Обзор миграционных систем в странах СНГ. М., Международный центр развития миграционной политики, Сентябрь 2005. 433 с

Таким образом, обязательство о реадмиссии ограничивается гражданами стран-членов, и не распространяется на граждан третьих стран. Такое же обязательство устанавливается для стран ЕС в отношении их соотечественников, нелегально присутствующих на территории Узбекистана. По условиям СПС Узбекистан также согласился заключать двусторонние соглашения со странами-членами с целью регулирования «специфических обязательств по реадмиссии, в том числе обязательства реадмиссии граждан других стран и лиц без гражданства, которые въехали на территорию любой такой страны-члена из Республики Узбекистан или на территорию Республики Узбекистан из любой такой страны-члена».

По состоянию на январь 2005 г. Узбекистан вел переговоры по заключению соглашения о реадмиссии с Турцией.831

a.Правовая база

Вапреле 2004 г. главы государств Узбекистана и Латвии подписали Соглашение о реадмиссии.832

Заключено соглашение между правительствами Украины и Узбекистана «О

передаче и приеме лиц, нелегально проживающих на территории данных стран».833

б. Институциональная база

Консульский отдел Министерства иностранных дел Узбекистана разрабатывает механизм правовых гарантий по реадмиссии и либерализации визовой политики, а также работает над созданием информационной компьютеризированной системы обмена информацией о паспортных данных и регистрации пересечений границы.

831http://assembly.coe.int/Documents/WorkingDocs/Doc05/EDOC10445.htm

832http://ino.uzpak.uz/eng/coment_eng/coment_eng_0704.html

833http://www.ukraine-eu.mfa.gov.ua/cgi-bin/valmenu_miss.sh?1p040615.html

371

IV. Другие участники

372

1. Черноморское Экономическое Сотрудничество (ЧЭС)

Армения, Азербайджан, Грузия, Молдова и Украина являются странами СНГ, принимающими участие в инициативе Черноморского Экономического Сотрудничества (ЧЭС). Эта организация была создана в 1992 г. и объединила страны, расположенные в районе бассейна Черного моря, в частности, Албанию, Армению, Азербайджан, Болгарию, Грузию, Грецию, Молдову, Румынию, Россию, Турцию и Украину. Она была создана для обеспечения безопасности, стабильности и процветания в регионе бассейна Черного моря посредством регионального экономического сотрудничества.

В рамках этой организации, в 1998 г. было заключено «Соглашение между государствами-участниками Черноморского Экономического Сотрудничества о сотрудничестве в борьбе с преступностью, в частности, с ее организованными формами», а также создана Рабочая группа. В соответствии с этим Соглашением, участники договорились сотрудничать, среди прочего, в сферах борьбы с контрабандой, преступной деятельностью в связи с миграцией, нелегальным пересечением границ и торговлей людьми путем обмена информацией, знаниями и опытом по вопросам, представляющим общий интерес; путем планирования и осуществления координированных действий, и т.п. Все пять стран-участниц ЧЭС из числа стран СНГ (Армения, Азербайджан, Грузия, Молдова, Украина) ратифицировали указанное соглашение. Для обеспечения предусмотренного соглашением сотрудничества был подписан дополняющий его Протокол, предусматривающий создание сети офицеров связи, которые будут пересылать запросы, переданные другими офицерами связи, в свои соответствующие страны; направлять затребованную информацию Сторонам; обеспечивать обмен законодательными документами и практическим опытом; изучать тенденции деятельности транснациональной преступности в регионе с целью определения новых форм сотрудничества между правоохранительными органами государств-членов ЧЭС.

2. Управление границами в Центральной Азии (БОМКА)

Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан являются партнерами в рамках инициативы ЕС по управлению границами в Центральной Азии (БОМКА). Основная цель программы заключается в оказании помощи пяти странам Центральной Азии в повышении эффективности пограничного контроля и управления границами.

