Анализ информации, содержащейся в базе данных по реализованным формам участия нко в разработке социальной политики

В ходе исследования всем экспертам НКО, представителям как ресурсных центров, так и непосредственно некоммерческих организаций, предлагалось заполнить три Таблицы-приложения к анкете, отражающие процесс их взаимодействия с законодательной властью различного уровня (федерального, регионального и муниципального) в ходе разработки социальной политики. Представленные в Таблицах данные содержат примеры конкретных действий, предложений НКО по разработке социальной политики, а также результаты этих действий.

Представленные данные должны были дополнить, проиллюстрировать конкретными примерами ответы экспертов НКО на следующие вопросы анкеты:

• В каких формах в 2000-2002 гг. участвовали НКО/Ваша организация в разработке социальной политики на федеральном уровне, сколько законопроектов подготовили, сколько раз участвовали в их обсуждениях?

• В каких формах в 2000-2002 гг. участвовали НКО/Ваша организация в разработке социальной политики на уровне субъектов Федерации (республик, краев, областей), сколько законопроектов подготовили, сколько раз участвовали в их обсуждениях?

• В каких формах в 2000-2002 гг. участвовали НКО/Ваша организация в разработке социальной политики на муниципальном уровне, сколько законопроектов подготовили, сколько раз участвовали в их обсуждениях?

• При разработке социальной политики к каким участникам законотворческого процесса на федеральном уровне обращались, апеллировали НКО/Ваша организация в 2000 -2002 гг., с кем из них взаимодействовали в самых различных формах?

• При разработке социальной политики к каким участникам законотворческого процесса на уровне субъектов Федерации обращались, апеллировали НКО/Ваша организация в 2000 -2002 гг., с кем из них взаимодействовали в самых различных формах?

• При разработке социальной политики к каким участникам законотворческого процесса на муниципальном уровне обращались, апеллировали НКО/Ваша организация в 2000 -2002 гг., с кем из них взаимодействовали в самых различных формах?

Как показывает сравнительный анализ данных анкетного опроса и Таблиц-приложений, частота использования различных форм работы НКО по разработке социальной политики отличается от общих оценок использования этих форм, приведенных экспертами НКО при ответах на вопросы анкеты. Так, согласно данным анкетного опроса, на федеральном уровне свыше 40% опрошенных принимали участие в работе переговорных площадок и рабочих групп при переговорных площадках, созданных по результатам работы Гражданского форума. В Таблицах же приведены всего два примера такого участия, что составило не более 2,5% от всей совокупности приведенных форм.

Следует отметить, что расходятся также данные по частоте обращения некоммерческих организаций к различным адресатам – участникам законотворческого процесса. Так, например, на федеральном уровне, по данным опроса, НКО в 2000-2002 гг. чаще всего обращались, апеллировали к Депутатам Государственной Думы (указали 50% опрошенных экспертов), реже – к Государственной Думе в целом (27%), Правительству Российской Федерации (27%), Президенту РФ (25%).

В Таблицах же указывается примерно одинаковая частота апелляции к Депутатам Государственной Думы и Правительству, включая Председателя Правительства, отдельные министерства и ведомства (24% и 23% соответственно). Далее следуют Государственная Дума (12%), Президент РФ (9%) и "другие участники" (9%), среди которых были названы «Молодежная Дума РФ», «Администрация Президента РФ», «рабочая группа при Президенте РФ», «представитель Президента РФ в Северном Федеральном округе» и др.

Подобное расхождение в данных с одной стороны тем, что в анкете требовалось лишь в общих чертах оценить частоту тех или иных форм участия НКО в разработке социальной политики на различных уровнях (предлагались такие варианты ответов, как «один-два раза», «от 3-х до 10 раз включительно» и пр.). С другой стороны, представители ресурсных центров (48% всех опрошенных экспертов НКО) давали обобщенные оценки работе НКО своего региона, а это, по их самооценкам, составляло от 10% НКО, работающих в регионе (указали 8% экспертов) до 50%-75% (назвали 20% экспертов). Вместе с тем, при заполнении Таблиц приводились конкретные данные, которые отражали работу меньшего числа НКО, зато описывали ее более детально и точно.

