111. Правовая охрана окружающей природной среды в населенных пунктах. Правовые меры обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Основными направлениями охраны окружающей среды в городах и других населенных пунктах являются:

1. разработка и реализация мероприятий по разгрузке городских терри­торий перенасыщенных людскими ресурсами и техникой;

2. установление режима использования и охраны экологических систем на территории города путем введения благоприятных условий для них;

3. разработка и реализация мероприятий по охране и оздоровлению внешней среды городов;

4. зонирование городских территорий (жилые зоны; общественно-деловые зоны; зоны сельскохозяйственного использования; рекреационные зоны; зоны военных объектов; производственные зоны; зоны специального назначения; зоны инженерных и транспортных инфраструктур; коммуналь­но-складские зоны; другие зоны);

5. обеспечение санитарного режима путем предотвращения загрязне­ния окружающей среды вредными веществами, предотвращения вредных фи­зических воздействий от шума, вибраций, влияния магнитных полей;

6. проведение озеленительных работ, путем обустройства парков, са­дов, набережных, бульваров, скверов. При этом озеленительные работы должны проводиться равномерно и непрерывно;

7. осуществление муниципального контроля за состоянием окружаю­щей среды. Для этого создается специальный орган - городской комитет ох­раны природы, он подчиняется городским властям. В функции этого органа также входит: управление и координация деятельности по охране природы на территории города совместно с другими природоохранными органами; коор­динация деятельности предприятий, учреждений, организаций города по ох­ране окружающей среды; участие в организации единой системы экологиче­ского мониторинга в населенном пункте; ведение местной «Красной книги».

Зеленые насаждения в городах и других населенных пунктах пред­ставляют собой самостоятельный объект правовой охраны. К ним относятся:

• деревья и группы деревьев, а также озеленительные насаждения, про­израстающие на землях, не занятых городскими лесами;

• деревья и группы деревьев на приусадебных, дачных и садовых уча­стках;

• цветы и иная растительность в городах и других населенных пунктах.

225

Зеленая растительность выполняет важные санитарно-защитные, эко­логические, культурно-оздоровительные, озеленительные, эстетические функции, благоприятно влияет на окружающую среду, украшает облик насе­ленного пункта.

Организация зеленых зон городов регламентируется государственным стандартом ГОСТ 17.5.3.01—78.

Зеленые зоны выделяются для городов с населением свыше 100 тыс. человек; их минимальный размер — 10 га лесопарковой зоны на 1 тыс. чело­век, максимальный размер зоны для городов с населением от 500 до 1 млн. человек — 25 га на 1 тыс. человек.

Характерной чертой современной тенденции озеленения городов явля­ется переход от проектирования отдельных парков, скверов, садов, бульваров к созданию крупных и взаимосвязанных систем озеленения территорий и зе­леных массивов.

Предусматривается образование единой системы озелененных терри­торий с учетом величины и экономической направленности города, его исто­рических и других индивидуальных особенностей, планировочной структу­ры, архитектурно-пространственной композиции застройки и местных при­родно-климатических условий. Для группы взаимосвязанных городов и иных населенных пунктов система их озеленения должна отвечать требованиям единства и территориальной непрерывности всех ее элементов, а также учи­тывать будущие изменения окружающей среды в связи с перспективами гра­достроительства.

Порядок охраны зеленых насаждений в городах регулируется феде­ральным природоохранительным законодательством, нормативными право­выми актами субъектов Федерации и решениями органов местного само­управления.

Важную роль в обеспечении нормальной жизнедеятельности городов, особенно крупных, играют городские леса, произрастающие на землях, рас­положенных в пределах городской черты. Согласно ЛК РФ городские леса относятся к категории особо охраняемых лесов первой группы, выполняют рекреационные и культурно-оздоровительные функции, находятся в ведении городской администрации, выступающей в качестве органа, ведающего лес­ным хозяйством.

Городские леса используются населением для отдыха и в культурно-оздоровительных целях. В них запрещается проводить заготовку древесины,

226

живицы и древесных соков, а также другое лесопользование, если оно проти­воречит основному назначению городских лесов.

