Глава 8. Правовые основы бюджетного процесса
развития страны в условиях рыночных отношений и потому имеет важное экономическое значение.
Специализация бюджетных показателей означает необходи-мость конкретизации сумм бюджетных доходов по источникам, а бюджетных расходов — по целевому назначению. Указанный принцип реализуется на всех стадиях бюджетного процесса и имеет важное значение, так как в соответствии с ним определя-ются рамки деятельности соответствующих органов власти. Для реализации рассматриваемого принципа существует бюджетная классификация — группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, с присвоением объектам классификации груп-пировочных кодов. Она регулируется БК РФ (гл. 4) и Федераль-ным законом «О бюджетной классификации Российской Феде-рации». Бюджетная классификация необходима для обеспече-ния сопоставимости данных за предыдущий год внутри страны, а также на международном уровне.
Концепцией реформирования бюджетного процесса в Рос-сийской Федерации в 2004—2006 годах предусмотрены меры по реформированию бюджетной классификации РФ и бюджет-ного учета. В указанной Концепции закреплены основные на-правления такого реформирования. Так, установлено, что но-вая бюджетная классификация должна быть направлена на: а) переориентацию бюджетов на достижение конечных резуль-татов, в том числе путем повышения самостоятельности и от-ветственности участников бюджетного процесса и администра-торов бюджетных средств; б) приведение структуры расходов функциональной классификации в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления); в) согласование бюджет-ной классификации с международными стандартами финансо-вой отчетности и статистики государственных финансов. Кро-ме того, предполагается отказаться от практики утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом. Концепцией предусмотрено, что федеральным законом будут закрепляться лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы, коды экономической классификации и функциональной бюджетной классификации. Дальнейшая же структура классйфикации будет определяться органами власти соответствующего уровня при принятии закона (решения) о бюджете.
202
203
Глава 8. Правовые основы бюджетного процесса
§ 2. Общие правила формирования бюджета
Существуют нормы, которые устанавливают общие правила формирования бюджета и правила, относящиеся к бюджету со-ответствующего уровня. Общие правила, закрепленные в БК РФ, касаются федерального бюджета, бюджета субъектов РФ и местных (муниципальных) бюджетов. Общие правила базиру-ются на конституционных положениях и бюджетном законода-тельстве. Законодательство, разграничивая полномочия пред-ставительных и исполнительных органов государственной влас-ти и местного самоуправления в области бюджетного процесса, закрепляет за соответствующими исполнительными органами полномочия по составлению проектов и исполнению бюджетов (ст. 154 БК РФ). Рассмотрение же и утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении, осуществление последующего конт-роля за исполнением бюджета является прерогативой предста-вительных органов (ст. 153 БК РФ). Особые бюджетные полно-мочия принадлежат Банку России. Он совместно с Правитель-ством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредит-ной политики, а также обслуживает счета бюджетов.
Составление проекта бюджета. Ответственность за составле-ние проекта бюджета возложена на органы исполнительной власти общей компетенции (Правительство РФ, правительства (администрации) субъектов РФ, исполнительные органы мест-ного самоуправления).
Непосредственную работу по составлению проекта бюджета, по поручению органов исполнительной власти общей компе-тенции, осуществляют: на уровне Российской Федерации — Министерство финансов РФ; на уровне субъектов РФ — терри-ториальные финансовые органы, на муниципальном уровне — финансовые управления либо финансовые отделы.
Составление бюджета основывается на целой системе фи-нансово-экономических документов: Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития; основных направлениях бюджетной и налоговой политики; пла-не развития государственного или муниципального сектора эко-номики соответствующей территории, а также прогнозе сводно-го финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год. При этом Минфин России и со-
ответствующие финансовые органы субъектов РФ и муници-пальных образований до разработки проекта бюджета вправе получать необходимые сведения от финансовых органов друго-го уровня бюджетной системы, а также от государственных ор-ганов, органов местного самоуправления и юридических лиц в целях своевременного и качественного формирования бюдже-тов. Срок представления проекта бюджета РФ — не позднее 26 августа. Субъекты РФ устанавливают свои сроки, как и му-ниципальные образования. К проекту бюджета любого уровня должны быть представлены определенные документы (ст. 182 БК РФ). Представительный орган, получив проект бюджета, на-правляет его в Совет Федерации и Президенту РФ, а также Счетной палате РФ. Аналогично организуется работа по состав-лению и представлению бюджета в субъектах РФ и муниципаль-ных образованиях.
Рассмотрение проекта бюджета. Первоначально проект рас-сматривается комитетами Государственной Думы (соответству-ющими комитетами или комиссиями представительных орга-нов власти субъектов РФ и местного самоуправления). Обобщаю-щее мнение составляется профильными комитетами. В результате такого рассмотрения составляется заключение. Правительство РФ и правительства (администрации) субъектов РФ вносят бюджет в форме проекта закона, поэтому заключение также имеет форму проекта закона. На муниципальном уровне — со-ответственно форму проекта решения. Затем проходит рассмот-рение проекта бюджета на заседаниях законодательного (пред-ставительного) органа (на уровне Российской Федерации — Государственной Думы) в четырех чтениях, для каждого из ко-торых характерны свои особенности: первое чтение — дается характеристика общих показателей и оценка бюджета в целом; второе — рассмотрение проекта бюджета по основным направ-лениям; третье — рассмотрение более конкретных показателей бюджета; четвертое — принятие акта в целом'.
1 Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах предусматриваются существенные из-Менения в порядке рассмотрения проекта бюджета, в частности пред-полагается рассматривать проект не в четырех, а в трех чтениях (см. подробнее раздел 7 Концепции «Упорядочение составления и ут-верждения федерального бюджета»).
204
В случае разногласий формируется согласительная комиссия. После рассмотрения проекта согласительной комиссией прини-мается соответствующий акт: закон о федеральном бюджете, закон о бюджете субъекта РФ, решение о бюджете соответству-ющего муниципального образования. Указанный финансово-плановый акт должен быть опубликован. Закон (решение) о бюджете вступает в силу с момента его подписания.
Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения определяется: для федерального бюджета — БК РФ; бюджета субъекта РФ — законом субъекта РФ; местного бюд-жета — правовыми актами органа местного самоуправления в со-ответствии с требованиями БК РФ. При этом ст. 187 БК РФ пре-дусмотрено, что порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения, определенный законом субъекта РФ, а также правовыми актами органа местного самоуправления, дол-жен обеспечивать рассмотрение и утверждение указанного проек-та закона (решения) до начала очередного финансового года, а также утверждение в процессе рассмотрения этого проекта закона (решения) определенных показателей. К этим показателям, явля-ющимся в соответствии со ст. 181 БК РФ основными характерис-тиками бюджета, относятся: общий объем доходов бюджета, об-щий объем расходов бюджета и дефицит бюджета.
В проекте закона (решения) о бюджете должны содержаться также следующие показатели: прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюд-жетов РФ; нормативы отчислений от собственных доходов бюд-жета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной сис-темы РФ. Кроме того, Кодексом установлено, что в проекте закона (решения) о бюджете должны быть установлены: расхо-ды бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и ви-дам расходов функциональной классификации расходов бюд-жетов РФ; общий объем капитальных и текущих расходов бюд-жета; расходы и доходы целевых бюджетных фондов; объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной си-стемы РФ; распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств; иные показатели, опреде-ленные БК РФ, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. В проекте должны быть определены сле-дующие характеристики государственного или муниципального долга: источники финансирования дефицйта бюджета; верхний предел государствеНного йли муницйпального долга по состоя-