Контрольные вопросы

1. Какие системы организации органов местного самоуправления существуют в российской науке и практике? Охарактеризуйте их.

2. Какая правовая база необходима для формирования структуры органов управления муниципальным образованием?

3. Какие критерии определяют варианты формирования структуры органов местного самоуправления?

4. Какие вопросы относятся к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления?

5. Назовите формы деятельности представительного органа местного самоуправления?

6. Кто определяет обязательность исполнительного органа в муниципальном образовании?

7. Какие полномочия характерны для Главы муниципального образования?

8. Чем отличается местная администрация от исполкомов Советов народных депутатов?

Темы рефератов

1. Организация системы органов местного самоуправления, их структура в муниципальном образовании: (на примере города, поселка, района, где Вы живете)

2. Представительный орган местного самоуправления.

3. Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления.

Рекомендуемая литература

1. Андрейкин В. Г., Киричук С. М. Муниципальный менеджмент: Курс лекций. – Тюмень: ТюмГНГУ, 2001.

2. Анимица Е. Г., Тертышный А. Т. Основы местного самоуправления. – М.: ИНФРА-М, 2000.

3. Бабун Р. В. Организация местного самоуправления: Учеб. пособие. – Новокузнецк, 1998.

4. Шафранов-Куцев Г. Ф. Социология: Курс лекций. – Тюмень: Изд-во ТГУ, 2001.

5. Европейская хартия о Местном самоуправлении. – Страсбург, 15 октября 1985. Русская версия.

6. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ.

7. Устав г. Тюмени. – Тюмень, решение № 65 от 17.11.95 г.

8. Научно-практический комментарий к Закону Иркутской области «О местном самоуправлении в Иркутской области». – Иркутск, 2001.

9. Городское управление. № 2. 1995.

Тема 6. Кадровое обеспечение муниципальных органов власти

Местное самоуправление в России сегодня находится в начальной стадии своего становления. Результативность этого процесса в большой степени зависит от кадрового обеспечения муниципальных органов власти профессиональными, компетентными муниципальными служащими.

Серьезное внимание на уровень образования чиновников в царской России было обращено уже в начале 19 в. Так, Указ от 6 августа 1809 г. коренным образом изменил производство чиновников в чины. Этим указом запрещалось «...производить в VIII класс (коллежский асессор) лиц, не имевших свидетельств от университетов в том, что они обучались там или выдержали установленные экзамены. Тех, кто не имел такого свидетельства, но уже был в VIII классе или следующих, запрещалось производить в V класс (статский советник) без предъявления такого свидетельства». И «...цель этого указа единственно состоит в том, чтобы возбудить во всех служащих соревнование к наукам и этим средством доставить службе людей способных и знающих» ²⁵.

До 1810 г. более 31 % русского чиновничества имели «домашнее образование», что скрывало в равной мере и образование, полученное с помощью иностранных учителей и гувернеров, и самую ординарную малограмотность: 22,2 % имели «низшее и среднее образование», и лишь немного более 13 % – высшее образование. Усилия правительства по повышению образовательного уровня чиновничества принесли свои результаты. В 1840-х гг. «домашнее образование» имели лишь 5,1% чиновников, низшее и среднее – 19,4 %, а высшее – уже 41,4 % ²⁶.

Социально-экономические преобразования, происходящие в России в последнем десятилетии XX в., требуют существенного изменения содержания образования и подготовки специалистов в системе территориального управления и местного самоуправления. На современном этапе реформирования общества эта система должна охватывать как минимум три уровня региональной политики в рассматриваемой сфере.

Первый уровень – общегосударственная (федеральная) политика управления. Субъектом такой политики являются федеральные органы, а объектами – регионы и региональные органы управления.

Второй уровень – субъекты Российской Федерации, являющиеся носителями конституционных функций государства в конкретных его частях, обеспечивающие реализацию государственных интересов на местах, а также защиту интересов граждан за счет всех имеющихся в государственном арсенале механизмов регулирования развития регионов.

Третий уровень – субъекты местного самоуправления, которые в меру своей компетенции осуществляют местную (локальную) социально- экономическую политику с учетом включения реальных факторов и резервов местного самоуправления для целей достижения подлинного народовластия в России в соответствии с Конституцией РФ.

Процесс становления местного самоуправления достаточно сложен. Одна из основных причин этого – недостаточная и противоречивая федеральная правовая база. В результате правовая база местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации, которая дает возможность фактически приступить к созданию новой власти на местах, формируется в условиях высокой степени неопределенности.