Расхождение в данных объясняется также и тем, что эксперты НКО иногда путают участников законотворческого процесса различного уровня. Таблицы показывают, что, к таким участникам на федеральном уровне опрошенные относят и органы законодательной власти регионов, и органы муниципальной власти, и депутатов не только Государственной Думы РФ, но и других уровней. У многих экспертов НКО также нет четкого понимания разницы между различными уровнями целевых программ – федеральных, региональных и муниципальных. Данное обстоятельство связано не только недостаточным уровнем правовых знаний, правовой культуры экспертов НКО, но и несовершенством законодательства, отсутствием четкого разграничения полномочий между органами законодательной власти различных уровней.

Таблица 11. Формы участия НКО в разработке социальной политики

Формы Федеральный Региональный Муниципальный

участия уровень уровень уровень

Участие в подготовке законопроектов 15 12 5

Подготовка поправок к законам 14 1 –

Работа экспертных советов, подготовка экспертных заключений 7 7 5

Участие в рабочих органах законодательных структур 7 21 20

Участие в парламентских слушаниях или в общественных слушаниях 8 9 10

Организация общественных советов при законодательных органах власти – 5 6

Прямая работа с представителями законодательных органов 15 14 12

Участие в работе переговорных площадок и рабочих групп при переговорных площадках, созданных по результатам работы Гражданского форума 3 * *

Участие в разработке региональных целевых программ 1 6 15

Вовлечение заинтересованных групп населения в процесс обсуждения и поддержки инициатив (общественные кампании, слушания, сбор подписей, акции давления) 3 1 4

Иные формы 27 23 23

Знаком «*» отмечены случаи отсутствия соответствующей формы на региональном и муниципальном уровне

Наиболее активное участие в разработке социальной политики некоммерческие организации принимают на региональном уровне. В «отчетных» Таблицах приведены 154 примера взаимодействия НКО с региональными органами власти. Приведем интересное сравнение: взаимодействие НКО с властью при разработке социальной политики на муниципальном уровне описано на 95 примерах, на федеральном уровне приведены всего 74 примера. Вместе с тем, следует отметить, что результативность взаимодействия выше именно на федеральном уровне, здесь НКО чаще достигают поставленных целей.

Таблица 11 составлена на основе обработки данных Таблиц-приложений и отражает интенсивность использования некоммерческими организациями различных форм участия в разработке социальной политики на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Данные приведены в процентах от общего числа форм участия, перечисленных в Таблицах-приложениях.

Анализ содержания Таблиц-приложений и сопоставление его с результатами анкетного опроса позволяет сделать следующие выводы:

1. Деятельность НКО является важной составляющей в разработке социальной политики на всех уровнях. Наиболее высокую активность НКО проявляют в постановке, выдвижении проблем в процессе разработки социальной политики. Не являясь участниками законодательной инициативы, НКО, тем не менее, всеми доступными средствами инициируют принятие новых законодательных актов. Чаще всего эту форму участия сами НКО называют «внесением, выдвижением, подготовкой предложений», «лоббированием законов». Согласно приводимым в Таблицах примерам, на федеральном уровне и муниципальном уровне эта форма используется в каждом 10 случае (10%), на региональном - в каждом пятом (20%).

Широкое распространение подобной формы участия свидетельствует, с одной стороны, о понимании НКО проблем населения, защите интересов отдельных социальных групп, активной гражданской позиции «третьего сектора», с другой стороны, говорит о недостаточно высоком уровне исполнения законодательной властью своих социальных функций.