Программа БОМКА охватывает пять основных направлений деятельности:

Правовые и организационные рамки

•Человеческие ресурсы и подготовка кадров

•Пограничный контроль в аэропортах

•Формирование модели управления границами в четырех пилотных регионах.

373

По каждому из этих аспектов предлагается по несколько региональных проектов. Эти проекты являются региональными по характеру, поскольку они нацелены одновременно на несколько стран. При этом, каждый из проектов будет адаптирован с учетом особенностей конкретной страны. Более того, механизм внедрения проектов дает возможность каждой из стран осуществлять проекты в оптимальном для себя темпе.

Программа БОМКА основывается на сбалансированной и интегрированной стратегии и исходит из признания того, что для модернизации пограничной политики и контроля важна помощь, оказываемая непосредственно пограничным постам. Эта помощь, однако, должна быть одним из компонентов стратегии, нацеленной на совершенствование управления границами. Помощь доноров предоставляемая в отрыве от, и не учитывающая, более широких вопросов, таких как правовая база, организационная структура, человеческие ресурсы, коррупция, нестабильность в приграничных районах, и т.д. может не иметь должного воздействия в долгосрочной перспективе.

Программа БОМКА логически связана с другими программами помощи ЕС (управление границами в странах CARDS, программы ЕС для таможенных служб, программы ЕС по борьбе с наркобизнесом). Такая взаимосвязь между программами позволит гармонизировать подходы и методологии, что должно содействовать межрегиональному сотрудничеству.

Кроме того, программа БОМКА представляет собой рамки для координации помощи в области управления границами. Формирование профессиональных служб управления границами представляет собой длительный процесс, поэтому помощь должна быть ориентирована на многолетнюю перпективу. Для достижения оптимальных результатов необходимо обеспечить координацию деятельности всех партнеров, работающих в Центральной Азии. Структурированный подход, предлагаемый в рамках программы БОМКА, должен дать партнерам возможность скорректировать осуществляемые ими мероприятия с учетом единых рамок. Это будет способствовать более тесному сотрудничеству между донорами; снизит степень дублирования усилий и повысит эффективность предоставляемой помощи. Более тесное сотрудничество между донорами придаст больший вес рекомендациям в области политики.

Программа БОМКА тесно связана с программами ТАСИС по оказанию помощи в борьбе с наркобизнесом и содействия в деятельности таможенных служб.

1) Помощь ТАСИС в борьбе с наркобизнесом

Первая фаза программы – CADAP1 (программа помощи странам Центральной Азии в борьбе с наркобизнесом) началась с учреждения в Казахстане должности регионального координатора ЕС по вопросам борьбы с наркотиками. В рамках первой фазы программы четырем основным аэропортам в регионе было предоставлено техническое оборудование для контроля наркотиков и проведены специализированные тренинги. Кроме того, первая фаза – CADAP1 – также предусматривала оказание помощи Агентству по борьбе с наркотиками в Таджикистане (Проект ADMIT) и публикацию информационных материалов по вопросам борьбы с наркотиками (неконфиденциальные данные) в регионе (проект NADIN). Вторая фаза программы – CADAP2 – будет включать проекты по правовой помощи,

374

контролю сухопутной границы, контролю в морских портах и аэропортах, обучению служебных собак на предмет обнаружения наркотиков, разведывательной работе полицейских структур и превентивным мероприятиям в пенитенциарных учреждениях.

2) Помощь ТАСИС в деятельности таможенных служб

Программа «Развитие и модернизация эффективных таможенных администраций в Центральной Азии», охватывающая все пять стран региона, направлена на оказание поддержки в формировании и внедрении комплексной стратегии для модернизации таможенных служб с учетом результатов анализа потребностей, проведенного в рамках Программы действий на 2002 год, и проекта Стратегического плана по долгосрочной модернизации таможенных служб, разработанного при поддержке со стороны ЕС. Внедрение намеченных мероприятий повысит эффективность деятельности в таких сферах, как сбор доходов, содействие развитию торговли, международное сотрудничество по вопросам деятельности таможенных служб и борьба с международным незаконным оборотом товаров.

