Раздел 1. Муниципальное образование как базовое понятие местного самоуправления

Тема 1. Социально-правовой статус и принципы

Местного самоуправления

1. Социально-правовой статус местного самоуправления

Местное самоуправление является важнейшим элементом устройства власти многих демократических стран мира. С 1990-х гг. понятие местного самоуправления вошло в современный российский политический обиход.

Конституцией Российской Федерации (ст. 3) определено, что единственным источником власти в Российской Федерации является её народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Государственное устройство Российской Федерации предусматривает осуществление власти народа на трех относительно самостоятельных уровнях – федеральном, региональном, муниципальном (местного самоуправления).

Термин «муниципальный» вошел в современное отечественное законодательство с принятием в 1991 г. российского Закона о местном самоуправлении. В научной литературе этот термин использовался и ранее, и применялся он обычно как синоним слова «городской».

До принятия Законов Российской Федерации о местном самоуправлении и о краевом, областном Совете (1991) все органы публичной власти ниже уровня Российской Федерации, за исключением высших органов власти автономных республик (АССР), именовались «местные органы государственной власти». В этот период органов местного самоуправления не существовало, а публичная власть осуществлялась через иерархически структурированную систему государственной власти, пронизывающую всю страну (от Съезда народных депутатов СССР до сельского Совета). Термин «местный» в отношении властных структур в этих условиях имел не столько качественное, сколько количественное содержание, обозначая относительно менее значительный орган власти. Такой подход сохранился и по настоящее время, вследствие чего слово «местный» нередко используется в качестве синонима выражения «не имеющий федерального значения», в частности, для обозначения принадлежности к субъектам Российской Федерации (так, журналисты часто называют местными выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации).

Что касается термина, применяющегося для характеристики принадлежности к субъектам Российской Федерации, то для этой цели подошло бы слово «региональный». Подобная терминология используется в Совете Европы, в рамках которого действует Конгресс местных и региональных властей, объединяющий представителей властных структур, аналогичных российским органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления.

Европейская Хартия местного самоуправления, принятая в 1985 г. и ратифицированная Российской Федерацией, местное самоуправление характеризует так: «Под местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел»³.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁴ от 1995 г. определяет местное самоуправление следующей формулировкой: «Местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Новым законодательством уточнена формулировка местного самоуправления. Определено, что это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»⁵.

Надо заметить, что Хартия указывает на право и способность местных сообществ осуществлять решение местных вопросов. В российском же законе право самостоятельности признается и гарантируется, но действительная способность сообщества не определена. Исходя из этого местное самоуправление в России можно «нагрузить» так, что дела окажутся непосильными в силу низких местных возможностей, или обеспечить «право» лишь формально, – выборами, минимальными бюджетом и собственностью.

В законодательстве по местному самоуправлению достаточно много неопределенностей или положений, которые можно читать по-разному (к примеру, «в среднем по субъекту РФ» из Закона «О финансовых основах местного самоуправления»), но не они являются главным тормозом в более успешном развитии местного самоуправления в России. Разные взгляды на местное самоуправление, традиции централизованной власти, низкая правовая культура многих управленцев всех уровней, слабое представление сущности местного самоуправления самим населением и нежелание решать местные вопросы самостоятельно и многие другие факторы сдерживают внедрение в общество самой идеи самоуправляющейся территории.

Только единство представлений власти, населения, науки о том, что необходимо делать для решения тех или иных вопросов, может создать единство действий, через которые будут достигнуты результаты. Руководители муниципальных образований и депутаты представительных органов муниципальных образований совместной работой по созданию нормальных условий жизни населения, включением жителей в процесс управления, объединением муниципальных образований в единую общественную организацию обязаны обеспечить развитие местного самоуправления ради главной цели – создания для человека качественной среды обитания.

О местном самоуправлении спорили всегда. Н. Лазаревский писал: «Местное самоуправление – есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена такого рода юридическими гарантиями, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением»⁶.

По определению А. Д. Градовского, местное самоуправление – это «система внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения», из чего следует, что они «должны действовать на правах государственных властей», т. е. иметь возможность осуществлять в отведенных им пределах «акт власти»⁷.

