Бюджетна політика як важлива сфера фінансової політики

Бюджетна політика як складова фінансової є системною сукупністю цілей, наукових підходів і конкретних заходів щодо цілеспрямованої діяльності держави з регулювання бюджетного процесу, управління бюджетами всіх рівнів, ефективного використання бюджетної системи для вирішення економічних і соціальних задач.

Вона служить інструментом регулювання економіки для підтримки певного рівня ВВП, зайнятості населення та соціального забезпечення.

Бюджетна політика знаходиться в центрі суспільної уваги як центральний блок економічної політики держави. Від її якості залежить рівень соціального захисту громадян, інвестиційні можливості держави, місце країни на міжнародній арені, підприємницька активність суб'єктів господарювання і громадян. У бюджетній політиці найбільш яскраво висвітлюються інтереси різних верств населення.

Бюджетна політика як елемент фінансової тісно взаємодіє з податковою, грошово-кредитною, інвестиційною та валютною політикою; відіграє важливу роль у забезпеченні фінансової стабільності в країні, що є базою розвитку виробництва та підвищення його ефективності, підтримки підприємницької активності та росту добробуту громадян.

Зміст бюджетної політики полягає у визначенні курсу, завдань і напрямків діяльності держави у сфері формування і використання коштів бюджетного фонду. Відповідно до змісту вітчизняна фінансова наука сформулювала найважливіші завдання бюджетної політики:

• розробка науково обґрунтованої концепції розвитку бюджету як важливого інструменту регулювання соціально-економічних процесів. Вона формується на основі вивчення сучасного стану суспільного розвитку, всебічного аналізу розвитку економіки і соціальної сфери глобальних тенденцій соціально-економічного розвитку та стратегічних пріоритетів держави;

• визначення основних напрямків мобілізації й використання бюджетних ресурсів на перспективу і поточний період; при цьому виходять із шляхів досягнення поставлених цілей, передбачених економічною політикою, враховуючи зовнішні і внутрішні чинники, можливості зростання бюджетних ресурсів;

• виконання практичних дій, спрямованих на досягнення поставлених цілей.

Бюджетна політика має об'єктивну і суб'єктивну основу. Об'єктивна полягає у тому, що бюджетна політика функціонує у реальних економічних процесах, обумовлених об'єктивними економічними відносинами. Суб'єкт політики не може без неї обійтися, її уникнути. Тому при формуванні політики суб'єкту потрібно детально ознайомитися з характером розподільчих процесів, їхніми особливостями, розробити віртуальну модель такої політики, яка би базувалася на об'єктивних процесах. Без такої роботи практичні заходи бюджетної політики будуть неефективними або шкідливими.

Суб'єктивна основабюджетної політики, на нашу думку, полягає у розробці конкретних пріоритетів, напрямків, завдань і засобів реалізації бюджетних відносин на практиці. Ми вважаємо, що об'єктивна та суб'єктивна основи є, з одного боку, важливими взаємозв'язаними складовими єдиної бюджетної політики, а з іншого - самостійними елементами. Ігнорування цими складовими може мати негативні наслідки як для суб'єкта, так і для суспільства загалом.

Враховуючи підходи до трактування сутності бюджетної політики та напрацювання вітчизняної фінансової науки і практики, пропонується бюджетну політику класифікувати за видами і вважаємо доцільним виокремити чотири складові:

1. політику у сфері доходів бюджетів, яка охоплює податкову політику і політику мобілізації неподаткових надходжень;

2. політику у сфері видатків бюджетів, яка охоплює політику кошторисного фінансування, інвестиційно-бюджетну політику (політику бюджетного інвестування), політику бюджетного кредитування (за рахунок видаткової частини бюджетів), політику бюджетного дотування і субсидіювання (надання дотацій і субвенцій юридичним особам та субсидій населенню), політику бюджетного резервування;

3. політику у сфері бюджетного регулювання і міжбюджетних відносин (політику бюджетного регулювання у процесі збалансування дохідної і видаткової частин бюджетів та міжбюджетних відносин у процесі виконання бюджетів), яка охоплює політику надання трансфертів і політику отримання трансфертів;

4. політику у сфері бюджетного дефіциту і державного боргу, яка охоплює політику обґрунтування обсягів дефіциту бюджетів, джерел покриття дефіциту, політику управління внутрішнім і зовнішнім державним боргом.

Зважаючи на таке велике значення принципів бюджетної політики, ми пропонуємо їх поділити на загальні та спеціальні. До загальних принципів належать такі, які відображають рівень використання у політиці системи цінностей, властивих суспільству загалом (домінування загальнолюдських цінностей над інтересами класів, націй, суспільних груп, окремих територій тощо; єдності особистих та суспільних інтересів; гуманізму; рівності юридичних і фізичних осіб перед законом; демократизму; законності; взаємної відповідальності держави, юридичних і фізичних осіб).