3. Исполнительный Комитет Содружества Независимых Государств (СНГ)

Исполнительный Комитет СНГ является межправительственной организацией с дипломатическим статусом, штаб-квартира которой находится в Минске. Исполком выполняет роль Секретариата для 12 стран – участниц Содружества Независимых Государств. Исполнительный Комитет работает в тесном контакте с другими структурами СНГ, в частности, с Экономическим Советом, Советом министров иностранных дел, Советом министров обороны, Советом командующих пограничными войсками, Секретариатом Совета Межпарламентской Ассамблеи, Межгосударственным статистическим комитетом, Советом министров железнодорожного транспорта и другими органами. 15 апреля 1994 года в рамках СНГ было заключено Соглашение о сотрудничестве в сфере трудовой миграции и социальной защиты трудящихся мигрантов. Соглашение вступило в силу в Республике Молдова 16 марта 1995 года.

«Соглашение о сотрудничестве стран-участниц СНГ в области борьбы с нелегальной миграцией» было заключено 6 марта 1998 года. Сторонами Соглашения являются Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Российская Федерация, Таджикистан и Украина. 16 июня 2004 года на состоявшемся в Кишиневе заседании Совет министров внутренних дел принял решение о повышении эффективности сотрудничества в области борьбы с нелегальной миграцией и обратился с просьбой к Совету глав государств СНГ выработать в будушем концепцию СНГ по борьбе с нелегальной миграцией. На основе указанного решения, 16 сентября 2004 года Совет глав государств утвердил в Астане концепцию по борьбе с нелегальной миграцией в странах СНГ и принял решение о создании Совместной комиссии государств-членов СНГ, подписавших «Соглашение о сотрудничестве стран-участниц СНГ в области борьбы с нелегальной миграцией» от 6 марта 1998 года. Первое организационное совещание Совместной комиссии государств-участников «Соглашения о сотрудничестве

375

стран-участниц СНГ в области борьбы с нелегальной миграцией» состоялось 5-6 октября 2004 года. В совещании приняли участие представители государств, входящих в состав Совместной комиссии – Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Республики Молдова, Российской Федерации, Республики Таджикистан, Украины, а также Организации Договора о коллективной безопасности и Международного Центра по развитию миграционной политики в качестве наблюдателей. В ходе совещания были обсуждены меры, направленные на совершенствование способов обмена информацией и опытом по вопросам нелегальной миграции в странах СНГ, а также планы борьбы с нелегальной миграцией на 2006-2008 гг. Следующее совещание Совместной комиссии запланировано на 2005 г.

4. Евразийское Экономическое Сообщество (ЕврАзЭС)

Евразийское Экономическое Сообщество (ЕврАзЭС) было создано 10 октября 2000 года на основе соглашения, подписанного в столице Казахстана – Астане президентами Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Российской Федерации и Таджикистана. Соглашение было ратифицировано 31 мая 2002 года, а учредительные документы были согласованы в Минске на заседании Межправительственного Совета Евразийского Экономического Сообщества на уровне глав государств.

ЕврАзЭС в первую очередь представляет собой экономическую организацию, целью деятельности которой являются вопросы формирования общих внешних таможенных границ государств – членов, а также формирование единой внешней политики, тарифов, цен и решение других вопросов, связанных с общим торговым пространством в целях создания таможенного союза государств – членов организации. В состав ЕврАзЭС входят Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Российская Федерация и Таджикистан. Молдова и Украина получили статус наблюдателей с 2002 года, а с 2003 года статус наблюдателя был также предоставлен Армении.

ЕврАзЭС является субъектом международного права, созданным в соответствии со стандартами ООН, с четкой структурой и функциями. В 2003 году ЕврАзЭС был предоставлен статус наблюдателя в ООН. Территория стран – членов организации в общей сложности составляет 20 350 000 кв. км, а население - 181 млн. человек.