В этих определениях содержится характерная черта многовековой российской мысли и реальности: не выделять самоуправление из системы государственной власти в особый вид управления, в то время как такое выделение было присуще почти всегда западной традиции. Децентрализация – да, но во имя лучшего управления, в контуре которого местное самоуправление трактуется как фактор обратной связи для центрального государственного управления и фактор приближенности управления к местным условиям ⁸.

Организационно-структурные модели местного самоуправления, как показывает отечественный и зарубежный опыт, могут быть самыми различными. Они регулируют многообразные связи и отношения в системе местного самоуправления: организационные формы, собственность, бюджет, местное хозяйство, структуры и т. д.

Большинство населения современное местное самоуправление считает государственной властью, но просто низшего уровня. На самом деле над местным самоуправлением нет инстанций вышестоящих. Есть закон, который следует исполнять, есть население муниципального образования, которому подотчетны органы местного самоуправления.

Местное самоуправление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, берущего на себя ответственность за решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения городских, сельских поселений и других муниципальных образований⁹.

Однако еще не сложились наиболее действенные формы самоорганизации жителей, обеспечивающие эффективное исполнение вопросов местного значения, перечень которых не ограничен. В 1999 г. утверждены «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», в которых отмечается: «В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории»¹⁰. В таком аспекте перечень обязанностей по урегулированию и непосредственному решению возникающих проблем общественной жизни, которые приходится решать органам местного самоуправления, требуют относительно неограниченного объема расходов. Однако перечень и объем доходов органов местного самоуправления имеет закрытый и ограниченный характер.

В начале 2001 г. в органах государственной власти, научных кругах обсуждалась концепция совершенствования института местного самоуправления, которой предусматривается возможность законодательного ограничения организации местного самоуправления в городах с населением более 50 тыс. человек и в столицах субъектов Федерации. Конгресс муниципальных образований обратился в Конституционный Суд РФ с просьбой высказать свое мнение по этим вопросам.

На поставленные вопросы дан ответ судьей Конституционного суда Т. Морщаковой. Приведем его в изложении. Так, по Конституции, определение уровня местного самоуправления не относится к совместному ведению Федерации и субъекта Федерации (ст. 72, ч. 1, п. «н»), следовательно, сомнительна сама постановка вопроса об определении территориального уровня местного самоуправления федеральными законами. По Конституции вся территория страны должна быть охвачена местным самоуправлением как формой осуществления публичной власти (ст. 3, ч. 1; 2, ст. 12 и ст. 131). Следовательно, ни о какой замене местного самоуправления территориальным общественным самоуправлением не может быть и речи, так как последнее не является публичной властью. В ст. 130 Конституции РФ установлено самостоятельное право органов местного самоуправления или самого населения решать вопросы местного значения. Органы государственной власти не могут их в этом подменять. Органы государственной власти также не могут произвольно прекращать существование действующих муниципальных образований. Два последних положения подтверждаются в постановлениях Конституционного Суда по Курску и Республике Коми.

Однако все эти известные базовые нормы, закрепленные в Конституции РФ, могут быть превратно истолкованы с учетом постановления Конституционного Суда по Удмуртии. Это постановление признает право создавать органы государственной власти в территориально-админист­ративных образованиях региона, в том числе и в определенных городах, если город имеет статус территориально-административной единицы. Однако, как разъясняет Т. Морщакова, это право не отменяет и не ущемляет право граждан на местное самоуправление, так как органы государственной власти, как сказано выше, не могут ни подменить, ни ограничить конституционные права местного самоуправления. Даже сами органы самоуправления не могут добровольно отказаться от собственных полномочий в пользу органов государственной власти.

При всем при том, это постановление содержит скрытое противоречие, так как при создании городских органов государственной власти общей компетенции дублирование функций городского самоуправления будет очевидным. Т. Морщакова говорит в данном случае, что «целесообразно создавать только отраслевые и функциональные государственные органы, а не общего назначения, сохраняя при этом на городском уровне местное самоуправление»¹¹.

В целом ответ Т. Морщаковой проясняет вопросы в пользу местного самоуправления. Это позволяет верить, что местному самоуправлению, как одному из институтов конституционного строя страны нет угроз с правовой точки зрения.