страхового случая причинен вред;

5. связанные с предварительным расследованием, проведением судеб­ных процессов и другие расходы, связанные с предъявлением исков.

25. Правовые основы экономического регулирования в области

охраны окружающей среды.

Противостояние экономики и экологии — одна из важнейших проблем охраны окружающей среды. В доперестроечные времена решить ее пытались в основном путем применения мер административного воздействия на основе установления запретов и ограничений, мер административного и уголовного наказания. Однако такой подход не принес ожидаемого результата.

В настоящее время экологическое законодательство предусматривает включение в механизм регулирования экологических отношений средств экономического стимулирования. При этом ставится следующая задача: ох­рана окружающей среды только тогда будет иметь положительный эффект, когда станет составной частью самого хозяйственного механизма, когда бу­дет экономически выгодна хозяйствующему субъекту.

Правовые основы экономического регулирования в области охраны окружающей среды имеют несколько составляющих элементов. Во-первых, пользование природными ресурсами является платным. Законодатель регла­ментирует порядок платежей за пользование землей, недрами, участками лес­ного фонда и другими природными ресурсами в виде налогов, арендной пла­ты и иных форм, предусмотренных законом в зависимости от права на ис-

53

пользование природного ресурса. Во-вторых, законом предусматривается по­рядок возмещения вреда окружающей среде и отдельным природным ресур­сам — имущественная ответственность. В-третьих, административная ответ­ственность предусматривает порядок оплаты штрафов и их сумму за админи­стративные правонарушения в области охраны окружающей среды и при­родопользования. В-четвертых, законом предусмотрено также взимание не­налоговых платежей, в частности платы за негативное воздействие на окру­жающую среду, которая не является также видом ответственности за право­нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования.

Общие методы экономического регулирования в области охраны окру­жающей среды содержатся и перечислены в ст. 14 Федерального закона «Об охране окружающей среды».

В соответствии со ст. 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» негативное воздействие на окружающую среду является платным. Форма платы за негативное воздействие на окружающую среду определяется федеральными законами. Порядок исчисления и взимания платы за негатив­ное воздействие на окружающую среду устанавливается законодательством РФ. Внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не ос­вобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения ме­роприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде.

28 февраля 1992 г. было принято постановление Правительства РФ № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия». На сегодняшний день в рамках реализации данного постановления для расчета платы за негативное воздействие на ок­ружающую среду применяются нормативы, установленные постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбро­сы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и пере­движными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребле­ния».

Нормативы в области охраны окружающей среды — это установ­ленные нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биоло-

54

гическое разнообразие (ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

Нормирование в области охраны окружающей среды преследует цель государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятель­ности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Законом не установлен исчерпывающий перечень нормативов, но следует отметить:

- нормативы качества окружающей среды (устанавливаемые для оцен­ ки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологи­ ческих систем, генетического фонда растений, животных и других организ­ мов);

• нормативы допустимого воздействия на окружающую среду (ус­танавливаемые в целях предотвращения негативного воздействия на окру­жающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и фи­зических лиц природопользователей);

• нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микро­организмов (устанавливаемые для стационарных, передвижных и иных ис­точников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагруз­ки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов), относящиеся к нормативам допустимого воз­действия на окружающую среду;

- нормативы образования отходов производства и потребления и лими­ ты на их размещение (устанавливаемые в целях предотвращения их негатив­ ного воздействия на окружающую среду), относящиеся к нормативам допус­ тимого воздействия на окружающую среду.

26. Компетенция органов местного самоуправления в области

охраны окружающей среды.

Правовой основой деятельности органов местного самоуправления в области природопользования и охраны окружающей среды является Феде­ральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ст. 6 которого устанавливает, что к ведению муниципальных об­разований относятся:

- владение, пользование и распоряжение муниципальной собственно­ стью, в том числе природными ресурсами местного значения;

55

• контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

• регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

• организация утилизации и переработки бытовых отходов;

• участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования.

