1. Общие подходы к управлению городом как объектом

Само слово город в русском языке сохранило родство со словами огород (огораживать) и ограда, предполагающими границу-черту, отделяющую его от всего, что не является принадлежащим городу. Поэтому до сих пор существует понятие городская черта (простым примером может быть МКАД, которая до сих пор является границей г. Москвы). Столетия назад исчезла та угроза, которая заставляла города огораживаться стенами, валами, рвами. Но сейчас смысл понятия «городская черта» шире первичного значения, и четкость границы города является сегодня признаком, отделяющим его от сельской округи.

По мнению многих современных исследователей, первые города на рубеже IV-III тысячелетий до нашей эры появились в Месопотамии. В Шумер и Аккаде были построены города Ур, Урук, Эрех и другие. В 3000 г. до н. э. территория города Эреха, например, равнялась 210 гектарам. В каждом городе Месопотамии проживало от 7 до 20 тыс. чел.

Чуть позже города появляются в Египте, Индии (Хараппа, Махенджо-Даро), хотя, по мнению М. Вебера, индийские поселения считать городами нельзя. Города были обнаружены и в доколумбовой Америке.

Вообще же поселения, имевшие крепостные стены, общественные постройки и жилища, относящиеся даже к более раннему периоду, были обнаружены в разных местах. Так, например, Троя I (IV тысячелетие до н. э.) существовала на месте раскопок Г. Шлимана за 2,5 тыс. лет до событий, описанных Гомером и относится к такому типу поселений.

Города Древней Греции и Рима отличаются от городов Средневековья так же, как и эти последние отличны от городов современности. Разнообразие современных городов порой трудно не только описать, но и представить. Что же такое город? Люди, живущие в городах или иных поселениях, просто не задаются таким вопросом. Им достаточно знать административный статус места их проживания и просто иметь собственное ощущение места их проживания.

Для наших целей будет достаточно определения города как замкнутого поселения, населенного пункта, а не одного или нескольких отдельно расположенных жилищ. Макс Вебер писал, что обычно под словом «город» имеют в виду еще один чисто количественный признак, а именно город – это большое поселение. Сам по себе этот признак нельзя считать неточным. С социологической точки зрения этот признак города характеризует его как населенный пункт, следовательно, поселение в тесно соприкасающихся друг с другом домах, которое настолько велико, что в нем отсутствует специфическое для сельского общества знакомство друг с другом.

Для г. Тюмени это высказывание можно считать вполне справедливым, так как он представляет собой крупный административный центр Западной Сибири с населением свыше 500 тыс. чел., имеющий собственную производственно-материальную базу, разветвленную сеть социокультурных объектов, высших учебных заведений, научных центров.

В августе 1944 г. была образована Тюменская область с центром в г. Тюмени. В ее состав вошли Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа и ряд районов, выделенных из Омской и Курганской областей. История же самого города насчитывает более четырех сотен лет, но бурный рост города начинается с открытием нефти и газа в северных районах Тюменской области. Тюмень – первый город Сибири, стоящий на перекрестке железнодорожных путей, связывающий Европейскую часть России с Сибирью.

С созданием нефтегазового комплекса Западной Сибири на территории Тюменской области градообразующим началом практически всех городов и особенно Тюмени явились ведомства геологов, газовиков, нефтяников. «Ведомственный» фактор имел как позитивное, так и негативное значение. Позитивное начало означало приток больших денежных средств для развития города, негативное означало то, что практически ни одно из ведомств не занималось инфраструктурой города. Это значит, что как областной центр Тюменского региона, город имеет ряд своих особенностей, которые нельзя не учитывать при построении модели структуры местного самоуправления.

Создание модели местного самоуправления такого города как Тюмень требует обращения к уже наработанному опыту. Поэтому, нам необходимо уточнить то, что мы будем понимать под объектом самоуправления и его субъектом. Определений объекта и субъекта управления (в нашем случае самоуправления) в литературе существует достаточно много. Одно из определений объекта было приведено выше. В самом же общем смысле объектом управления называют систему (подсистему), на которую направлено управляющее воздействие, а субъектом воздействующую подсистему. Поэтому применительно к городу мы в первом приближении будем иметь в виду под объектом все то в городе, что испытывает на себе управляющее воздействие, а под субъектом то, что это воздействие оказывает. Исходя из этого представления, мы строили модель организации местного самоуправления в городе. Однако понятно, что только общих определений объекта и субъекта для такой модели недостаточно. Так, например, при построении модели организации местного самоуправления в Тюмени были приняты следующие критерии:

1) по способу образования органов – глава муниципального образования избирается всем населением; представительный орган местного самоуправления – на основе смешанной избирательной системы; местная администрация формируется главой муниципального образования по согласованной представительным органом местного самоуправления общей схеме управления городом;

2) по месту главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления: глава местного самоуправления возглавляет местную администрацию;

3) по взаимоотношениям между главой муниципального образования и представительным органом местного самоуправления: глава муниципального образования участвует в работе представительного органа местного самоуправления с правом решающего голоса;

4) по взаимоотношениям между главой муниципального образования и местной администрацией: глава муниципального образования осуществляет общее руководство (оперативно руководит местной администрацией первый заместитель).