Второй основной фактор торможения процесса становления и развития местного самоуправления – практически отсутствие традиций, научного обеспечения и достаточно квалифицированных кадров для осуществления местного самоуправления.

По мере укрепления гражданского общества в России возрастает социальная ориентация государства. Соответственно претерпевают изменение цели, задачи и функции государственной службы. Становление местного самоуправления ставит перед кадровой подготовкой принципиально новые задачи. Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих установлены Федеральным Законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» ²⁷.

Государственная и муниципальная службы призваны внести порядок и рациональную организацию в социальное пространство, в силу чего они тесно связаны с управлением.

Кадровое обеспечение сферы управления играет определяющую роль в решении широкого спектра проблем социально-экономического развития регионов и муниципальных образований. Масштабность задач, радикальный характер преобразований в экономической и политической сферах общества обусловливают новые черты современной кадровой политики, в которой на смену принципу подбора кадров по политическим качествам, характерному для административно-командной системы управления, приходит принцип профессионализма.

С термином «профессионализм» тесно связано понятие «компетентность». Чтобы эффективно управлять, нужно быть компетентным и иметь профессиональное образование.

Дореформенная система подготовки и повышения квалификации кадров государственной службы всех уровней предусматривала ориентацию на подготовку управленцев-исполнителей, действующих в строго заданных рамках. Изменение политической и экономической системы, динамичность социально-экономических процессов, постоянно растущий информационный поток требуют от чиновника адекватных качеств.

Анализ ситуации показывает, что роль кадрового обеспечения в процессе становления и развития местного самоуправления первостепенна, однако до настоящего времени проблемы профессионализации муниципальной службы фактически еще не решены: формирование системы профессиональной подготовки и повышения квалификации муниципальных служащих с ориентацией на формирование специалиста нового типа находится в начальной стадии.

Обучение действующих муниципальных служащих необходимо проводить с учетом динамики политических и социально-экономических процессов, требующих постоянного обновления знаний, а также стоящих перед ними конкретных задач, которые они не вполне готовы профессионально решать. Кроме того, профессиональный рост муниципальных служащих можно обеспечить только при условии проведения активной кадровой политики как в органах государственной власти субъектов Федерации, так и в органах местного самоуправления.

Современная концепция высшего образования в сфере государственного и муниципального управления, учитывающая новые функции и методы управления на реализационных уровнях государственной, региональной и местной политики властей, рыночные отношения между субъектами экономики, их самостоятельный выход на внешнеэкономическую арену и т. п., ставит своей целью подготовку качественно иных кадров, чем в прежние годы.

Муниципальная служба. Обеспечение кадрами органов управления муниципального образования

Муниципальная служба регламентируется:

1. Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г., устанавливающим общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации.

2. Законом субъекта РФ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», регулирующим вопросы организации муниципальной службы и правовое положение служащих, которые в соответствии с вышеуказанным федеральным законом должны быть установлены законом субъекта Российской Федерации.

3. Нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, устанавливающими:

– муниципальные должности муниципальной службы;

– требования к муниципальным должностям;

– статус муниципального служащего (права и обязанности, виды поощрения и дисциплинарного взыскания, денежное содержание муниципального служащего);

– условия и порядок прохождения муниципальной службы;

– дополнительные гарантии для муниципальных служащих;

– управление муниципальной службой.

Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» устанавливает понятия «муниципальная служба» и «муниципальный служащий».

Муниципальная служба – профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе, на муниципальной должности, не являющейся выборной (ст. 2).

Муниципальный служащий – гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета (ст. 7).

Таким образом, помимо иных условий (соответствие квалификационным требованиям), обязательными условиями для поступления на муниципальную службу являются:

а) наличие гражданства Российской Федерации;

б) достижение возраста 18 лет.

Кроме того, при поступлении на муниципальную службу гражданин в обязательном порядке представляет в органы государственной налоговой службы сведения о полученных им доходах и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, после чего предоставляет в кадровую службу справку из органов налоговой службы о своем имущественном положении (ст. 12 ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»). В последствии вышеуказанные сведения предоставляются муниципальным служащим ежегодно.