Помимо функций, связанных с созданием таможенного союза и улучшения торгово-экономической ситуации в государствах – членах организации, деятельность ЕврАзЭС включает в себя также оказание помощи государствам

– членам в создании должным образом функционирующей внешней границы, анализ ситуации в области нелегальной трудовой миграции внутри и из региона ЕврАзЭС, а также борьбу против торговли людьми в государствах – членах Сообщества.

Основными структурами ЕврАзЭС являются:

•Межправительственный Совет;

•Комитет по интеграции;

•Секретариат Комитета по интеграции;

376

•Комиссия постоянных представителей;

•Межпарламентская Ассамблея;

•Суд Сообщества.

ВСекретариате Сообщества в Москве функционирует несколько органов, занимающихся вопросами в области миграции, пограничного контроля и борьбы против торговли людьми при Департаменте развития социальногуманитарной сферы, а также Департаменте по таможенным и пограничным вопросам.

5. Европейский Союз (ЕС)

Договор о партнерстве и сотрудничестве

Рамки отношений между ЕС и большинством стран – участниц СНГ определены в Соглашениях о партнерстве и сотрудничестве (СПС)330, работа над которыми началась в 1995 году, и которые вступили в силу в период

между 1997 и 1999 гг. Ниже в таблице приводится обзор текущего положения дел в связи с СПС331.

Таблица.24

	Страна	Вступление в силу
	Армения	1	июля 1999 года
	Азербайджан	1	июля 1999 года
	Беларусь	Подписано в марте 1995 года, однако еще не вступило в силу.
		Промежуточное соглашение также не вступило в силу.
	Грузия	1	июля 1999 года
	Казахстан	1	июля 1999 года
	Кыргызстан	1	июля 1999 года
	Молдова	1	июля 1998 года
	Россия	1	декабря 1997 года
	Таджикистан	11 октября 2004 года
	Туркменистан	Подписано в мае1998 года, однако еще не вступило в силу.
		Промежуточное соглашение также не вступило в силу.
	Украина	1	марта 1998 года
	Узбекистан	1	июля 1999 года

СПС является юридически обязывающим договором между Европейским Сообществом и соответствующим государством СНГ, а также между государствами-членами ЕС и данным государством на двусторонней основе. Соглашение основывается на уважении к демократическим принципам и

330http://www.europa.eu.int/comm/external_relations/ceeca/pca/pca_georgia.pdf

331Там же.

377

правам человека и определяет отношения в политической, экономической и торговой сферах между государствами-членами ЕС и странами СНГ. В нем охвачен широкий круг вопросов - от торговли до прав интеллектуальной собственности, от транспорта до высшего образования, от сельского хозяйства до борьбы с незаконными видами деятельности. Что касается нелегальной иммиграции, то в СПС рассматриваются только вопросы реадмиссии и предусмотрена необходимость соглашений между государствами-членами ЕС и другой стороной о реадмиссии собственных граждан, которые нелегально находятся на территории другой стороны, без дальнейших формальностей при наличии необходимых документов, удостоверяющих личность. В нем также предусмотрено, что другие совместные действия для предотвращения нелегальной иммиграции и контроля над ней должны осуществляться Советом по Сотрудничеству.

Расширение границ Европы – Европейская Политика Добрососедства

В результате последнего раунда Расширения Европейского Союза страны ЕС и СНГ теперь имеют общие границы. По оценкам специалистов, регион СНГ имеет особую важность для будущего Расширенного Союза. Тем не менее, по прошествии более чем десяти лет после распада Советского Союза, экономические, социальные и политические проблемы, возникшие в связи с формированием новых государств, в большинстве случаев преодолены не были. Невзирая на относительную политическую стабильность, уровень жизни в этих странах остается невысоким, до сих пор наблюдается рост безработицы, а отсутствие экономических возможностей не оставляет значительной части населения никаких перспектив, что приводит к формированию многочисленных факторов, способствующих широкому распространению миграционных процессов.

