Обзор миграционных систем в странах СНГ. М., Международный центр развития миграционной политики, Сентябрь 2005. 433 с

рассмотреть вопрос о заключении трудовых соглашений, в частности, между странами СНГ и основными странами назначения нелегальных мигрантов.

13.Участвующие государства вновь подтвердили свою приверженность обеспечению и защите прав лиц, находящихся в поисках убежища, и беженцев.

14.Представитель Исполнительного Комитета СНГ выразил готовность продолжать сотрудничество с МЦРМП и следовать подписанию подготавливаемого Протокола о сотрудничестве.

15.Представители Армении, Азербайджана и Грузии обратились с просьбой к МЦРМП делиться опытом и оказывать помощь в области развития всесторонних миграционных стратегий, в частности, в области охраны границ и торговли людьми, также в целях трудовой эксплуатации, и способствовать этому посредством осуществления проектов ЕС на двустороннем или региональном уровне совместно с соответствующими международными организациями.

16.Представители Азербайджана выразили готовность оказывать поддержку МЦРМП в работе над докладами о миграционных системах и процессах на Южном Кавказе и предложили МЦРМП разработать рекомендации для дальнейшего развития при участии национальных и международных деятелей в регионе.

17.Представители других стран СНГ, присутствующие на встрече, отметили, что их страны сталкиваются с частично схожими проблемами, в связи с чем можно рассмотреть возможность выработки сходных мер по реагированию на эти проблемы. Участники встречи обратились с просьбой к Секретариату учесть вышеуказанные проблемы в проекте программы последующих мероприятий Будапештского Процесса для их рассмотрения на заключительной встрече в рамках проекта, которая состоится весной 2005 года. В этой связи была отмечена возможность следовать взаимному обмену информацией о мероприятиях в рамках сотрудничества с другими структурами, такими как Конференция СНГ 1996 года.

18.Участники встречи выразили благодарность Грузии за оказанное им гостеприимство, а также за создание благоприятных условий для проведения встречи и за председательствование на ней. Они также выразили благодарность МЦРМП за качественное содержание и практическую подготовку встречи.

401

3. Алматы, 19-20 мая 2005 г.

Третья встреча в рамках проекта «Расширение деятельности Будапештского процесса на страны СНГ» по миграционным вопросам в Казахстане, Кыргызстане, Таджикистане, Туркменистане и Узбекистане

1.Третья встречa в рамках проекта «Расширение деятельности Будапештского процесса на страны СНГ» по миграционным вопросам в Казахстане, Кыргызстане, Таджикистане, Туркменистане и Узбекистане прошла в Алматы, Республике Казахстан, 19-20 мая 2005 года, собрав представителей Австралии, Азербайджана, Белоруссии, Бельгии, Канады, Чешской Республики, Грузии, Казахстана, Кыргызстана, Молдовы, Нидерландов, Польши, Румынии, России, Таджикистана, Украины и Узбекистана, а также Делегации Европейской Комиссии, Организации Евразийского Экономического Сотрудничества (ЕврАзЭС), Программы по управлению границами в Средней Азии (БOMКA), Международной организации миграции (МОМ), Региональной антитеррористической структуры при Шанхайской Организации Сотрудничества (ШОС), Управление ООН по борьбе с наркотиками и преступностью (УНП ООН), Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) и Международного Центра по развитию миграционной политики (МЦРМП) в качестве секретариата Будапештского процесса.

2.В своей вступительной речи Заместитель начальника Департамента миграционной политики Министерства внутренних дел Республики Казахстан подчеркнул важность национальных стратегий по управлению миграцией, необходимость координации между государственными службами, связанными с вопросами миграции, и растущие проблемы в области миграции, стоящие перед Казахстаном в частности и перед регионом Центральной Азии в целом. Кроме того, он отметил необходимость координированной политики в решении данных проблем.

3.Представитель Европейской Комиссии отметил приверженность Европейской Комиссии расширять сотрудничество со странами Центральной Азии и сделал ссылку на прошлые и нынешние усилия и финансовые обязательства, в частности, в рамках программ ТАСИС и БOMКA/CADAP, направленные на поддержку управленческого потенциала этих стран в сфере миграции и дальнейшего сотрудничества.