Непосредственные полномочия муниципальных образований закреп­ляются в нормах федеральных и региональных законов, а также уставов и иных нормативных правовых актов муниципальных образований. Следует отметить, что основным недостатком в правовом регулировании полномочий муниципальных образований в рассматриваемой сфере является фактическое отсутствие на федеральном уровне законодательно закрепленных перечней таких полномочий. Иными словами, имеет место наличие отсылочных норм.

Так, ст. 8 Федерального закона «Об отходах производства и потребле­ния» определяет, что органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность в области обращения с отходами в пределах полномочий, пре­доставленных им законодательством РФ и ее субъектов. Согласно ст.68 За­кона об охране окружающей среды муниципальный контроль в области ох­раны окружающей среды на территории муниципального образования осу­ществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов мест­ного самоуправления.

Ряд федеральных законодательных актов предусматривает передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (не называя при этом перечень таких полномочий) с соответствующим фи­нансовым обеспечением их реализации. К примеру, ст. 8 Закона о животном мире допускает передачу отдельных государственных полномочий в области охраны и использования объектов животного мира органам местного само­управления в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ при условии подконтрольности данной деятельности государ­ству. В свою очередь ст.49 ЛК устанавливает, что органы местного само­управления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов в соответствии с федеральным законодательством.

56

Резюмируя изложенное, следует отметить, что в настоящее время име­ет место фактическое отсутствие правовой регламентации на федеральном уровне деятельности органов местного самоуправления в сфере природо­пользования и охраны окружающей среды

27. Государственное управление охранной окружающей природной среды: система государственных органов, их

компетенция.

По определению С.А. Балашенко и Д.М. Демичева, система органов управления окружающей средой представляет собой совокупность организа­ционных форм (организаций, учреждений, органов), однородных по своим задачам, наделенных конкретной компетенцией, занимающих определенное место и имеющих связи в политической системе, направляющих свои усилия на осуществление основных управленческих функций. Она строится из двух основных подсистем - общего и специального управления.

Органы, осуществляющие по закону или иному уполномочиванию го­сударственное экологическое управление, делятся по своему статусу на об­щие и специальные, по масштабам деятельности - на федеральные и терри­ториальные (субъектов РФ). В литературе встречается ошибочное утвержде­ние, что государственное управление в области экологии осуществляют ор­ганы представительной (законодательной), исполнительной, судебной вла­сти, прокуратуры, что суды и прокуратура осуществляют управление в дан­ной области посредством правоприменения . Такая позиция противоречит ст. 10 Конституции РФ, устанавливающей принцип разделения властей, кото­рый, несомненно, занимает значительно более высокое место в иерархии правовых принципов и относится к числу определяющих все государствен­ное устройство и всю правовую систему. Вряд ли прокуратура относится к числу органов управления. Это элемент правоохранительной системы, имеющий собственные задачи и наделенный специфическими полномочия­ми, применяющий свойственные только ей методы и способы деятельности (от прокурорских проверок до возбуждения уголовных дел и проч.).

К органам общего управления относятся Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного само­управления (муниципальные образования). Компетенция звеньев этой под­системы определена в Конституции РФ и конституциях субъектов РФ (базо-

57

вая), а также в общих и специальных актах экологического законодательства, в которых, как правило, имеются главы о полномочиях соответствующих субъектов. Иногда в литературе их называют государственными органами общей компетенции. Деятельность Президента и Правительства в сфере эко­логического управления сосредоточена в первую очередь на определении и реализации экологической политики, нормотворчестве, стратегическом и ином крупномасштабном планировании, определении приоритетности задач охраны окружающей среды, обеспечении экологической безопасности и ра­ционального природопользования, общем руководстве и управлении приро­доохранительной деятельностью и общем контроле за ними. В отдельных случаях при особых обстоятельствах или по специальному указанию в законе они наделяются иными функциями (например, заключение концессионных договоров на разработку лесных или иных ресурсов от имени РФ Правитель­ством РФ, объявление участка территории РФ зоной чрезвычайной ситуации Президентом РФ).

С поправкой на масштабы (рамки) деятельности аналогичные функции выполняют и другие субъекты общей компетенции.

Специальная подсистема органов экологического управления имеет более сложную структуру и выполняет более разнообразные функции. Ее об­разуют многочисленные органы федеральной исполнительной власти и их территориальные (и межрегиональные) органы, специально уполномоченные указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ на осуществ­ление экологического управления.