Муниципальный служащий наделяется рядом специфических прав:

1) право на продвижение по службе, включая переход на государственную службу, увеличение размера должностного содержания с учетом результатов работы, отношения к исполнению служебных обязанностей и уровня квалификации;

2) право повышать квалификацию, проходить переподготовку за счет средств местного бюджета;

3) право на пенсионное обеспечение с учетом стажа муниципальной службы;

4) право на включение в резерв для выдвижения на вышестоящую муниципальную должность муниципальной службы;

5) право знакомиться с нормативными актами, определяющими его права и обязанности при присвоении квалификационных разрядов;

6) право инициировать проведение квалификационного экзамена для присвоения ему квалификационного разряда, в том числе очередного;

7) иные.

Ст. 15 Закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» установлены гарантии для муниципальных служащих, в частности:

1) медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию с должности муниципального служащего за счет средств местного бюджета муниципального образования последнего места службы;

2) страхование за счет местного бюджета на случай смерти, причинения ущерба здоровью и имуществу в связи с исполнением должностных полномочий, а также потери трудоспособности в период прохождения муниципальной службы или после ее прекращения, но наступившей в результате выполнения служебных обязанностей;

3) предоставление при необходимости служебной жилой площади;

4) денежная компенсация транспортных расходов или предоставление, с учетом содержания и объема исполняемых должностных обязанностей, служебного транспорта;

5) защита, в том числе и членов его семьи, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с осуществлением им должностных полномочий в порядке, установленном законом;

6) иные.

В качестве примера следует обратить внимание на серьезное законодательное укрепление муниципальной службы в Тюменской области.

Законом Тюменской области «О внесении изменений и дополнений в закон Тюменской области “Об основах муниципальной службы в Тюменской области”» от 30.11.2001 г. № 442 установлены квалификационные требования к гражданам, претендующим на должность муниципальной службы, и впервые предусматривается присвоение квалификационных разрядов муниципальным служащим.²⁸

Ст. 11 Закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» установлены ограничения, связанные с муниципальной службой, в частности муниципальный служащий не вправе:

1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельностью;

2) быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом Тюменской областной Думы, депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления;

3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными и областными законами, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией.

4) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

5) получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего;

6) принимать участие в забастовках;

7) иные.

Муниципальный служащий также обязан передавать в доверительное управление на время прохождения муниципальной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Ст. 14 Закона Тюменской области «Об основах муниципальной службы в Тюменской области» помимо определенных трудовым законодательством видов дисциплинарных взысканий установлен особый вид взыскания – предупреждение о неполном служебном соответствии.

Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, увольнение муниципальных служащих может производиться по инициативе руководителя соответствующего муниципального органа в случаях:

– прекращения гражданства Российской Федерации;

– несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для муниципального служащего настоящим Законом;

– разглашения сведений, доступ к которым муниципальный служащий получил исключительно в связи со своими служебными обязанностями,

– достижения муниципальным служащим предельного возраста, установленного для замещения муниципальной должности муниципальной службы.

Согласно п. 2 ст. 20.1 закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» установлен предельный возраст нахождения на муниципальной должности муниципальной службы – 60 лет.

Таким образом, на муниципальных служащих распространяется действие законодательства о труде, с вышеизложенными особенностями, установленными законодательством о муниципальной службе.

Кадровая политика муниципального образования

Получить высокие результаты в управлении организацией можно только в том случае, если люди, которые работают в этой организации, обладают знаниями, умениями и соответствующим настроем, необходимым для того, чтобы их усилия были эффективными и результативными.

Работа по обеспечению кадрами направлена на создание необходимого человеческого потенциала организации, приведения кадровых возможностей организации в соответствие с кадровыми потребностями. Все это в полной мере относится и к такой организации как Администрация муниципального образования.

Рассмотрим то, как формируется и проводится работа с кадрами на примере конкретного муниципального образования – г. Тюмень. Термин «кадровая политика» трактуется как система правил и норм, приводящих человеческий ресурс в соответствие со стратегией организации; набор конкретных правил, положений и ограничений во взаимоотношениях людей в организации. Все мероприятия по работе с кадрами (планирование человеческих ресурсов, отбор персонала, оценка квалификации, вознаграждение или возмещение затрат труда, развитие персонала и т. д.) являются составляющими общей стратегии управления организацией.

Управление работой персонала организации реализуется в процессе кадрового планирования, которое должно отвечать на следующие вопросы:

– Сколько работников, какой квалификации, когда и где они будут необходимы?