4.ЕврАзЭС представила широкий обзор своей деятельности и основных вопросов, связанных с трудовой миграцией в Центральной Азии, а также подчеркнула экономические преимущества, которые потенциально открывает легальная трудовая миграция. Как и другие делегаты-участники встречи, ЕврАзЭС отметила необходимость наличия надежной миграционной статистики как основы для улучшения внутреннего, а также регионального и международного обмена информацией.

5.Представитель Нидерландов представил обзор недавних событий в ЕС, таких как: принятие в ноябре 2004 года Гаагской программы и ее взаимосвязи с Европейской политикой добрососедства, публикация Европейской комиссией в январе 2005 года т.н. Зеленого документа (т.е. предложения для обсуждения) о подходе ЕС к экономической миграции и

402

создание в мае 2005 года в Варшаве Европейского агентства по охране границ; он также представил основные приоритетные сферы в области борьбы с незаконной миграцией, в частности, эффективную политику ЕС по возвращению мигрантов, пограничному контролю, предотвращению торговли людьми, а также необходимость дополнительного анализа возможностей транзитной миграции через регион. Он особенно подчеркнул, что для проведения анализа степени риска, вызванного миграционными проблемами в регионе, необходимо наличие всесторонних и надежных статистических данных. Результаты подобного анализа могли бы служить основой для совершенствования и придания целевого характера межгосударственному сотрудничеству.

6.В выступлениях представителей государств региона Центральной Азии и докладах, сделанных представителями Секретариата Будапештского процесса, были детально представлены основные миграционные проблемы в регионе, среди них следующие: первопричины миграции, законная и незаконная трудовая миграция, регистрация, пограничный контроль и проблемы, связанные с недемаркированными границами, незаконная миграция, предотвращение организованной преступности, терроризм, перевозка наркотиков и прочая преступная деятельность, необходимость в структурном совершенствовании, утечка мозгов, демографические последствия миграции, торговля людьми и контрабандная перевозка мигрантов, транзитная миграция и т.д. Было также отмечено, что каждая страна по-своему определяет национальные миграционные приоритеты и соответствующие ответные действия, а также необходимость регионального сотрудничества в этом процессе.

7.Страны, имеющие опыт эмиграции, подчеркнули важность денежных переводов и факторов, способствующих выезду/въезду людей (факторы так называемой «маятниковой миграции») и влияющих, в частности, на перемещения в рамках незаконной миграции, а также необходимость решения проблемы незаконной миграции через, соответственно, иностранные инвестиции и обеспечение легальных возможностей миграции.

8.Страны, принимающие мигрантов, указали на конкретные проблемы, с которыми они сталкиваются в своих попытках контроля и предотвращения незаконной миграции на своей территории, в частности, регистрацию, установление личности и возвращение. Были упомянуты большие финансовые затраты, связанные с возвращением нелегальных мигрантов на родину.

9.Особое внимание было уделено приобретающим все более серьезный характер проблемам, связанным с потоком мигрантов, следующих транзитом через страны Центральной Азии в Россию и далее. Страны указали на необходимость повышения степени защиты документов, совершенствования визовых процедур и процедур въезда, а также на необходимость заключения и выполнения соглашений о реадмиссии.

10.С целью развития концепции миграционного сотрудничества между странами происхождения, транзита и назначения мигрантов представители Польши и Чешской Республики предложили поделиться своими знаниями и опытом в подготовке реформ и в разработке национального

403

законодательства и административных структур, в частности, в сфере защиты беженцев, возвращения и установления личности, создания центров приема, пограничного контроля, визовой политики и соглашений о реадмиссии. Представители этих двух стран подчеркнули важность международного сотрудничества при разработке подобных структур.

