Обзор миграционных систем в странах СНГ. М., Международный центр развития миграционной политики, Сентябрь 2005. 433 с

Генеральным Секретарем ОБСЕ, подписанный 12 июля 1995 года. Центр ОБСЕ выступил организатором первого специального курса обучения для сотрудников правоохранительных органов по проведению оперативноследственной работы по преступлениям, связанным с торговлей людьми. Данный учебный курс является частью Программы Центра ОБСЕ по противодействию торговле людьми, которая была разработана в соответствии с Планом действий ОБСЕ по борьбе с торговлей людьми, который был согласован на заседании Совета министров ОБСЕ в Маастрихте в декабре 2003 года. Начиная с 2003 года, Центр ОБСЕ в Ташкенте провел начальные тренинги для сотрудников правоохранительных органов и других заинтересованных государственных структур, представителей неправительственных организаций (НПО) и журналистов, работающих в различных средствах массовой информации по организации кампаний по повышению информированности общества. В результате проведенной работы ряд НПО начал осуществлять мероприятия в регионах, направленные на борьбу с торговлей людьми.364

10. Региональный Центр по вопросам миграции и беженцев (РЦВМБ)

Региональный Центр по вопросам миграции и беженцев (РЦВМБ)365 представляет собой региональную организацию, которая была создана в мае 1997 года в рамках реализации Программы действий, принятой в 1996 году на Конференции стран-участниц СНГ. Первоначально Центр был создан как Бишкекский Центр управления миграцией (БЦУМ), в соответствии с Соглашением между Правительством Кыргызской Республики, Представительством УВКБ ООН в Кыргызской Республике, действовавшим от имени УВКБ ООН, и Миссией МОМ в Кыргызстане, действовавшей от имени МОМ. В августе БЦУМ был переименован и заново зарегистрирован как Региональный Центр по вопросам миграции и беженцев, поскольку участниками Региональной конференции по проблемам миграции в Центральной Азии был признан и поддержан региональный характер деятельности Центра.

С момента своего основания в 1997 году Центр организовал и обеспечил помощь в подготовке и проведении целого ряда мероприятий на национальном, субрегиональном и региональном уровнях, в рамках которых обсуждались наиболее актуальные проблемы миграции и беженцев, и были приняты рекомендации, направленные на преодоление этих проблем.

Наиболее значимыми из организованных Центром встреч и мероприятий следует считать: Субрегиональные консультации по проблемам афганских беженцев в Центральной Азии; Региональную конференцию по проблемам миграции в Центральной Азии; Субрегиональную конференцию по трудовой миграции; Консультативную встречу по вопросам систем регистрации иностранных граждан в странах Центральной Азии, России и Беларуси; Семинар по трансграничному сотрудничеству и законодательству в области миграции; регулярные консультативные совещания заместителей министров

364http://www.osce.org/news/show_news.php?id=4272

365Информация подготовлена и распространена офисом РЦВМБ в Бишкеке

391

иностранных дел, руководителей миграционных служб, представителей правоохранительных структур, консульских служб и органов пограничного контроля.

11. Шанхайская Организация Сотрудничества (ШОС)

Шанхайская Организация Сотрудничества (ШОС) является постоянной межправительственной международной организацией, которая была учреждена в Шанхае 15 июня 2001 года шестью странами – Китайской Народной Республикой, Российской Федерацией, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Республикой Таджикистан и Республикой Узбекистан. Организация была создана на основе механизма «Шанхайской пятерки». Площадь стран – членов организации в общей сложности составляет 30 миллионов 189 тысяч кв. км, т.е. около трех пятых территории Евразии, а население – 1,455 млрд. человек, т.е. около четверти всего населения планеты.

Основными целями Шанхайской Организации Сотрудничества является: укрепление взаимного доверия и добрососедских отношений между государствами – членами; содействие эффективному сотрудничеству между ними по вопросам политики, экономики и торговли, в области науки и техники, культуры и образования, а также в области энергетики, транспорта, туризма и охраны окружающей среды; совместные усилия по обеспечению мира, безопасности и стабильности в регионе. При совместном участии России и Китая в данной организации, ШОС является основным «действующим лицом» в сфере обеспечения региональной безопасности. В первые годы своего существования организация служила гарантом в процессе делимитации и демаркации границ между новыми независимыми государствами Центральной Азии и Китаем.

