Часть 2. Примеры

Пестрикова В.И., Самарская региональная общественная организация Историко-эко-культурная ассоциация «Поволжье» (Самара)

Самарская область: обращения нко законодательную власть

Уровень демократического развития государства и степень зрелости негосударственного некоммерческого сектора характеризуют и такие показатели, как наличие и востребованность юридически закрепленных способов влияния граждан на законотворческий и бюджетный процессы напрямую и через органы законодательной власти.

Обращения негосударственных некоммерческих организаций в Самарскую Губернскую Думу (СГД), осуществленные в установленном порядке – через канцелярию интересны в первую очередь именно потому, что демонстрируют отношение лидеров и активистов местного сообщества к институту законодательной власти, их понимание сути этого института и умение использовать его для достижения социально значимых целей. Состав корреспондентов и содержание обращений НКО формируют у депутатов законодательных собраний представление о третьем секторе региона и отношение к его деятельности.

Мониторинг обращений НКО, зарегистрированных канцелярией Самарской Губернской Думы, осуществляется с 1999 года.

Состав корреспондентов Самарской губернской Думы в 1999-2002 гг. демонстрирует, что именно НКО наиболее активно обращаются в высший для региона орган законодательной власти:

Таблица 1. Количество обращений в СГД в 1999-2002 гг.

Группа (тип) заявителей	1999 год	2000 год	2001 год	2002 год	Всего
НКО	109	37	48	138	332
профсоюзы	3	5	5	32	45
группа граждан	3	1	3	13	19
группа НКО	1	1	3	6	11
негосударственные образовательные учреждения	4	-	3	9	16
общественные советы	-	1	6	3	10
партии	-	-	1	2	3
товарищества собственников жилья	-	-	-	4	4

В общей сложности за эти четыре года в СГД обратилось 218 юридических лиц, т.е. не более 5% от зарегистрированных в области НКО, профсоюзов, политических движений и партий. Только три организации обращались за этот период ежегодно – Федерация профсоюзов Самарской области, Самарская областная общественная организация Всероссийского общества слепых и Самарская областная общественная организация Всероссийского общества инвалидов. Среди наиболее активных корреспондентов – организации инвалидов и ветеранов, редкие в Самарской области и малочисленные правозащитные организации, профессиональные объединения юристов и журналистов, а также организации, формально являющиеся НКО, но реально имеют очень мало общего с третьим сектором – союз работодателей, торгово-промышленная палата, негосударственное образовательное учреждение и т.п.

Таблица 2. Тематика обращений НКО в СГД в 1999-2002 гг.

Содержание обращений	Количество
законотворческое предложение (представление законопроекта, предложения разработать закон или нормативный акт, просьба выйти с законодательной инициативой в ГД РФ; предложения, дополнения и правки к федеральным и региональным законам)	58
просьба (о поддержке организации, награждении, содействии в решении вопроса, выделении ресурсов или материальной помощи)	54
финансовая просьба	50
социальная политика (предложения конкретных действий в социальной сфере)	47
бюджет: льготы и налоги	43
бюджетное предложение	40
предложение информации	35
приглашение к участию в деятельности	33
общественное участие и контроль (вопросы исполнения законодательства, контроль использования бюджетных средств, информация о нарушении прав граждан)	25
экспертное заключение (заключения по законопроектам, аналитические обзоры, справочные материалы, технологические предложения)	12
запрос информации	10
Другое (кадровые и хозяйственные вопросы)	33

Интересно сравнить обращения 1999 и 2002 гг. Эти два названных года разделяют перевыборы губернатора, глав муниципальных образований в 2000 году и депутатов СГД в 2001 году и кампания по приведению региональных нормативно-правовых актов в соответствие с федеральным законодательством. Но, что представляет наибольший интерес с нашей стороны, – в середине 2000 года новые региональные законы («О нормативных правовых актах Самарской области» и «О разработке, внесении и принятии законов Самарской области», также новая редакция Устава Самарской области) наделили региональные общественные организации правом законотворческой инициативы.

Такие изменения обстоятельств не могли не отразиться и на обращениях в СГД – их количество падает в 2000 году, восстанавливается в 2001-м и резко возрастает в 2002:

Рисунок 1. Динамика обращений в СГД в 1999-2002 гг. (количество в месяц в среднем)

В целом количество обращений в 2002 году возросло по сравнению с 1999 годом в 1,7 раза – со 120 до 206. При этом обращения профсоюзов увеличились более чем в 10 раз, групп граждан (попечительские советы, оргкомитеты, участники мероприятий и акций и др.) – в 4 раза, НКО – в 1,3 раза (при этом число коллективных обращений НКО выросло в 6 раз).

Среди корреспондентов СГД появились новые группы – общественные советы при органах исполнительной власти разного уровня и партии.

Изменения произошли и в тематике обращений.

Рисунок 2. Сравнение тематики обращений в СГД в 1999 и 2002 гг. (количество за год)

Заметно увеличилась доля просьб внести какие-то расходы в бюджет области. Существенно сократилась доля законотворческих предложений и такой их разновидности, как предложения по изменению льгот и налогов. Предложения о сохранении или увеличении льгот и сокращении или лучше совсем отмене налогов ранее составляли заметную часть обращений. Организации гражданского общества стали значительно реже приглашать представителей СГД и законодательный орган власти в целом принять участие в своей деятельности и практически перестали предоставлять экспертные заключения.