11.Признавая тот факт, что решение проблемы незаконной миграции требует тщательного анализа и последующего изменения визовой системы, системы предоставления убежища и системы пограничного контроля, и учитывая проблемы, вызванных отсутствием делимитированных и демаркированных границ в регионе, была подчеркнута необходимость дальнейшей работы по завершению этого процесса, обучения персонала, обмена информацией и развития системы анализа рисковых ситуаций на пунктах пересечения границы, имеющих международный статус, с учетом концепции Интегрированного управления границ между странами, имеющими общие границы.

12.Признавая тот факт, что в настоящее время потоки незаконных мигрантов, берущие начало в регионе Центральной Азии, вызваны в основном экономическими причинами, заключающимися в резком снижении уровня жизни после 1991 года, была подчеркнута необходимость поддержки, заключения и выполнения соглашений о трудовой миграции, в частности, между странами СНГ и другими странами, являющимися оcновными пунктами назначения трудовых мигрантов. Была также отмечена необходимость в создании новых и поддержке уже существующих учебных центров для квалифицированных работников в определенных отраслях экономики.

13.Представители государств также отметили, что в каждой из этих стран уже ведется определенная работа по решению этих проблем. Особо были отмечены действия по разработке мер, направленных на борьбу с торговлей людьми, проводимые в рамках присоединения к протоколам Палермо, и принятие соответствующего законодательства по противодействию торговле людьми. Представитель Бельгии напомнил об обязательствах, принятых в рамках Министерских рекомендаций на Родосе в 2003 году, в частности о третьей рекомендации:

14.Рекомендуется участвующим Государствам рассмотреть, где это применимо, возможность гармонизировать степень санкций за совершение

преступлений, заключающихся в контрабанде мигрантов и торговле людьми, в соответствии с аналогичными инструментами ЕС. 368

15.Участники встречи одобрили работу, проводимую в сфере миграции и управления границами такими организациями как ЕврАзЭС, МОМ, УНП ООН, УВКБ ООН и программой БOMКA/CADAP, и призвали к продолжению и укреплению их сотрудничества со странами региона. Представитель УВКБ

368 1. Директива Совета ЕС 2002/90/ЕС от 28 ноября, определяющая понятие пособничества в несанкционированном въезде, транзите и проживании (EU Council Directive 2002/90/EC of 28 November 2002 defining the facilitation of unauthorised entry, transit and residence);

2.Решение Совета ЕС от 19 июля 2002 года о борьбе с торговлей людьми (EU Council Framework Decision of 19 July 2002 on combating trafficking in human beings);

3.Решение Совета ЕС от 28 ноября 2002 года об укреплении карательной системы с целью предотвращения пособничества в несанкционированном въезде, транзите и проживании (EU Council Framework Decision of 28 November 2002 on the strengthening of the penal framework to prevent the facilitation of unauthorised entry, transit and residence).

404

ООН напомнил о необходимости соблюдать международные обязательства по отношению к беженцам и лицам, ищущим убежище, при выполнении программ по управлению границами и гарантировать соблюдение прав истинных беженцев и лиц, ищущих убежище. Представитель УНП ООН представил обзор деятельности своей организации в рамках Стратегической программы УНП ООН в Средней Азии на 2004-2007 гг., в частности, по пограничным проектам, Координационной инициативе Парижского Пакта и по созданию Среднеазиатского регионального информационного и координационного центра. Представитель МОМ отметил деятельность своей организации главным образом в области технического сотрудничества в управлении миграцией, борьбы с торговлей людьми и оказании юридической помощи мигрантам. Он также отметил необходимость дальнейших усилий, направленных на гарантирование свободы передвижения для населения Средней Азии, на упрощение и придание гибкости миграционному законодательству, на сбалансирование контроля и помощи на пунктах пересечения границ.

16.Представители Секретариата сообщили, что перечисленные выше проблемы будут представлены на рассмотрение на Заключительной встрече в рамкам проекта / 13-ой встрече Будапештской группы, которая состоится в Вене 29-30 июня 2005 года.

17.Участники встречи поблагодарили Республику Казахстан за гостеприимство и организацию и Секретариат Будапештского процесса в МЦРМП за качественное содержание и практическую подготовку встречи.

405

4. Вена, 29-30 июня 2005 г.