Совет глав государств – членов ШОС является высшим органом, принимающим решения. Заседания Совета проводятся регулярно - один раз в год. Совет принимает решения и дает указания по всем важным вопросам деятельности организации. Совет глав правительств государств – членов ШОС проводит заседания раз в год для обсуждения стратегии многостороннего сотрудничества и приоритетных направлений в деятельности ШОС; принятия решений по принципиальным вопросам, касающимся экономического и других форм сотрудничества, а также утверждения бюджета организации на последующий год. Помимо заседаний Советов глав государств и правительств, в рамках организации существует также механизм ежегодных совещаний министров иностранных дел, министров экономики, транспорта, культуры, обороны, безопасности, генеральных прокуроров, а также руководителей пограничных ведомств и министерств по чрезвычайным ситуациям. Совет национальных координаторов государств – членов ШОС выступает в качестве координирующего механизма в рамках ШОС. Шанхайская Организация Сотрудничества имеет два постоянно действующих органа – Секретариат в Пекине и Региональная анти-террористическая структура (РАТС) в Ташкенте. Исполнительный секретарь и Директор Исполнительного комитета назначаются Советом глав государств сроком на три года.

392

12. Программа развития ООН (ПРООН)

Наряду с традиционными направлениями деятельности в сфере демократического правления, снижения уровня бедности, предупреждения и преодоления кризисов, ПРООН также часто занимается проектами, которые оказывают содействие процессу управления границами и направлены на сдерживание нелегальной миграции и торговли людьми. Одним из примеров такой деятельности ПРООН является «Программа борьбы с торговлей людьми: Содействие укреплению организационно-кадрового потенциала и помощь жертвам», осуществляемая в Армении. При внедрении своих программ ПРООН сотрудничает с другими агентствами ООН. В настоящее время основные программы и проекты, осуществляемые в Российской Федерации реализуются в таких сферах как рациональное природопользование, эффективное использование энергоресурсов, Правление и обеспечение устойчивого дохода, а также экономическое развитие.366 Программа деятельности ПРООН в России на 2004-2007 гг. была разработана в тесном сотрудничестве с экспертами правительства Российской Федерации и нацелена на обеспечение экономического роста и снижение уровня бедности; обеспечение устойчивости окружающей среды; обеспечение эффективного и ответственного управления, а также социальную защиту и защиту гражданских прав.367

13. Управление Верховного Комиссара ООН по Делам Беженцев (УВКБ ООН)

Управление Верховного Комиссара ООН по Делам Беженцев является одной из главных организаций, занимающихся проблемами миграции в регионе СНГ. Наряду с выполнением основных задач, связанных с защитой беженцев, УВКБ ООН принимает активное участие в инициативах, направленных на обеспечение диалога и сотрудничества с другими организациями для решения всего спектра сложнейших вопросов, с которыми сталкиваются мигранты и беженцы. Помимо этого, УВКБ ООН является активным партнером правительственных структур в соответствующих странах, который на основе своего богатого опыта помогает им в формировании эффективной миграционной политики и политики в отношении беженцев. Кроме того, во всех странах СНГ УВКБ ООН ежегодно собирает и публикует данные о количестве мигрантов и беженцев, которые широко используются другими организациями и исследователями, работающими в этой сфере.

366http://www.undp.ru/index.phtml?iso=RU&lid=1&cmd=programs, 2004-08-20

367http://www.undp.ru/index.phtml?iso=RU&lid=1&pid=39 (4 May 2005)

393

V. Приложение I: Выводы и заключения

1. Санкт-Петербург, 11-12 октября, 2004 г.