Статья 66 Градостроительного кодекса РФ устанавливает ответ­ственность за самовольную вырубку многолетних зеленых насаждений на территориях общего пользования в виде штрафа в размере от 10 до 20 МРОТ на граждан и от 20 до 30 МРОТ — на юридических и должностных лиц.

Санитарные и строительные нормы и правила строительства и ре­конструкции городов требуют при проектировании, строительстве и расши­рении городов предусматривать максимальное сохранение и использование существующих зеленых насаждений. Они устанавливают оптимальные раз­меры площади зеленых насаждений в расчете на одного жителя, пред­писывают обязательное устройство общегородских, районных общих и спе­циализированных (детских, спортивных, ботанических и т.д.) парков, скве­ров, садов.

На территориях, прилегающих к крупным городам, создаются зеленые зоны, предназначенные для отдыха населения, улучшения микроклимата и состояния воздушного бассейна, санитарно-гигиенических условий жизни города. По своему назначению они подразделяются на лесопарковые и лесо-хозяйственные зоны. Лесопарковая зона включает леса, загородные парки, сады, питомники, эстетически ценные ландшафты. Лесохозяйственные зоны состоят из площадей, занятых домами и базами отдыха, пансионатами, пля­жами, спортивными сооружениями, лечебно-профилактическими учрежде­ниями.

В пределах зеленой зоны допускается размещение зданий и со­оружений, обслуживающих пригородное сельское и лесное хозяйство, же­лезнодорожных и автомобильных путей, линий электропередач и связи. За­прещается размещать предприятия, загрязняющие окружающую среду, не связанные с обслуживанием города и его пригородных и зеленых зон. Насе­ленные пункты зеленой зоны ограничиваются в дальнейшем территориаль­ном развитии.

Зеленые насаждения городов и других населенных пунктов ввиду их исключительной важности для экологического благополучия населения яв­ляются объектом особой охраны.

Формы собственности на леса, расположенные на землях городских поселений, устанавливаются федеральным законом (ст. 19 ЛК РФ). В на­стоящее время в Государственной Думе разрабатывается Закон «О зеленой растительности в городах».

227

5 мая 1999 г. был принят Закон г. Москвы № 17 «О защите зеленых на­саждений». Правительством Москвы утверждено Положение о пригородных зеленых зонах г. Москвы от 18 мая 1999 г. № 439, в котором к пригородным зеленым зонам отнесены территории вокруг городов и поселков, выполняю­щие средозащитные (средообразующие), экологические, санитарно-гигиенические и рекреационные функции, с установленными режимами осо­бого регулирования градостроительной деятельности и использования терри­тории.

Близко к проблеме охраны зеленых насаждений в городах и при­городных зеленых зонах стоит проблема охраны рекреационных городских зон (пляжи, парки, лесопарки).

Рекреационные зоны — это зоны массового отдыха людей. Их основ­ное назначение — восстановление физических и моральных сил человека.

По степени посещаемости и по удаленности от жилых застроек разли­чаются три вида рекреационных зон:

• ближняя — зона, доступная для посещения каждый день или раз в неделю;

• средняя — частота посещаемости этой зоны — от одного раза в неде­лю или в 2—3 месяца);

• дальняя — посещаемая не чаще одного раза в год.

Повышенное внимание на соблюдение экологических нормативов должно быть обращено органами местного самоуправления, санитарно-эпидемиологическими и природоохранными органами, ближайшими к рек­реационной зоне. Эти зоны отдыха расположены на территории города и по­этому удобны для посещения, но именно в них, особенно в летний сезон, су­ществует высокая степень загрязнения грунта бытовым мусором, что чаще всего связано с отсутствием мусоросборников, служб сервиса, а также низ­кой культурой отдыхающих. К началу купального сезона в крупных городах России качество воды в рекреационных зонах не соответствует санитарным нормам.

112. Правовая охрана окружающей природной среды в промышленности, строительстве и на транспорте.

В условиях научно-технической революции количественные и ка­чественные изменения в общественном производстве негативно сказываются на природе. В структуре экономики возрастает удельный вес промышленно-

228

сти, некоторые отрасли, например химия, черная и цветная металлургия, наиболее вредны для состояния окружающей среды. Увеличиваются размеры и мощность предприятий, все более разрушительными для природы стано­вятся технологии производства.