Изменилось также и содержание законотворческих предложений, поданных в СГД.

Таблица 3. Сравнение количества законотворческих предложений, поступивших в СГД в 1999 и 2002 гг.

Содержание	1999 год	2002 год
Предложение внести законодательную инициативу в ГД РФ	-	9
Предложения и поправки в федеральные и региональные законы	14	8
Предложение разработать закон или нормативный акт	1	5
Проект закона	5	5

Эта динамика отражает изменение ситуации в государстве:

• возможности развития региональной нормативно-правовой базы ограничены неразработанностью федерального законодательства, поэтому появились предложения выйти с законодательной инициативой в Государственную Думу РФ;

• сложная и дорогостоящая процедура подготовки проекта закона или нормативного акта заставляет НКО не идти дальше предложения, какие законы следует принять, а текст законопроекта и обязательные для его рассмотрения документы не оформляются;

• целенаправленная политика ликвидации льгот по налогам лишает НКО иллюзий, что СГД сможет (если даже зачет) облегчить им налоговое бремя.

Судя по обращениям в СГД, образ третьего сектора в глазах областных законодателей представляет собой смесь неповоротливых монстров советской эпохи, осколки бурных политических движений начала 90-х годов уже прошлого века, редкие наивно непрофессиональные новые типажи незрелого демократического общества и «государства в государстве» типа Федерации профсоюзов, Торгово-промышленной палаты или Союза предпринимателей. Больше всего они жаждут денег (или хотя бы бесплатный компьютер для своей организации) и славы (награждения лидеров и активистов почетными грамотами СГД), повышения собственного имиджа за счет демонстрации своих отношений с законодательной властью (ответы на бланках СГД за подписью известных в регионе лиц). У депутатов и особенно сотрудников аппарата Думы эти обращения чаще всего вызывают раздражение – поток бумаг, среди которых слишком мало имеющих отношение к деятельности законодательного органа. И эти редкие «жемчужины» редко бывают профессионально подготовлены и действительно актуальны (смотри таблицы 4 и 5). А ведь им приходится готовить ответ на каждое официально зарегистрированное обращение.

Таблица 4. Проекты, внесенные в СГД негосударственными некоммерческими организациями в 1999 году

Заявитель	Внесено
Областной общественный оздоровительный фонд «Здоровый образ жизни»	Проект областной целевой программы «Сохранение и укрепление здоровья населения Самарской области методами медицинской профилактики и формирования здорового образа жизни»
	Переработанный проект закона «О мерах по снижению вредного воздействия курения на население Самарской области» для включения его в план законотворческих работ в 1999 году
Союз работодателей Самарской области	Законопроект «Об основах промышленной политики в Самарской области»
	Законопроект «Об объединениях работодателей Самарской области, их правах и гарантиях деятельности»
Самарская областная Конфедерация общественных объединений по защите прав вкладчиков	Законопроект «О защите прав вкладчиков и акционеров Самарской области»

Таблица 5. Проекты, внесенные в СГД негосударственными некоммерческими организациями в 2002 году

Заявитель	Внесено
Самарская областная общественная организация «Региональный центр «Профессиональная медицинская ассоциация специалистов традиционной медицины и целителей»	Законопроект «О целительской деятельности»
Самарский полиэтнический гуманитарный лицей «Гармония мира»	Эскиз проекта закона о развитии общественных инициатив
Самарская региональная общественная организация «Труженики тыла и ветераны труда»	В порядке законотворческой инициативы проект «Об улучшении жилищных условий ветеранов ВОВ- тружеников тыла в 1941-1945 гг.»
Самарская региональная организация Общероссийской общественной организации инвалидов войны в Афганистане	Законопроект «О внесении дополнений в Закон «О благотворительной деятельности в Самарской области»
Федерация профессиональных союзов Самарской области	Законопроект «О согласованном уровне жизни населения Самарской области и контроля за его обеспечением»

На самом деле – это только «верхушка айсберга», те документы, которые внесены официально и зарегистрированы. Но сколько таких, которые не оставляют следов в канцелярии губернской думы. Они передаются напрямую депутатам, в комитеты и рабочие группы или через соответствующие структуры исполнительной власти. В конечном итоге НКО получают то, чего добиваются – принятия нужных им нормативно-правовых актов и их реализации, но авторство НКО при этом утрачивается, депутаты остаются в неведении о возможностях и профессиональном уровне таких организаций. Результативные отношения между представительной властью и третьим сектором, как институтами гражданского общества, формируются крайне медленно, потому что строятся между сменяемыми физическими лицами и через неформальные процедуры. При этом не фиксируется практика и не возникают прецеденты, которые можно передавать как овеществленный опыт от одного состава думы к последующим. Все это очень напоминает начало 90-х века, когда привлеченные НКО финансовые средства учитывались в канцелярской книге, а не на расчетном счете; благотворительность была исключительно «карманной» (т.е. перемещение наличных из кармана директора фирмы в карман руководителя организации), а взаимодействие власти и НКО строилось только на основе личных дружеских контактов чиновников и руководителей НКО.

Перед активистами третьего сектора необозримое, плохо и неграмотно осваиваемое пространство воздействия на законодателей, без профессионального использования которого вряд ли можно рассчитывать на динамичное развитие гражданского общества и в Самарской области, и в стране в целом.

Санхядова Л.К., заместитель министра труда и социального развития Республики Бурятия, Союз женщин Республики Бурятия