12-е заседание Будапештского процесса и первая встреча по проекту «Расширение деятельности Будапештского процесса на страны СНГ»

1.Представители Армении, Австралии, Белоруссии, Бельгии, Боснии и Герцеговины, Болгарии, Канады, Чешской Республики, Эстонии, Финляндии, Грузии, Германии, Греции, Венгрии, Казахстана, Киргизии, Латвии, Литвы, Молдавии, Нидерландов (председательство ЕС), Норвегии, Польши, Румынии, Российской Федерации, Сербии и Черногории, Швеции, Швейцарии, Таджикистана, Таиланда, Турции, Украины, ЕВРОПОЛа, Исполкома СНГ, МОМ, УВКБ ООН и МЦРМП в качестве Секретариата, встретившись в рамках заседания Будапештской группы в СанктПетербурге 11-12 октября 2004 г. под председательством России как принимающей стороны и Турции как сопредседателя Будапештского процесса с целью произвести обзор прогресса, достигнутого с момента проведения Министерской конференции по предотвращению нерегулярной миграции в регионе расширенной Европы, состоявшейся 25-26 июня 2003 г. на Родосе в рамках Будапештского процесса, и согласовать приоритеты дальнейшей работы;

2.Подтверждая свою приверженность следованию и воплощению в жизнь рекомендаций Министерской конференции на Родосе, а также предшествующих министерских конференций (Министерская конференция в Будапеште в 1993 г. и Министерская конференция в Праге в 1997 г. по предотвращению незаконной миграции);

3.Напоминая, что в области выполнения решений Родосской конференции основными направлениями являются: 1) смещение географического центра внимания с Центральной Европы на страны СНГ и соседние с ними страны при сохранении приоритетного внимания региону к Юго-Восточной Европы (а именно пяти государствам Процесса стабилизации и ассоциации: Албания, Босния и Герцеговина, Хорватия, Македония, Сербия и Черногория), 2) изменение методологии работы, в первую очередь со странами-источниками нерегулярных перемещений в сторону увеличения роли диалога и партнерства, 3) установление связей с региональными процессами по борьбе с нерегулярной миграцией в других частях мира;

4.Подтверждая приверженность делу выполнения рекомендаций Родосской министерской конференции, в особенности рекомендации №7, гласящей «рекомендовать предпринять в рамках Будапештского процесса особые усилия с тем, чтобы совместно определить основные общие проблемы в области нерегулярной миграции, включая вопросы, касающиеся демаркации государственных границ, с которыми сталкиваются страныучастницы СНГ, в особенности Российская Федерация, Белоруссия, Украина, Молдавия, а также Армения, Азербайджан и Грузия»;

394

5.Высоко оценивая финансовую поддержку Европейской Комиссии и некоторых стран-участниц Будапештского процесса, направленную на переориентацию деятельности Будапештского процесса на страны СНГ в рамках финансирования проекта, что вносит заметный вклад в выполнение рекомендаций Родосской конференции. В рамках этого проекта в страны СНГ направлялись или будут направлены ознакомительные миссии и миссии по установлению фактов, за которыми последует созыв региональных встреч и весной 2005 г. заключительная встреча;

6.Приветствуя решение Совместной Комиссии государств, образованной в соответствии с Соглашением о сотрудничестве между государствамиучастниками СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г., «поддержать инициативу Будапештского процесса по расширению его деятельности на страны СНГ по предотвращению незаконной миграции и содействовать этой деятельности в странах-членах Совместной Комиссии»;

7.Приветствуя предложение Грузии провести следующую региональную встречу по миграционным проблемам, стоящим перед Арменией, Азербайджаном и Грузией, запланированную на конец ноября 2004 года, в Тбилиси;

8.Выражая обеспокоенность продолжающимся ростом нерегулярной миграции и торговли людьми, что, принимая во внимание рост терроризма, является угрозой национальной и международной стабильности и безопасности;

9.Признавая связь между нерегулярной миграцией, торговлей людьми и международной организованной преступностью;

10.Осуждая эксплуатацию жертв торговли людьми, представляющую собой преступное действие;

11.Вновь подтверждая приверженность уважению прав человека и стандартам гуманитарного права;

12.Ознакомившись с деятельностью МОМ и УВКБ ООН по вопросам убежища и миграции в странах СНГ, в особенности с деятельностью по выполнению решений Женевской конференции по странам СНГ 1996 г. и деятельностью Седеркопингского процесса в западном регионе СНГ;