13-е заседание Будапештского процесса и заключительная встреча в рамках проекта «Расширение деятельности Будапештского процесса на страны СНГ»

1.13-е совещание Старших должностных лиц Будапештской группы было проведено совместно с заключительной встречей по проекту «Расширение деятельности Будапештского процесса на регион СНГ» в Вене 29 – 30 июня 2005 г., где Австрия выступала принимающей стороной. Заседание проходило под председательством Турции как сопредседателя Будапештского процесса. Во встрече приняли участие представители Армении, Австралии, Австрии, Азербайджана, Белоруссии, Бельгии, Боснии и Герцеговины, Болгарии, Канады, Чешской Республики, Дании, Финляндии, Грузии, Венгрии, Казахстана, Киргизии, Латвии, Литвы, Мальты, Молдавии, Нидерландов, Норвегии, Польши, Португалии, Румынии, России, Сербии и Черногории, Словакии, Швеции, Швейцарии, Таджикистана, Турции, Туркменистана, Украины, Великобритании (предстоящее председательство в ЕС), Узбекистана, а также Исполкома СНГ, ЕврАзЭС, МОМ, ОБСЕ, УВКБ ООН и МЦРПМ в качестве Секретариата.

2.В своей приветственной речи Генеральный Секретарь иностранных дел Австрии подчеркнул важность более чем 10-летней работы Будапештского процесса и его достижений в развитии комплексного подхода, направленного на предотвращение и контроль за нерегулярной миграцией на территории Европы и СНГ, а также приветствовал расширение Процесса как результат проекта по «Расширению деятельности Будапештского процесса на страны СНГ».

3.Представитель Великобритании, ввиду будущего председательства своей страны в ЕС, ознакомил собравшихся с главными приоритетами в повестке дня председательства, которые будут основаны на результатах, достигнутых со времени заседания Европейского Совета в Тампере, а также на Гаагской программе и Европейской политике добрососедства. Эти приоритеты касаются следующих трех направлений: укрепление связей ЕС с остальным миром в миграционных вопросах, усиление безопасности границ, включая борьбу с организованной преступностью в сфере иммиграции, и практическое сотрудничество в вопросах регулирования миграции, включая партнерство с третьими странами.

4.Представители Венгрии (как председателя Будапештской группы) и Турции (как сопредседателя Будапештской группы) в своих приветственных обращениях подчеркнули необходимость дальнейшего регионального сотрудничества в решении различных вопросов, связанных с миграцией, а также отметили ведущую роль Будапештского процесса в этом контексте.

5.Секретариат напомнил, что основная цель встречи состоит в анализе результатов проделанной работы и данных, полученных в ходе проекта СНГ, и достижении договоренности по поводу включения обозначенных проблем в рамки деятельности Будапештского процесса в целях дальнейшего предотвращения и контроля за нерегулярной миграцией на

406

территории стран СНГ и Европы. Секретариат также напомнил об основных элементах, присущих Будапештскому процессу, о неформальном и гибком механизме для обмена информацией и опытом среди стран назначения, транзита и происхождения нерегулярной миграции, основываясь на принципах равенства, суверенитета и партнерства между государствами, и о его открытом характере, который обеспечивает широкий спектр международных участников.

6.Представители стран-участниц с вниманием выслушали выступление профессора Калифорнийского университета Филиппа Мартина о вопросах управления миграцией в 21-м веке и об опыте государств в других географических регионах. Профессор подчеркнул нарастающее структурное различие в развитии, а также факторы так называемой «маятниковой миграции», выделил влияние и значение выбора того или иного направления политики в долгосрочной перспективе и необходимость усиления эффективности мер миграционного контроля.

7.Данные Ежегодника (2004 год) по вопросам нелегальной миграции, контрабанды и торговли людьми были представлены как конкретный пример того, каким образом была задействована широкая сеть специалистов по вопросам миграции, работающих в рамках Будапештского процесса, для обмена информацией и статистическими данными в области нерегулярной миграции.