Цели охраны окружающей среды в промышленности ставятся непо­средственные, перспективные и конечные. Так, непосредственной целью яв­ляется сохранение и оздоровление окружающей среды в процессе экономи­ческого развития, рациональное использование и воспроизводство природ­ных ресурсов в интересах настоящего и будущих поколений людей. Пер­спективная цель — организация безотходного производства в промышлен­ности. И наконец, конечная цель — обеспечение экологизации всей произ­водственно-хозяйственной деятельности, что является средством реализации принципа сочетания экономических и экологических интересов.

В России установлены единые экологические требования при размеще­нии, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов: при размещении, технико-экономическом обосновании проекта, проектировании, строительстве, рекон­струкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений в промышленно­сти, сельском хозяйстве, на транспорте, в энергетике, водном, жилищно-коммунальном комплексе, при прокладке линий электропередач, связи, тру­бопроводов, каналов, иных объектов, оказывающих прямое либо косвенное влияние на состояние окружающей среды, должны выполняться требования экологической безопасности и охраны здоровья населения, предусматривать­ся мероприятия по охране окружающей среды, рациональному использова­нию и воспроизводству природных ресурсов, оздоровлению окружающей среды.

Отдельно установлены единые экологические требования к со­держанию нормативной и инструктивно-методической документации, пред-проектных и проектных материалов, экологических обоснований лицензий (разрешений) на природопользование и сертификатов, представляемых на го­сударственную экологическую экспертизу (см. Инструкцию по экологиче­скому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, утвержденную при­казом Минприроды России от 29 декабря 1995 г. № 539).

Экологически и экономически обоснованные решения инициаторов хо­зяйственной и иной деятельности должны гарантировать:

• экологическую безопасность населения;

229

• минимальный ущерб окружающей среде и населению при устойчивом социально-экономическом развитии территорий;

• благоприятные экологические условия для проживания населения;

• рациональное и экономное расходование природных, материальных, топливно-энергетических и трудовых ресурсов;

• выпуск экологически безопасной продукции;

• сохранение биологического разнообразия, чистоты воздуха, ис­ точников водоснабжения и других природных объектов, исторического на­ следия народа;

• внедрение высокопроизводительного мало- или безотходного техно­ логического оборудования и техники.

Нарушение этих требований влечет приостановление до устранения недостатков либо полное прекращение деятельности по размещению, проек­тированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию экологиче­ски вредных объектов в соответствии с предписанием специально на то уполномоченных государственных органов в сфере охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического надзора.

Данные об уровне использования предприятием природных ресурсов и степени его воздействия на окружающую среду содержатся в экологическом паспорте предприятия (см. приказ Минприроды России от 16 марта 1993 г. «Об экологической паспортизации на территории Российской Федерации»). Экологические паспорта установлены для промышленных предприятий (вве­дены с 1 июля 1990 г.), нефтедобывающих предприятий и др. Документом, содержащим разнообразную, в том числе экологически значимую, информа­цию о промышленном объекте, также является декларация безопасности промышленного объекта (введена постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г.). Кроме того, на хозяйственном объекте (в книге учета промыш­ленных отходов, актах, справках и др.) должна содержаться информация об экологических последствиях повседневной деятельности.

В 1997 г. принят Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», в котором определены правовые, эко­номические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов, направленные на предупреждение ава­рий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности орга­низаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализа­ции и ликвидации последствий указанных аварий.