13.Принимая во внимание доклад о деятельности в рамках Будапештского процесса после завершения Родосской конференции, подготовленный Секретариатом процесса;

14.Подчеркивая решимость продолжить выполнение других рекомендаций Родосской конференции и продолжить дальнейшую деятельность Будапештского процесса в соответствии с представленным рабочим планом;

15.Отмечая в этой связи возросшее стремление Европейского Союза избегать появления новых разделительных линий в Европе и содействовать распространению стабильности и процветания вне границ ЕС, а также

395

развивать различные формы сотрудничества и поддержки в рамках новой политики европейского соседства, соглашений о партнерстве и сотрудничестве и программы ТАСИС;

16.Рекомендуют:

17.Принять предложение Совместной комиссии государств-участников Соглашения о сотрудничестве между государствами-участниками СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г. о сотрудничестве с Будапештским процессом в выполнении рекомендаций Родосской конференции в отношении региона СНГ;

18.Развивать дальнейшую работу в ответ на следующие основные миграционные вызовы, упомянутые в выступлениях представителей государств СНГ на встрече, в частности, используя при этом платформу, существующую в рамках соответствующих Рабочих Групп Будапештского процесса:

•Предотвращение нерегулярной миграции, в особенности, торговли людьми и контрабанды, посредством информационных кампаний; распространение информации о требованиях по въезду, пребыванию и доступу к рынку труда в основных странах назначения;

•Обеспечение защиты документов, изготовление защищенных проездных документов и документов, удостоверяющих личность, включая внедрение биометрических технологий, при соблюдении международных стандартов в области защиты личных данных;

•Управление границами во всех аспектах: концептуальном, техническом, обучения персонала, межведомственного взаимодействия, упрощения процедур пограничных передвижений, делимитации и демаркации границ;

•Экономическая и социальная интеграция в странах назначения: обмен информацией и опытом относительно кампаний по регуляризации, регистрация и документирование трудовых мигрантов, находящихся в нерегулируемых ситуациях, сокращение неформального сектора путем введения санкций в отношении недобросовестных работодателей, трудовые договоры;

•Борьба с торговлей людьми в целях сексуальной и трудовой эксплуатации путем обучения сотрудников правоохранительных органов и судов, повышения информированности, возвращения и реинтеграции, а также защита жертв торговли людьми;

•Возвращение и реадмиссия: идентификация, сотрудничество по линии консульских служб, оформление проездных документов, репатриация (добровольная и недобровольная), реинтеграция, соглашения о реадмиссии;

•Обмен информацией относительно политики и практической деятельности по предотвращению и контролю за нерегулярной миграцией между государственными структурами государств-участников.

396

19.Придавать особое внимание международному сотрудничеству во всех областях, касающихся миграции, а также между такими международными организациями как МЦРМП, МОМ и УВКБ ООН.

20.Поручить Секретариату Будапештского процесса подготовить на основе результатов данной встречи, а также региональных встреч и информации, собранной миссиями по установлению фактов, проект программы работы для рассмотрения на заключительной встрече по проекту весной 2005 г. Инициировать новые формы деятельности (рабочие группы, семинары, стажировки, экспертные встречи, совместные мероприятия стран-участниц, сотрудничество между странами выхода, транзита и назначения мигрантов) в соответствии с указанными приоритетами и принимая во внимание рекомендации конференции министров, уже утвержденные странами-участницами Будапештского процесса.

21.Подтвердить стремление продолжить деятельность в рамках существующих рабочих групп, в частности Рабочей группы по возвращению и реадмиссии, по гармонизации штрафных санкций, по политике допуска, по нерегулярному передвижению и убежищу, и рассмотреть в их программах работы расширение деятельности этих рабочих групп на проблемы стран СНГ;

22.Продолжить поддерживать существующие и поощрять новые контакты с другими региональными процессами, в частности, с процессом Бали и Седеркопингским процессом, в целях взаимовыгодного обмена опытом и координации деятельности согласно их рабочих планов;

23.Поблагодарить правительства, любезно выступившие в качестве хозяев встреч и/или внесшие вклад в финансирование Будапештского процесса.