8.Страны-участницы приветствовали расширение Процесса с вовлечением в него всех двенадцати стран СНГ и одобрили представленные политические рамки для дальнейшей деятельности Будапештского процесса. Они приняли во внимание повышающееся миграционное

давление с Востока и признали, что миграционные потоки, возникшие вследствие такого давления, реально и потенциально воздействуют на все европейские государства. Было вновь отмечено, что в этом контексте необходимо и далее принимать во внимание разработанные в рамках ЕС программы, такие как Новая Политика добрососедства, Гаагская программа и программа БОМКА/CADAP в Центральной Азии.

9.Страны-участницы также отметили важность основных выводов и заключений, выработанных в рамках проекта по «Расширению деятельности Будапештского процесса на страны СНГ», которые отражены в предварительных отчетах по странам, рассматривающих текущее положение дел в связи с правовой и институциональной базой по таким сферам, как регулярная миграция, визовая политика, пограничный контроль, нерегулярная миграция, беженцы, возвращение и реадмиссия, торговля людьми и деятельность международных организаций в каждой из 12-ти стран СНГ. Была также отмечена важность и полезность этих данных для дальнейшей работы.

10.В своих обращениях представители стран-участниц поделились информацией о тех миграционных проблемах, с которыми они сталкиваются, и которые были отмечены в заключениях встреч, состоявшихся в Санкт-Петербурге 11–12 октября 2004 года, Тбилиси 29–30 ноября 2004 года, Алматы 19–20 мая 2005 года, а также на встрече Друзей Председателя, проведенной 4 мая 2004 года в Будапеште.

407

•Предотвращение нерегулярной миграции, в частности, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов, через информационные кампании, повышение информированности в вопросах требований по въезду и пребыванию, введение ответственности перевозчиков и механизмов распределения ответственности;

•Транзитная миграция и ее воздействие на все области миграционной политики – дальнейший обмен информацией и исследования с целью выработки адекватных политических решений и механизмов сотрудничества;

•Дальнейшее развитие визовой политики и совершенствование систем выдачи виз как способ решения проблем иммиграции;

•Защита документов: изготовление надежных проездных документов и удостоверений личности, включая введение биометрических данных, при одновременном соблюдении международных стандартов по защите личных данных;

•Управление границей во всех его аспектах: концептуальные и технические аспекты, обучение персонала, сотрудничество между различными агентствами, вопросы делимитации и демаркации границ, а также упрощенные процедуры пересечения границ;

•Развитие национальных систем по трудовой миграции, включая заключение и реализацию трудовых соглашений, с учетом соответствующих статистических данных;

•Борьба с торговлей людьми в целях сексуальной и трудовой эксплуатации путем обучения работников полиции и судебных органов, повышения информированности, возвращения и реинтеграции; защиты жертв торговли людьми;

•Возвращение и реадмиссия: регистрация, идентификация, сотрудничество между консульскими представительствами, предоставление проездных документов, репатриация (добровольная и принудительная), реинтеграция, заключение соглашений по реадмиссии;

•Экономическая и социальная интеграция в странах назначения: обмен информацией и опытом по кампаниям легализации; регистрация и учет трудовых мигрантов, находящихся в нелегальном положении; сокращение неформального сектора посредством внедрения санкций, направленных на работодателя;

•Обмен информацией по законодательству, политике и практике, относящимся к предотвращению и контролю за нерегулярной миграцией, между соответствующими ведомствами стран-участниц;

•Процессы реформ в миграционных системах и системах предоставления убежища, включая легализацию и ее проведение, повышение действенности функционирования административных структур, международное сотрудничество;

• Беженцы и перемещенные лица, ставшие таковыми вследствие конфликтов, природных бедствий и катастроф, и необходимость выработки долгосрочных решений;

•Признание необходимости решения вопросов, касающихся первопричин миграции, денежных переводов, утечки мозгов, демографических и гендерных аспектов миграции, оказывающих особое воздействие на страны происхождения, и дальнейшее изучение связей между миграцией и развитием.

11.Признавая трансграничный характер миграции, страны-участницы договорились и впредь прилагать усилия к сотрудничеству в рамках

408

Будапештского процесса, в частности, в рамках существующих или новых рабочих групп, либо иных пилотных мероприятий процесса.

