Часть 2 ст. 7 Конституции рф определяет некоторые конкретные обязанности государства в социальной сфере.
Управление социальной сферой в муниципальном образовании направлено на достижение удовлетворенности социальных потребностей населения данной территории. Управление осуществляется непосредственно исполнительным органом местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ, федеральными и субъекта Федерации законами, нормативно-правовыми актами представительных органов местного самоуправления, распоряжениями администрации и приказами ее структурных подразделений.
Социальные цели органов управления муниципалитетов определяются в соответствии с закрепленным федеральным законодательством собственными полномочиями, переданными для осуществления государственными полномочиями.
Для обеспечения этих целей органы местного самоуправления образуют органы управления социальной сферой – структурные подразделения исполнительного органа. Структура этих органов зависит от многих факторов: численности населения муниципального образования, распределения функций и полномочий в самом исполнительном органе, финансовых средств для достижения социальных целей, стандартов, принятых на государственном или ведомственном уровне, традиций территории, методов решения поставленных задач и др. В настоящем разделе мы рассмотрим деятельность некоторых структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления, управляющих социальной сферой.
Тема 16. Управление здравоохранением на муниципальном уровне
В России проблема управления здравоохранением на муниципальном уровне, особенно в крупных городах, является острой. В бывшем СССР города были лишены собственных механизмов управления. Оно заменялось жестким централизованным отраслевым планированием.
Произошедшие в 1990-е гг. XX столетия серьезные изменения конституционного устройства Российской Федерации соответственно потребовали и реформирования организации работы системы здравоохранения. Основным программным документом, определяющим приоритетные направления таких реформ, стала «Концепция развития здравоохранения и медицинской науки». Разработанные в 2000 г. группой авторитетных специалистов страны «Основные направления государственного регулирования развития здравоохранения Российской Федерации на 2000-2010 гг.» содержат в себе и последовательность действий по реализации положений «Концепции» на ближайшее десятилетие.
Одной из целей принятого в стране в последние годы законодательства по охране здоровья граждан было придание российскому здравоохранению статуса государственной межсекторальной (объединяющей) службы с включением отрасли в систему единой государственной политики. Для преодоления отрицательных последствий существовавшей в СССР сверх централизации управления здравоохранением основополагающими нормативными актами предусматривается делегирование основных функций управления на региональный и местный уровни. С введением в действие Основ законодательства об охране здоровья граждан была определена сфера компетенции органов местного самоуправления, в которую вошли:
– контроль над соблюдением законодательства в области охраны здоровья граждан;
– защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья;
– формирование собственного бюджета в части расходов на здравоохранение;
– координация и контроль деятельности предприятий, учреждений и организаций системы здравоохранения;
– контроль над качеством оказываемой медико-социальной помощи.
Такое делегирование основных управленческих полномочий на местный уровень придает муниципальным органам необходимую степень свободы в принятии решений в сфере управления здоровьем населения.
В целом в мире в последнее время наблюдается повышенное внимание к проблемам муниципального здравоохранения (особенно в городах). Одной из наиболее острых проблем современных городов является здоровье проживающего там населения. Концентрация на ограниченной территории большого числа людей, предприятий промышленности, транспорта приводит к возникновению множества факторов риска различных заболеваний. Существующие многочисленные данные свидетельствуют о том, что уровни заболеваемости и смертности населения различных административных образований на территории даже одного субъекта федерации или крупного города имеют заметную дифференциацию.
Проведенные исследования показали, что существующие различия в уровнях здоровья населения в городах объясняются, прежде всего, различиями в потенциале системы здравоохранения 50-56 %, вклад же социально-экономических и санитарно-гигиенических групп факторов составляет, соответственно 15-23 % и 20-35 %.
В последние годы задача укрепления здоровья населения все более превращается в предмет заботы органов власти всех уровней. Эта деятельность по своему характеру соответствует процессу стратегического планирования, включающего определение целей, приоритетов, разработку стратегий, создание соответствующих коалиций, оценку финансовых и материальных затрат, принятие необходимых законодательных актов.