24.Призвать государства-участники в соответствии с рекомендацией №31 Родосской министерской конференции внести финансовый или иной вклад в обеспечение эффективного продолжения Будапештского процесса.

25.Поблагодарить Российскую Федерацию и, в частности, Федеральную миграционную службу, за гостеприимство и председательство на заседании, Турцию за сопредседательство на заседании и Секретариат в МЦРМП за подготовку базовых документов и организацию заседания.

397

2. Тбилиси, 29-30 ноября 2004 г.

Вторая встреча в рамках проекта «Расширение деятельности Будапештского процесса на страны СНГ» по миграционным вопросам в Армении, Азербайджане и Грузии

1.Представители Армении, Азербайджана, Бельгии, Чешской Республики, Финляндии, Грузии, Германии, Казахстана, Кыргызстана, Молдовы, Нидерландов (Действующее Председательство ЕС), Польши, Румынии, Сербии и Черногории, Таджикистана, Турции, Узбекистана, Исполнительного Комитета Содружества Независимых Государств (СНГ), Европейской Комиссии, Международной организации миграции (МОМ), Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Программы Развития ООН (ПРООН), Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) и Международного центра по развитию миграционной политики (МЦРМП) в качестве Секретариата Будапештского процесса, собрались на второй встрече в рамках проекта «Расширение деятельности Будапештского Процесса на страны СНГ» по миграционным вопросам в Армении, Азербайджане и Грузии, состоявшейся в Тбилиси 29-30 ноября 2004 г. под председательством Грузии как принимающей страны.

2.Заместитель министра иностранных дел Грузии в своем вступительном слове подчеркнул важность национальных стратегий управления миграцией и стоящую перед этими стратегиями задачу сбалансирования процесса перемещения людей и контроля над миграцией.

3.Представитель Европейской Комиссии отметил значительный шаг вперед в деле вовлеченности Европейского Союза в данный регион, т.е. включение Армении, Азербайджана и Грузии в Политику Добрососедства Европейского Союза от 14 июня 2004 г.

4.Чешская Республика представила подробный доклад о ходе коренной реформы, осуществленной в системе иммиграции и предоставления убежища в Чешской Республике. Представители Польши и Румынии проинформировали собравшихся о недавно разработанных ими миграционных стратегиях и политике, а также о своих системах управления миграционными процессами и предложили обмениваться информацией и опытом в этой области. Представитель Сербии и Черногории сообщил о накопленном в его стране опыте в области осуществления программ противодействия торговле людьми.

5.В выступлениях представителей стран Южного Кавказа, а также в трех рабочих отчетах, представленных Секретариатом, были рассмотрены проблемы в области миграции, стоящие перед Арменией, Азербайджаном и Грузией, которые одновременно являются странами происхождения, странами транзита и, во все более возрастающей степени, странами назначения мигрантов. Среди упомянутых проблем были следующие:

398

вызывающие миграцию причины, утечка умов, демографические последствия миграции, важность переводимых домой денежных средств, отсутствие опыта в деле управления миграцией и проведения реформ в этой сфере, торговля людьми в целях сексуальной и трудовой эксплуатации, а также проблемы лиц, перемещенных внутри государства из-за конфликтов и катастроф - как природного, так и техногенного характера. Было также отмечено, что усилия, направленные на решение этих проблем, предпринимаются в большей или меньшей степени в каждой из трех стран. Были, в частности, отмечены такие шаги как: подписание Протоколов Палермо, предусматривающих меры по противодействию торговле людьми, принятие законов, направленных против торговли людьми, разработка национальных планов действий, а также укрепление потенциала в сфере управления миграцией, включая контроль на границах, системы регистрации, визовую практику, расширение двустороннего сотрудничества в миграционных вопросах, в особенности, в области реадмиссии и в других областях. Государства подчеркнули необходимость дальнейших мер, направленных на усовершенствование и переориентацию по мере необходимости своих систем в соответствии с европейскими стандартами.