12.Страны-участницы подтвердили свою готовность и далее сосредоточить внимание на регионе Юго-Восточной Европы и на особенностях ситуации в странах данного региона.

13.Принимая во внимание рекомендации принятые на Министерской конференции, состоявшейся на Родосе в 2003 году, которая основывалась на рекомендациях предшествующих министерских конференций, страныучастницы утвердили предложенный План действий в рамках Будапештского процесса на оставшийся период 2005 и 2006 гг., в том числе, в рамках Рабочей группы по гармонизации санкций, Рабочей группы по вопросам нерегулярной миграции и предоставления убежища, а также обмена опытом в процессе реформирования миграционных систем, Рабочей группы по политике приема (адмиссии), Рабочей группы по ЮгоВосточной Европе/ Рабочей группы по визовой политике и Рабочей группы по возвращению и реадмиссии. Они призвали Секретариат продолжить консультации по конкретным тематическим и географическим вопросам для адекватного решения тех из выявленных проблем, которые еще не стали объектом пристального внимания в рамках данной работы, например, установление личности в миграционных процедурах, и т.д.

14.Секретариат представил финансовый обзор за 2004 год и бюджет на 2005 год, и выразил благодарность в адрес тех из участвующих государств, которые уже внесли свою лепту в бюджет на 2005 год и призвал страныучастницы оказать финансовое и иное содействие с тем, чтобы обеспечить эффективное продолжение Процесса.

15.Страны-участницы вновь подтвердили свою приверженность обеспечению

изащите прав беженцев и лиц, ищущих убежище;

16.В своих выступлениях представители международных организаций, принявших участие во встрече, отметили сложную динамику миграционных процессов в регионе СНГ, включая вынужденное перемещение, и подчеркнули важность усилий, предпринимаемых в рамках других форумов

имеждународных структур для решения существующих в этой области проблем. Была, в частности, отмечена важность наработок в рамках Конференции 1996 года по вопросам вынужденной миграции и защиты в странах СНГ и последующих мероприятий, на которых следует основываться в дальнейшей деятельности. Участники признали важность улучшения координации, обмена планами работы и расширения контактов в рамках региональных процессов, в частности, таких как Процесс Бали, Седеркопингский процесс, и мероприятия, последовавшие за Конференцией СНГ 1996 года.

17.Участники поблагодарили Австрию за проведение встречи, а также Секретариат МЦРМП за эффективную подготовку и отличную организацию.

409

VI. Приложение II: Рекомендации экспертов

Основное содержание рекомендаций, подготовленных экспертами в ходе экспертных рабочих миссий в страны СНГ

Настоящие рекомендации были совместно разработаны экспертами, принимавшими участие в экспертных рабочих миссиях, организованных в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, с

целью дополнить конечные результаты, полученные в ходе реализации проекта, и наметить направления последующей деятельности. В настоящем разделе рассматриваются текущее положение дел по наиболее актуальным вопросам, после чего следуют рекомендации экспертов по тому или иному конкретному вопросу. Данные рекомендации могут послужить основой при выработке рекомендаций по конкретным странам.

Исследования и статистика

Отсутствие достаточной информации относительно масштабов миграции, характерных особенностей миграционной ситуации и миграционных потоков приводит к отсутствию общей основы для выработки соответствующих политических мер и механизмов сотрудничества. Представляется целесообразным:

•Создание систем сбора статистических данных в области миграции; создание информационных систем и банков данных; обмен опытом и формирование организационно-кадрового потенциала;

•Проведение исследований в области миграции (академические и прикладные исследования);

•Создание систем обмена информацией и статистическими данными.

Регулярная миграция

В области регулярной миграции у большинства стран имеется законодательство, регулирующее данную сферу, а также ряд двусторонних и многосторонних трудовых соглашений, однако главной проблемой является практическое исполнение существующих положений.

•Необходимо принять меры для обеспечения реального исполнения существующего законодательства, а также имеющихся трудовых соглашений;

•Необходимо укрепить организационно-кадровый потенциал для практического выполнения имеющихся трудовых соглашений;

410