– Каким образом можно привлечь нужный и сократить излишний персонал без нанесения социального ущерба?

– Как лучше использовать персонал в соответствии с его способностями?

– Каким образом обеспечить развитие кадров и для выполнения новых квалифицированных работ и поддержания их знаний на высоком уровне?

– Каких затрат потребуют запланированные кадровые мероприятия?

Ключевым звеном в процессе подбора персонала является определение адекватных требований к кандидатам и отбор наиболее подходящих кандидатов для повышения мобильности управленческих кадров.

Качественная потребность (потребность по категориям, профессиям, специальностям и др.) в специалистах и руководителях может быть определена путем последовательной разработки следующих документов:

– системы целей как основы оргструктуры управления;

– общей организационной структуры, а также организационных структур подразделений;

– штатного расписания;

– должностных инструкций.

Количественная потребность в персонале сводится как к выбору метода расчета численности сотрудников, так и к установлению исходных данных для расчета и непосредственному расчету необходимой численности работников на определенный временной период.

Кадровое планирование невозможно без анализа внутреннего кадрового потенциала, который позволяет определить истинное положение дел в организации, определить элементы кадровой стратегии и систематизировать информацию о персонале.

В соответствии с приоритетными социальными задачами и функциями муниципальной службы формируется функциональная основа структуры администрации, которая должна обеспечивать организацию деятельности администрации. В настоящее время наличие функциональных структур необходимо связать с новым характером и объемом управленческих задач, с новыми функциями муниципальной службы. Существуют различные принципы распределения задач и функций между подразделениями администрации: по отраслям управления, по характеру управленческой деятельности, по целевым группам, по территориям. В соответствии с этими принципами создаются конкретные организационные единицы – управления, департаменты и т. д. В составе администрации города Тюмени имеется 30 подразделений, организованных в линейно-функ­циональную структуру.

В социально-демографической составляющей выделяют группы по возрасту, полу, семейному положению, стажу, образованию и т. п.

Идеальным вариантом для коллектива, решающего сложные задачи, является одинаковое соотношение представителей разного пола. В составе муниципальных служащих администрации города женщин в 3,5 раза больше, чем мужчин. Причем сменяемость состава муниципальных служащих идет в сторону увеличения числа женщин. Так, в возрасте до 40 лет соотношение мужчин и женщин 1:4, а в возрасте от 50 и старше – 1:2, а 34 % от общего количества женщин – это незамужние, разведенные и вдовы. Такая тенденция может привести к еще большему преобладанию женщин в коллективе администрации и повлечь за собой увеличение степени однородности по половому признаку.

По возрастному критерию можно выделить следующие этапы деловой активности: этап становления (до 30 лет), этап продвижения карьеры (30-40 лет), этап сохранения (40-50 лет), этап зрелости (50-60 лет) и этап завершения (после 60 лет). В коллективе администрации города преобладают мужчины и женщины в возрасте от 40 до 50 лет, средний возраст которых – 42 года. Причем, количество молодых служащих (до 30 лет – 16 %) и служащих пожилого возраста (от 50 лет – 19 %) сбалансировано. Что свидетельствует о достаточно хорошем возрастном потенциале коллектива служащих администрации и может способствовать осуществлению возрастной преемственности в работе.

Для овладения профессиональными знаниями и навыками в процессе практической деятельности муниципальных служащих большое значение имеет стаж пребывания на муниципальной службе, опыт профессиональной деятельности.

Анализ стажа муниципальных служащих администрации позволяет сделать вывод о том, что многие сотрудники (44 % от числа всех) имеют достаточный опыт работы муниципальной службы – от 4 до 10 лет. Причем коллектив муниципальных служащих достаточно разнородный по имеющемуся стажу от 3 до 30 лет. Данная тенденция позитивно влияет на способность коллектива справляться со сложными проблемами, для решения которых необходимы творческие усилия людей с разным опытом и образованием.

Образовательный уровень муниципальных служащих показал, что более двух третей муниципальных служащих имеют необходимое профессиональное высшее образование. Многие муниципальные служащие, не имеющие необходимого высшего образования, имеют большой стаж работы или обучаются.

Вместе с тем коллектив администрации является сложной группой, причем не только по количеству муниципальных служащих, но и по возможности непосредственно поддерживать между собой постоянные рабочие связи. Сегодня, к сожалению, наблюдаются отсутствие тесных взаимосвязей и взаимодействий на горизонтальном уровне между подразделениями администрации, большая заинтересованность в достижении своих узких (корпоративных) целей, а не общих целей администрации. Поэтому для эффективного управления таким сложным коллективом нужны специальные меры.