Вместе с тем, подобная форма участия некоммерческого сектора в разработке социальной политики является наименее результативной, особенно на федеральном уровне. Именно «предложения, инициативы по принятию новых законов» реже всего находят поддержку у органов законодательной власти. Это видимо, связано не только с определенной степенью «отчуждения» органов законодательной власти от новых структур гражданского общества, но и с желанием власти ограничить число законов, принимаемых в отсутствие необходимых механизмов и гарантий их исполнения.

2. Наиболее распространенной формой участия НКО в разработке социальной политики на федеральном уровне является «участие в подготовке законопроектов», «прямая работа с представителями законодательных органов (контакты с депутатами)», «подготовка поправок».

На региональном уровне широко распространены такие формы, как «участие в рабочих органах законодательных структур (рабочие группы, круглые столы)», «участие в подготовке законопроектов», «прямая работа с представителями законодательных органов (контакты с депутатами)», «участие в парламентских слушаниях или в общественных слушаниях», «работа экспертных советов, подготовка экспертных заключений», «участие в разработке региональных целевых программ».

На муниципальном уровне в разработке социальной политике НКО чаще прибегают к таким формам, как «участие в рабочих органах законодательных структур (рабочие группы, круглые столы)», «участие в разработке целевых программ», «прямая работа с представителями законодательных органов».

3. Следует обратить внимание на тот факт, что некоммерческие организации достаточно активно участвуют в разработке целевых программ регионального и муниципального уровня. Вместе с тем, на федеральном уровне они практически не привлекаются к подобной работе.

4. В Таблицах относительно чаще, чем в анкетах, НКО указывают на «другие» формы своего участия в разработке социальной политики. На федеральном уровне к ним относят «подготовку предложений», «обращение к структурам исполнительной власти и общественным организациям федерального уровня», «участие в конкурсном распределении бюджетных средств». Под «другими формами» на региональном уровне, чаще всего, понимают «внесение предложений», «обращение к органам, структурам исполнительной власти», «обсуждение в СМИ».

Помимо выше перечисленных форм, на муниципальном уровне достаточно часто называют также «встречи, консультации с администрацией муниципальной власти и ее структурными подразделениями».

5. Участие НКО в разработке социальной политики, несомненно, являлось бы более эффективным, если бы некоммерческий сектор мог активно вовлекать заинтересованные группы населения в процесс обсуждения и поддержки своих инициатив: проводить общественные кампании, осуществлять сбор подписей, акции давления и т.п. К сожалению, подобные формы работы практически не используются в практике НКО. В соответствии с полученными данными их доля составляет среди других форм работы 4% на муниципальном уровне и еще меньше – на региональном (1%) и федеральном (2%).

6. Необходимо отметить, что участие некоммерческих организаций в работе переговорных площадок и рабочих групп, созданных по результатам Гражданского Форума также не получило должного распространения. На подобную форму работы на федеральном уровне указало лишь около 3% опрошенных организаций.

7. Серьезным препятствием на пути повышения эффективности деятельности некоммерческого сектора по разработке социальной политики нередко является недостаточный уровень правовых знаний и правовой культуры самих НКО. Данное обстоятельство особенно ярко проявляется в процессе взаимодействия с региональной и муниципальной властью. Так, НКО нередко обращаются с предложениями по разработке социальной политики не к участникам законотворческого процесса, а к другим должностным лицам, не имеющим необходимых полномочий для принятия решений.

Некоторые из организаций переоценивают значимость принимаемых решений, и любое разработанное при их участии правило, ведомственную инструкцию воспринимают как закон. Впоследствии такое непонимание порождает разочарование от невыполнения подобных «законов».

Часть НКО, являясь активными участниками законотворческого процесса, не осознают целей своего участия и методов их достижения, воспринимают хорошо организованное мероприятие по взаимодействию с властью как конечный результат своей законотворческой деятельности (называют среди результатов «проведение круглых столов, дискуссий и пр.»).

Якимец В.Н., Институт системного анализа РАН (Москва)