6.Представители Бельгии, Чешской Республики, Финляндии, Нидерландов и Польши как стран назначения нелегальных мигрантов отметили, что Южный Кавказ представляет собой важный регион с точки зрения происхождения или транзита нелегальных мигрантов и лиц, находящихся в поисках убежища. В этом контексте была высказана озабоченность по поводу вторичных передвижений лиц, находящихся в поисках убежища, по ЕС и затруднения или затягивания возвращения в страну исхода из-за проблем, связанных с идентификацией лиц, получивших отказ в предоставлении убежища, нелегальных мигрантов, жертв торговли людьми и контрабанды мигрантов.

7.Представитель Действующего Председательства ЕС (Нидерландов) выделил основные приоритеты в области борьбы с нелегальной миграцией, согласованные на Заседании Совета по правосудию и внутренним делам, недавно состоявшемся в Гааге, особенно подчеркнув контроль над нелегальной миграцией и эффективную политику ЕС по возвращению нелегальных мигрантов, безопасность и охрану границ, введение Визовой Информационной Системы (ВИС) и биометрических параметров, а также сотрудничество между странами происхождения и транзита, обеспечение защиты в регионе, в частности, в странах, являющихся новыми соседями ЕС и в регионе СНГ, и приветствовал в этой связи расширение Будапештского Процесса на страны СНГ.

8.Учитывая основные проблемы в области миграции, перечисленные в рекомендациях, принятых на недавней встрече Будапештской Группы в Санкт-Петербурге 11-12 октября 2004 г., и учитывая необходимость реагировать на них, в частности, с помощью существующих платформ в рамках соответствующих Рабочих групп данного Процесса, были определены следующие проблемы в сфере миграции и национальные

399

приоритеты Армении, Азербайджана и Грузии:

9.В контексте необходимости сотрудничества между странами происхождения, транзита и назначения мигрантов, а также возможной связи между эффективным осуществлением мер по реадмиссии и возвращению мигрантов и мер по облегчению перемещения, участвующие государства подчеркнули свою готовность сотрудничать для дальнейшего облегчения идентификации собственных граждан. Некоторые делегации подчеркнули важность заключения соглашений по реадмиссии и разработки эффективной политики в области возвращения в страну происхождения нелегальных мигрантов и лиц, получивших отказ в предоставлении убежища. Одна из делегаций отметила, что наличие более достоверной фактической информации о странах происхождения в странах назначения мигрантов также может содействовать облегчению идентификации нелегальных мигрантов.

10.Отмечая особую серьезность проблемы торговли людьми, в особенности детьми, в целях сексуальной и трудовой эксплуатации, участвующие государства договорились следовать политике ППЗ (предотвращение, преследование, защита); осуществлять такие меры как укрепление потенциала, тренинги для представителей правительственных структур и НПО, повышение информированности общества, возвращение, реабилитация, реинтеграция, а также рассмотреть возможность двустороннего или регионального подхода (общая оценка, тренинги, обмен передовой практикой). Армения предложила создать межправительственную региональную рабочую группу по проблеме торговли людьми, включая торговлю людьми в целях трудовой эксплуатации; Азербайджан призвал провести предметный тренинг для укрепления потенциала правоохранительных органов по противодействию торговле людьми.

11.Признавая, что эффективная охрана границ является ключевым фактором для развития миграционной политики, а также для недопущения и предупреждения нелегальной миграции и контроля над ней и, отмечая сложности, вызванные отсутствием четкости в демаркации границ в регионе, участники встречи подчеркнули необходимость укрепления потенциала в области управления границами в соответствии с европейскими стандартами. Принимая во внимание реформы по переходу от военной структуры по охране границы к полицейской, проводимые в настоящее время в Грузии и Азербайджане, Чешская Республика предложила предоставить информацию и обменяться опытом, накопленным в ходе недавно завершенных в стране аналогичных реформ. Грузия и Азербайджан одобрили это предложение и, в свою очередь, предложили другим странам принять участие в подобном обмене опытом и передовой практикой.

12.Принимая во внимание тот факт, что нынешняя нелегальная миграция из стран Южного Кавказа обусловлена в основном экономическими факторами, по мнению некоторых делегаций, представляется возможным

400