230

Правовыми мерами по обеспечению промышленной безопасности яв­ляются:

1. лицензирование отдельных видов деятельности (проектирование, строительство, эксплуатация, расширение, реконструкция, техническое пере­вооружение, консервация и ликвидация опасного производственного объек­та; изготовление, монтаж, наладка, обслуживание и ремонт технических уст­ройств, применяемых на опасном производственном объекте; проведение экспертизы промышленной безопасности; подготовка и переподготовка ра­ботников опасного производственного объекта в необразовательных учреж­дениях);

2. сертификация технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте;

3. экспертиза промышленной безопасности проектной документации (требования к проектированию, строительству и приемке в эксплуатацию опасного производственного объекта);

4. контроль за выполнением требований промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта:

• соблюдение законов и иных нормативных правовых актов, а также нормативных технических документов;

• наличие лицензии на эксплуатацию опасного производственного объ­екта;

• укомплектованность штата работников в соответствии с ква­ лификационными требованиями;

• правильное хранение опасных веществ;

• разработка декларации промышленной безопасности;

• заключение договора страхования риска ответственности за при­ чинение вреда при его эксплуатации;

• ведение учета аварий и инцидентов на нем и др.

113. Правовая охрана окружающей природной среды в сельском

хозяйстве.

При эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, проводиться мероприятия по охране земель, почв, водных объектов, растений, животных и других организмов от негативного воздействия хозяйственной и иной дея­тельности на окружающую среду.

231

Сельскохозяйственные организации, осуществляющие производство, заготовку и переработку сельскохозяйственной продукции, иные сельскохо­зяйственные организации при осуществлении своей деятельности должны соблюдать требования в области охраны окружающей среды. Объекты сель­скохозяйственного назначения должны иметь необходимые санитарно-защитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение почв, по­верхностных и подземных вод, водосборных площадей и атмосферного воз­духа.

Сельскохозяйственные организации обязаны проводить мероприятия по охране используемых ими земель:

1. сохранение почвы и ее плодородия;

2. защита земель от водной и ветровой эрозии, подтопления о забола­чивания, иссушения;

3. защита сельскохозяйственных угодий от заражения вредителями и болезнями растений, зарастания растениями-кустарниками. Фитосанитар-ные мероприятия - совокупность научно обоснованных приемов выявления и устранения засорения почв сорными растениями, зараженности почв бо­лезнями и вредителями сельскохозяйственных растений;

4. ликвидация последствий загрязнения, в том числе биогенного и за­хламления земель;

5. рекультивация - восстановление земель, нарушенных в результате техногенного и антропогенного воздействия, совокупность мероприятий по коренному повышению и восстановлению нарушенного плодородия почв;

6. сохранение достигнутого уровня мелиорации;

7) сохранение плодородия почв и их использования при проведении работ, связанных с нарушением земель.

Экологические требования в области охраны окружающей среды при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения содер­жатся в ст. 42 Закона «Об охране окружающей среды». Содержание систе­мы экологических требований заключается в нормировании вредного воз­действия объектов сельскохозяйственного назначения на природные объекты и определении такого воздействия на окружающую природную среду в це­лом.

Сельскохозяйственные организации, деятельность которых связана с производством, переработкой и заготовкой сельскохозяйственной продук­ции, иные сельскохозяйственные организации при осуществлении своей дея­тельности обязаны соблюдать требования в области охраны окружающей

232

природной среды. С этой целью соблюдаются утвержденные технологии, внедряются экологически безопасные технологии и производства, обеспечи­вается надежная и эффективная работа очистных сооружений, обезврежива­ния и утилизации отходов, проводятся мероприятия по охране вод, земель, недр, лесов и иной растительности, животного мира, мероприятия по восста­новлению природной среды. Соблюдение экологических требований при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения преследует цели обеспечить охрану здоровья населения и сохранить благоприятную окру­жающую природную среду.

Объекты сельскохозяйственного назначения обязаны иметь необходи­мые санитарно-защитные зоны и очистные сооружения, исключающие за­грязнение почв, поверхностных и подземных вод, водосборных площадей и атмосферного воздуха.

Закон «Об охране окружающей среды» содержит требования в облас­ти охраны окружающей среды при установлении санитарно-защитных и охранных зон. В целях обеспечения устойчивого функционирования естест­венных экологических систем, защиты природных комплексов, природных ландшафтов и особо охраняемых природных территорий от загрязнения и другого негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности уста­навливаются защитные и охранные зоны.

В целях охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов вокруг промышленных зон и объ­ектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздей­ствие на окружающую среду, создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны в кварталах, микрорайонах городских и сельских поселений - территории, зеленые зоны, включающие в себя лесо­парковые зоны и иные зоны с ограниченным режимом природопользования.