При этом нужно помнить, что современная городская политика должна строиться на основании трех принципов, которые являются залогом успеха:

– во-первых, широкое толкование природы городских проблем и комплексный подход к их решению;

– во-вторых, участие всех заинтересованных сторон в разработке и реализации городской политики;

– в-третьих, обращение внимания на экономические аспекты городской политики.

Так, например, в Великобритании, официальная городская политика подверглась очередным изменениям в начале 1990-х гг., когда правительство выступило с новыми инициативами – «Город бросает вызов» (City challenge) и «Единый бюджет Возрождения» (Single Ree generation Budget). Эти инициативы сохранили принцип состязательности при выборе городских проектов, но вернули городской политике ее социальную направленность и демократичность. Местная власть и население получили возможность участвовать совместно с центральными органами и министерствами в разработке стратегии развития своих городов. Все это учитывалось при построении модели местного самоуправления в городе.

Муниципальное управление имеет свои особенности, связанные со спецификой города как объекта организационно-управленческой деятельности. Фокусами системного воздействия на городские процессы являются политическая и организационно-управленческая деятельность. Этого тоже нельзя было не учитывать.

Что касается специфических особенностей управления развитием, то здесь необходимо отметить следующие основные моменты:

1. Процесс развития может иметь две ярко выраженные формы. Первая предполагает наличие сильного внешнего воздействия, например, государственная программа развития местного самоуправления. Вторая предполагает наличие в каждом объекте точек возможного развития и создание организационных условий для оформления человеческой инициативы в соответствующие программы или проекты развития конкретного муниципального образования.

2. Инструментом развития при таком подходе является желаемый образ конкретного города, содержащий реальные ценности городской жизни (принимаемые местным сообществом и, как правило, ориентированные на будущие поколения), а также концепция развития, предъявленная во внутреннем и внешнем контуре или комплексная программа социально-экономического развития.

Механизм развития опирается на три признака:

а) структурное изменение состояния объекта;

б) обусловленность последующего состояния предыдущим;

в) наличие внутри объекта механизма, позволяющего говорить о естественности перехода от предыдущего состояния к последующему.

Исходя из сказанного, мы строили модель управления городом, которая ориентирована на следующее:

– существует перспектива повышения эффективности управления городом за счет внутреннего совершенствования существующей системы управления;

– для того чтобы повысить ее эффективность, необходимы радикальные инновации, изменяющие всю систему взаимоотношений в аппарате городской администрации;

– для того чтобы радикально реорганизовать любую структуру необходимо подняться над проблемой и посмотреть на нее «сверху», т. е. увидеть структуру как объект реорганизации.

Муниципальные образования отличаются разнообразием: величиной населенного пункта, разным положением в системе территориального разделения труда и т. д. Поэтому не может быть единообразия и в структуре, функциях и методах управления ими. Естественно, разным муниципальным образованиям присущи и разные задачи управления, разный объем работы управленческого аппарата и отсюда различная структура, функции органов местной власти.

Вместе с тем в структуре и функциях местных органов власти необходима определенная общая система. Она должна выражаться, прежде всего, в общих подходах к построению управленческих органов и разграничению их функций. В местных органах власти должны четко выражаться две формы – исполнительная и представительная, должно быть четкое разграничение их функций. Необходимы унификация, отбор наиболее рациональных и эффективных структур управления для однотипных муниципальных образований. Мы предлагаем рассмотреть схему управления муниципальным образованием (рис. 2).

Население

Собрание

(Дума)

Органы

государственной

власти

Глава города

(МЭР)

Территориальное общественное

самоуправление

Администрация

Отраслевые и территориальные

структурные подразделения

Муниципальные предприятия,

учреждения, организации

Предприятия, учреждения, организации других форм собственности

Рис. 2. Общая схема управления муниципальным образованием

В данной схеме определяются основные субъекты управления, осуществляющие полномочия местного самоуправления в соответствии с Уставом. Эти полномочия предусматривают различную степень ответственности органов самоуправления за содержание и развитие инфраструктуры, организацию деятельности всех служб, обеспечение жизнедеятельности муниципального образования, регулирование отношений между субъектами местного самоуправления и создание условий для их полноценной деятельности. Схема предусматривает также определенную децентрализацию полномочий самоуправления.

Основная ответственность за становление реального местного самоуправления все-таки остается за органами местного самоуправления и населением. Поэтому становлению института местного самоуправления в России бесспорно должен помочь диалог между населением и органами управления муниципальным образованием.