В свое время В. В. Петров предложил разделять эти органы на три группы по объему и характеру предоставленной им специальной ком­петенции: на комплексные, отраслевые и функциональные. К комплексным он относил органы, выполняющие все природоохранительные задачи или блок таких задач (например, существовавшее тогда Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов, преобразованное затем в Госко­мэкологии, затем ликвидированное, Госсанэпиднадзор, Росгидромет и МЧС); отраслевые, сосредоточивающие внимание на управлении отдельными при­родными ресурсами (существовавшие в то время Роскомзем, Роскомнедра, Минсельхозпрод, Роскомвод, Рослесхоз, Роскомрыболовство); функциональ­ные, выполняющие одну или несколько родственных функций в отношении

Правовое регулирование природоохранной деятельности / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Ермакова. М., 1998. С. 51.

58

всех природных объектов (Госатомнадзор, Госгортехнадзор, Государствен­ный таможенный комитет, МВД РФ).

После всех преобразований системы экологического управления в стране, создания одних и ликвидации других структур, перераспределения между ними задач и полномочий, изменения названий, порядка образования, подчинения и т. д. эта классификация В. В. Петрова представляет фактически лишь исторический интерес - в плане возможной модели организации эколо­гического управления. Кроме того, следует полагать, что преобразование системы специального экологического управления не закончено и перерас­пределение функций, а возможно, и процесс создания организационных структур будет продолжен.

Поэтому опишем систему специальных органов экологического управ­ления, существующую на сегодняшний день, взяв за классификационный критерий формальный статус органа исполнительной власти по Указам Пре­зидента от 9 марта и 20 мая 2004 г.

I. Министерства:

• Министерство природных ресурсов РФ;

• Министерство сельского хозяйства РФ;

• Министерство здравоохранения и социального развития РФ;

• Министерство экономического развития и торговли РФ;

• Министерство промышленности и энергетики РФ;

• Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным си­туациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

• Министерство внутренних дел РФ.

II. Федеральные службы;

- Федеральная служба России по надзору в сфере природопользования;

• Федеральная служба по экологическому, технологическому и атом­ному надзору;

• Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окру­жающей среды;

• Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

• Федеральная таможенная служба;

• Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

• Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и соци­ального развития;

• Федеральная служба безопасности РФ;

59

• Федеральная служба государственной статистики. III. Федеральные агентства

• Федеральное агентство водных ресурсов;

• Федеральное агентство лесного хозяйства;

• Федеральное агентство по недропользованию;

• Федеральное агентство по атомной энергии;

• Федеральное агентство по промышленности;

• Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;

• Федеральное агентство по рыболовству;

• Федеральное агентство по сельскому хозяйству;

• Федеральное агентство геодезии и картографии;

• Федеральное космическое агентство;

- Федеральное агентство по техническому регулированию и метро­ логии.

Конечно, и другие министерства и ведомства выполняют отдельные за­дачи и функции экологического государственного управления, в некоторых из них выделены в этих целях отделы или иные подразделения, но их функ­ции носят более частный либо подчиненный иным целям характер.

Согласно Указу Президента РФ федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому и правовому регулированию, координации и т. п., но не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, по управлению госимуществом (кроме случаев, уста­новленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ). МВД РФ подчиняется Президенту РФ, а остальные министерства, упол­номоченные в сфере экологического управления, - Правительству РФ. Феде­ральные службы как федеральные органы исполнительной власти осуществ­ляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, ряд специальных функций в области общественной безопасности и других, издают индивидуальные правовые акты, находятся в ведении Правительства РФ непосредственно либо соответствующего министерства и не вправе осу­ществлять другие функции (за исключением случаев, установленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ). Федеральные агентства являются федеральным органом исполнительной власти, находятся в ведении соответствующего министерства, осуществляют в установленной сфере функции по оказанию государственных услуг и управлению госиму­ществом, правоприменительные функции (за исключением контроля и над-

60

зора), издают индивидуальные правовые акты, а в исключительных случаях по указу Президента РФ или постановлению Правительства РФ могут быть наделены функциями нормативно-правового регулирования, контроля и над­зора.