По мере децентрализации системы управления будет происходить повышение роли местных органов власти в управлении здравоохранением, что, в свою очередь, создаст условия для применения межсекторальных подходов к проблеме охраны здоровья населения.
Эффективное управление здравоохранением муниципального образования возможно лишь на основе системного подхода, который, в свою очередь, требует надежной информации, понятной по форме для лиц, принимающих решения. Среди правил и принципов системного подхода, невыполнение которых ведет к срывам и провалам в управлении, можно отнести следующие:
приоритет стратегии перед тактикой;
общественных интересов перед узкогрупповыми;
приоритет функций перед структурами;
обеспечение расширенного воспроизводства производительных сил, производственных отношений, экспериментально-производственной базы, ресурсов;
расширенное воспроизводство собственно подсистемы управления;
наличие четкой системы потоков информации и корректирующих воздействий на принципах обратной связи;
функциональные системы принятия решений и контроля над исполнением;
системный подход к решению всех задач охраны здоровья населения;
совпадение формальных и реальных субъектов власти и управления;
приоритет наукоемких, эколого-восстанавливающих и ресурсосберегающих технологий;
социальная ориентированность и социальная защита.
В здравоохранительной деятельности более чем где-либо должна учитываться зависимость здоровья людей от окружающей среды и социально-экономических условий. В администрации муниципального образования, в зависимости от количества населения проживающего на территории муниципального образования, должна быть структура, отвечающая за управление здравоохранением на муниципальном уровне. Этот может быть комитет, управление, департамент. В его структуре, должны быть подразделения со следующими функциями (рис. 2):
1. Лечебный отдел – организация, координация, контроль лечебного процесса в лечебно-профилактических учреждениях, контроль над обеспечением медикаментами льготных групп населения, координация фармацевтической деятельности на территории муниципального образования;
2. Планово-экономический отдел – формирование бюджета здравоохранения, контроль над его текущим исполнением, анализ экономической эффективности работы лечебно-профилактических учреждений, формирование экономической стратегии здравоохранения.
3. Бухгалтерия – в условиях казначейского исполнения бюджета, с увеличением объёма работы роль её возрастает. Основная задача – контроль над расходованием денежных средств лечебно-профилактическими учреждениями.
4. Отдел координации и планирования оказания медицинской помощи населению – в функции его входит работа по формированию муниципального заказа для лечебно-профилактических учреждений, контроль над его исполнением, проведение организационно-методической работы управления.
В идеале контроль над качественным оказанием медицинской помощи населению муниципального образования должен осуществляться в лечебных учреждениях любой формы собственности, находящихся на территории муниципального образования. Однако у администрации муниципального образования нет правовой базы для осуществления этого. Контроль возможен, только в лечебных учреждениях выполняющих муниципальный заказ.
-
Начальник
управления
Заместитель
по
лечебной
работе
Заместитель
по экономике
Главный
бухгалтер
Начальник отдела
координации
и планирования оказания
медицинской
помощи населению
Лечебный
отдел
Планово-экономический отдел
Бухгалтерия
Отдел координации и планирования оказания медицинской помощи
Рис. 2. Структура управления здравоохранением
Система здравоохранения – это совокупность лечебных учреждений, оказывающая населению услуги в одной сфере, одними методами и по одинаковым технологиям. Форма собственности этих учреждений не является основанием для исключения того или иного учреждения из этой системы (рис. 3).
ФАПы |
|
Поликлиники |
йской Федерации. Медицинский ве инансирования здравоохранения Российской Федерации. онов и страны в целом. и (имущество и управ |
Больницы |
|
Специализированные центры |
Рис. 3. Лечебные учреждения, оказывающие населению услуги
Иными словами, не зависимо от имущественной принадлежности государству или муниципальному образованию учреждения здравоохранения составляют единую общность.49
Отношения, регулируемые гражданским законодательством в соответствии с Главой 5 Гражданского кодекса РФ указывают на равные начала участия Российской Федерации, Субъектов РФ, муниципальных образований в этих отношениях, порядок участия, ответственность по обязательствам, особенности ответственности.