На заседании Европейского Совета Министров, состоявшемся в 2002 г. в Копенгагене, однозначно подчеркивалась «решимость ЕС относительно недопущения новых линий разделения в Европе и достижения стабильности и процветания как в рамках ЕС, так и за его пределами».332 Заключения Председательства на заседании Европейского Совета в Салониках подтверждают приверженность ЕС к разработке новых стратегий к созданию Расширенной Европы с целью усиления общих ценностей и продвижения общих интересов.333 В коммюнике о «Расширенной Европе»334 Комиссия обозначила основные принципы новой Европейской Политики Добрососедства (ЕПД). Европейский Союз признал необходимость применения всего спектра политических мер (в области внешней политики, безопасности, торговли, развития, охраны окружающей среды, и т.п.) для решения всех задач, возникающих как в процессе социально-экономических трансформаций в странах бывшего Советского Союза, так и в результате воздействия этих процессов на отношения между этими странами и ЕС. В то же время, подчеркивается, что в применении такой политики необходимо добиться того, чтобы ЕС и его новые соседи были в состоянии воспользоваться новыми возможностями.335

332Заседание Европейского Совета в Копенгагене, 12 – 13 декабря 2002 г., Заключения Председательства, Ст.24

333Заседание Европейского Совета в Салониках, 19 – 20 июня 2003 г., Заключения Председательства, Ст.44

334Коммюнике Комиссии, обращенное к Совету Министров и Европейскому Парламенту, Расширенная Европа – Добрососедство: Новые рамки для отношений с нашими восточными и южным соседями, Брюссель, 11 марта 2003 г. COM (2003) 104 final, стр. 4

335COM (2003) 104 final, стр. 3

378

В октябре 2003 г. Европейский Совет Министров приветствовал «Инициативу в отношении новых соседей» и принял решение о ее развитии с целью обеспечения всесторонних, сбалансированных и пропорциональных подходов, включая финансовые механизмы. Комиссия провела предварительные переговоры с теми партнерами из числа стран Восточной Европы и Южного Средиземноморья, с которыми имеются действующие договоры о партнерстве и сотрудничестве, или соглашения об ассоциированном членстве. Партнеры подтвердили свою заинтересованность в более тесном сотрудничестве в рамках ЕПД и получили возможность выразить свои взгляды относительно приоритетных вопросов, которые следует включить в будущие Планы действий ЕПД336, а 12 мая 2004 г. Европейский Совет представил Стратегический документ о Европейской Политике Добрососедства337. В главе о стратегии ЕПД в области юстиции и внутренних дел рассматриваются нарастающие проблемы в этой области, такие как миграционное давление со стороны третьих стран, торговля людьми и терроризм. В ней отмечено, что пограничный контроль и управление границами должны стать приоритетом в большинстве Планов действий, особенно в части усиления эффективности управления границами с целью обеспечения передвижения граждан, наряду с сохранением или повышением надлежащего уровня безопасности.

С учетом рекомендаций Европейского Парламента, Европейской Комиссии, Генерального Секретаря / Верховного представителя и Специального представителя ЕС по Южному Кавказу, Совет Европейского Союза 14 июня 2004 года принял решение о включении Армении, Азербайджана и Грузии в программу Европейской Политики Добрососедства (ЕПД).338

Это знаменует собой серьезный шаг вперед на пути к сотрудничеству ЕС с данным регионом. Все страны получат равные возможности для развития своих связей с ЕС, например, через Планы действий, и будут оцениваться по их достижениям в соответствии с общей политикой ЕПД.339 Эти Планы действий будут разработаны Комиссией совместно со странами-партнерами для определения ключевых приоритетных мер. Рекомендации по разработке Планов действий будут включены в Доклады по странам, подготовленные Комиссией, в которых будет рассматриваться ход выполнения двусторонних соглашений и соответственных реформ.340 Доклады о странах должны отражать политическую, экономическую, социальную и институциональную ситуацию в этих странах, и уделять основное внимание приоритетным направлениям Европейской Политики Добрососедства. В соответствии с предложением Комиссии, органы, созданные в рамках Соглашений об ассоциированном членстве и СПС, должны осуществлять мониторинг реализации Планов действий.