Размещение объектов сельскохозяйственного назначения должно отве­чать государственным нормативам и правилам, требованиям зонирования территорий, обеспечения благоприятных условий для проживания населения. Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии насе­ления» содержит положение о том, что эксплуатация данных объектов до­пускается только при наличии положительных санитарно-эпидемиологических заключений.

233

114. Правовой механизм обеспечения экологической безопасности населения.

Впервые понятие экологической безопасности употребляется в ст. 85 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. в перечне объектов экологических преступлений наряду с экологиче­ским правопорядком, окружающей средой и здоровьем человека. Социальное и правовое значение, а также широкое применение в правовой науке и за­конодательстве это понятие приобрело в связи с аварией на Чернобыльской АЭС и обнародованием информации о других авариях (например, на произ­водственном объединении «Маяк») либо о катастрофических последствиях испытаний ядерного оружия и т. п. Правовое регулирование экологической безопасности тесно связано с возникновением института (раздела) экологи­ческого права, получившего название «право чрезвычайных ситуаций». Обеспечение экологической безопасности охватывает защиту населения и территорий не только от чрезвычайных экологических ситуаций, бедствий, катастроф, но и от негативного воздействия на них загрязнения окружающей среды, изменений климата и т. п. Ныне понятие «экологическая безопас­ность» употребляется как в ряде законодательных актов, так и в работах юристов. Так, хотя УК РФ прямо не называет экологическую безопасность (угрозу экологической безопасности) в числе признаков состава преступле­ния, в нем используются многочисленные показатели (критерии), ее характе­ризующие, например существенное изменение радиационного фона, отравле­ние земли, распространение эпидемий, заражение окружающей среды, отрав­ление атмосферы. Статья 358 УК РФ предусматривает ответственность за экоцид, т. е. совершение действий, способных вызвать экологическую ката­строфу.

Многие авторы включают экологическую безопасность населения и территорий в предмет (объект) экологического права (А. К. Голиченков), не­которые отрицают целесообразность этого (М. М. Бринчук). И. Ф. Панкратов считает, что состояние защищенности жизненно важных интересов человека, общества и окружающей среды от угроз, которые могут возникнуть в резуль­тате вредных природных и техногенных воздействий на нее, а также в ре­зультате экологических правонарушений, и экологическая безопасность должны рассматриваться как система мер по предотвращению и ликвидации последствий воздействия на окружающую среду вредных природных явле­ний, стихийных бедствий, техногенных катастроф, загрязнения окружающей среды.

234

Общее понятие безопасности и ее объектов сформулировано в Законе РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. . Безопасность - состояние за­щищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. К числу жизненно важных относятся и эко­логические интересы, сохранение качества окружающей среды как необхо­димого условия существования человека и человечества. Статья 12 Закона перечисляет виды безопасности - экономическая, общественная, оборонная, информационная, экологическая и иные, а среди сил и средств обеспечения безопасности называет природоохранительные органы, органы охраны здо­ровья населения, службу ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Тем самым угроза экологической безопасности рассматривается в качестве угрозы национальной безопасности.

Экологическая безопасность - состояние защищенности окружающей среды, населения, территорий, хозяйственных и иных объектов от различных угроз, возникающих вследствие негативных изменений компонентов окру­жающей среды в результате антропогенной деятельности, природных явле­ний и противоправных деяний. Экологическая безопасность обеспечивается комплексом правовых, организационных, финансовых, материальных и ин­формационных мер, предназначенных для прогнозирования, предотвраще­ния, ликвидации реальных и потенциальных угроз безопасности, смягчения их последствий. Угроза экологической безопасности выражает повышенную вероятность гибели отдельных природных объектов, существенного загряз­нения, отравления или заражения окружающей среды, масштабы которой оп­ределяются исходя из размеров поражения окружающей среды, его устойчи­вости, возможности устранения, воздействия на жизнь и здоровье населения.

²¹ Ведомости РФ. 1992. № 15. Ст. 769; САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5086