Результативность деятельности служащих является производной от компетенции работника умноженной на его мотивацию. На практике решение этой задачи предполагает:

1. Создание в организации гибкой системы вознаграждения;

2. Внедрение системы оценки результатов деятельности работников (аттестация);

3. Вовлечение работников в управленческий процесс;

4. Улучшение условий труда работников.

Причем, особое психологическое и социальное значение могут иметь для работников общественное признание и статус. Экономическое вознаграждение неспособно обеспечить психологически здоровому человеку весь спектр необходимых ему поощрений. Многие работники заинтересованы в информировании о том, насколько хорошо они работают. Эта информация мотивирует сотрудников к повышению достигнутых результатов. Моральные вознаграждения являются одним из основных стимулов командной работы.

Неотъемлемой частью концепции кадрового обеспечения муниципальной службы является содействие развитию кадрового потенциала муниципальной службы. Для эффективного решения задачи развития кадрового потенциала муниципальной службы необходимо подходить к оценке компетентности служащих с точки зрения компетенции организации, что предполагает организацию обучения муниципальных служащих по трем различным уровням:

Первый уровень – потребность в специальных знаниях по профилю занимаемой должности.

Второй уровень – потребность в специальных управленческих знаниях, так как отличительной чертой муниципальных служащих является то, что они профессионально заняты управлением. Общими управлен­ческими вопросами могут быть правовые и финансовые основы муниципальной службы, сбор, обработка и обобщение информации, подготовка проектов решений, организация их исполнения, координация и регулирование деятельности и др.

Третий уровень – потребность по отработке функций муниципальной службы. При этом определяется необходимость обучения, направленного на координацию работы для достижения конкретных результатов отдельных групп работников из разных структурных подразделений администрации.

Планирование обучения персонала администрации города включает мероприятия по внутриорганизационному, внеорганизационному обучению и самоподготовке. Это позволяет использовать собственные ресурсы для повышения квалификации муниципальных служащих и ускоряет процесс адаптации работника к изменяющимся условиям муниципальной службы.

Обеспечить систему оценки результатов деятельности работников призвана аттестация муниципальных служащих. Аттестации проводятся на основе комплексной оценки служебной деятельности и профессиональных качеств муниципальных служащих. В администрации города по итогам прошлого года фактически прошли аттестацию 82 % муниципальных служащих, из них 94 % признаны соответствующими замещаемой должности. При этом аттестация показала, что недостаточно оценивать результаты работы отдельно взятого работника, что гораздо правильнее оценивать результаты коллектива в целом и место, которое занимает работа служащего по достижению этих результатов. В этом случае трудно обойтись без предварительного организационного анализа деятельности структурных подразделений. Результаты аттестации проанализированы и систематизированы в банке данных кадровой информации и стали основой создания системы работы с резервом кадров.

Основной задачей резерва является – стимулирование эффективности деятельности муниципальных служащих и удовлетворение потребности в квалифицированных кадрах за счет внутренних и внешних источников.

Планирование деловой карьеры в администрации должно основываться на мотивах продвижения по службе и стать долгосрочной программой перемещения служащих (по горизонтали и вертикали). В результате служащий получает стимул к профессиональному росту и целенаправленно готовится к будущей работе. Таким образом, система работы с персоналом, включающая в себя повышение квалификации и планирование карьеры, решает кадровые стратегические задачи.

Работа с резервом может осуществляться по схеме:

Кандидаты на включение в списки резерва		Формирование списка резерва		Подготовка резервистов		Назначения на должность
Э кспертная оценка кадров				ш кала резерва
Т естирование				ш кола управления
А нкетирование				и ндивидуальная подготовка
А нализ деятельности
И тоги аттестации				п рактика временных замещений
Л ичное собеседование				р отация, стажировка

Процесс совершенствования структур управления муниципальным образованием должен сочетаться с мероприятиями по социальной защите муниципальных служащих и их достойному пенсионному обеспечению. Залогом эффективности работы по формированию высокопрофессионального и нравственного корпуса муниципальных служащих являются постоянные инновационные усилия руководителей муниципальной службы, социальный контроль за деятельностью органов муниципального управления.