В Стратегическом документе о Европейской Политике Добрососедства также определены предлагаемые «Механизмы европейского добрососедства»

(МЕД), которые должны вступить в силу с принятием следующего Перспективного финансового плана на 2007 г. и далее. 29 сентября 2004 г. Комиссия подала предложение о «Регламенте Европейского Парламента и Совета», в котором изложены основные положения для создания «Механизма

336http://europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/04/632&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en

337COM (2004) 373 final, 12.5.2004

338Решение Европейского Совета о включении Грузии, Армении и Азербайджана в Европейскую Политику Добрососедства: http://www.delgeo.cec.eu.int/en/eu_and_georgia/european_neigh.html

339Там же.

340http://europa.eu.int/comm/world/enp/components_en.htm;

379

европейского добрососедства и партнерства»341. Основное внимание в МЕД будет уделяться достижению четырех ключевых целей (определенных в

Comm (2003) 393 final):

•Обеспечение устойчивого развития в регионах по обе стороны общих границ;

•Осуществление совместных действий для решения общих задач в таких областях, как охрана окружающей среды, общественное здравоохранение, предупреждение организованной преступности и борьба с нею;

•Обеспечение эффективных и безопасных общих границ путем проведения совместных мероприятий;

•Проведение местных трансграничных мероприятий с участием общественности.

ТАСИС

Программа ТАСИС является основным инструментом финансовой и технической помощи со стороны Европейской Комиссии странам Восточной Европы и Центральной Азии. Данная программа была создана Европейским Сообществом в 1991 году для предоставления безвозмездной технической помощи, а впоследствии – также и для содействия реализации СПС.

Основной целью ЕС по сотрудничеству в рамках СПС является формирование таких отношений со странами – участницами СНГ, которые будут укреплять и содействовать уважению к демократическим принципам, верховенству закона и правам человека, способствуя при этом консолидации рыночной экономики. Создание условий для сокращения бедности и обеспечения устойчивого экономического роста, улучшение социального положения и повышение уровня жизни в долгосрочной перспективе будут оставаться приоритетами для партнеров из числа стран СНГ в рамках СПС.

В контексте программы ТАСИС следует также отметить Региональную программу ТАСИС. 11 апреля 2003 г. Комиссия утвердила Стратегический документ ТАСИС о региональном сотрудничестве и Индикативную программу на 2004-2006 гг.342, которые определяют стратегические рамки помощи ЕС для межгосударственных мероприятий на период 2004-2006 гг. и дополняют принятые национальные стратегии путем оказания помощи межгосударственным и региональным мероприятиям, направленным на решение общих задач и обеспечение регионального сотрудничества между целевыми странами. Программа регионального сотрудничества охватывает три темы: устойчивое управление национальными ресурсами; содействие развитию торговли и привлечение инвестиций; правосудие и внутренние дела. В области правосудия и внутренних дел программа предусматривает расширение интегрированного управления границами, улучшение системы управления по вопросам миграции и предоставления убежища, и борьбу с организованной преступностью и международным терроризмом.

Недавно Европейская Комиссия начала работу над новой концепцией ТАСИС. В докладе Комиссии изложены ключевые аспекты новой концепции. К 2007 году программа ТАСИС будет интегрирована в новый финансовый «механизм взаимодействия с соседними государствами». Эта новая программа

341COM (2004) 628 final, 29.9.2004

342http://www.europa.eu.int/comm/external_relations/ceeca/rsp/04_06_en.pdf

380