На відміну від загальних, спеціальні принципи бюджетної політики, на нашу думку: конкретизують перші; у концентрованому вигляді визначають основні параметри бюджетної політики; конкретизуються у законах, інших нормативно-правових актах, кодексах, свідомості фахівців і суспільства загалом; є критеріями оцінювання результатів політики, рівня професійної культури фахівців, основою їхнього професійного мислення; забезпечують результативний, цінністно-орієнтаційний, інформаційний, психологічний вплив на соціально-економічні процеси, що відбуваються у суспільстві. До спеціальних належать такі принципи: єдності теорії і практики у формулюванні засад та реалізації бюджетної політики; взаємозв'язку; об'єктивності; конкретності; розвитку; ефективності; закономірності; соціальної справедливості і неупередженості; вертикальної і горизонтальної справедливості; зіставності і порівняльності; історизму; матеріалізму; коеволюції; стабільності; директивності, обов'язковості; безперер­вності; повноти; реальності; планомірності і пропорційності; наукової обґрунтованості; інтуїтивності і передбачуваності; демократії; компетентності; гнучкості; системності; пріоритетності; економії; матеріальної зацікавленості; матеріальної відповідальності; гласності, публічності і прозорості; бюджетного контролю; морально-етичні.

Під ефективністю бюджетної політики ми розуміємо здатність створювати соціально-економічний ефект у результаті діяльності органів державної влади, державного управління та місцевого самоврядування з визначення стратегічної мети, напрямків, завдань і пріоритетів розвитку бюджетних відносин для їхнього досягнення, застосування цих засобів, а також результативність процесів формування доходів, використання коштів бюджетів, бюджетного регулювання і міжбюджетних відносин, управління державним боргом з використанням спеціальних критеріїв та показників.

Більшість вітчизняних економістів у різній інтерпретації пропонують застосовувати такі критерії ефективності бюджетної політики: рівень збирання бюджетних доходів загалом і податків зокрема; рівень виконання бюджетних зобов'язань; величина бюджетного дефіциту, його параметри та швидкість зростання державного боргу; обсяги фінансових ресурсів, які відволікаються на обслуговування державного боргу; рівень монетизації бюджетного дефіциту; величина валютних резервів, які використовуються для фінансування бюджетного дефіциту; динаміка ВВП; рівень безробіття; ступінь виконання нормативно-правових актів про бюджет; масштаби емісії урядом грошових сурогатів різних видів; величина бюджетної заборгованості внаслідок наявної несплати податкових зобов'язань; величина простроченої заборгованості з оплати праці через відсутність бюджетного фінансування; величина простроченої заборгованості з оплати державного замовлення; величина простроченої заборгованості бюджетних установ через їхнє недофінансування; рівень виконання законодавчих і прирівняних до них актів про бюджет.

Основними проблемами при формуванні бюджетної політики є:

- максимально точне визначення обсягу ВВП, із врахуванням інших макроекономічних показників: рівня інфляції, обсягу виробництва, споживання та нагромадження;

- впровадження науково обґрунтованих розрахунків доходної бази бюджету (останнім часом вона постійно завищувалась за рахунок необґрунтованих прогнозних обсягів промислового виробництва, коштів від приватизації, платежів від ренти, які фактично не досягалися).

- економічні (пов’язані з макроекономічними процесами, що відбуваються у сфері суспільного виробництва);

- соціальні (пов’язані з особливостями відтворення робочої сили і населення країни в цілому: кошти на освіту, охорону здоров’я, соціально-культурні заходи, соціальний захист населення, обсяг та рівень заробітної плати тощо);

- політичні (пов’язані з забезпеченням обороноздатності держави,підтримкою внутрішнього правопорядку, зміцнення всіх гілок влади).

Рис. Чинники впливу на бюджетну політику

Бюджетна політика повинна змінюватися та корегуватися залежно від тих завдань, які постають перед державою на певних етапах розвитку. Є необхідність визначення стратегічних і тактичних цілей та завдань бюджетної політики не тільки на наступний рік, а й довгострокової концепції формування політики у сфері державних фінансів.

Загальноприйнятим у фінансовій науці є поділ бюджетної політики залежно від періоду і характеру завдань, що вирішуються на бюджетну стратегію та бюджетну тактику

Бюджетна стратегія — це довгостроковий курс бюджетної політики держави, що розрахований на перспективу та зумовлює розв’язання крупномасштабних завдань, які визначаються загально­національною стратегією соціально-економічного розвитку країни. Бюджетна стратегія має встановлювати основні напрями бюджетної політики та спрямовуватись на розробку таких економічних важелів, які були б націлені на їх реалізацію. Процес розробки бюджетної стратегії в Україні за існуючих умов господарювання наражається на серйозні труднощі, подолання яких вимагає фундаментальних наукових досліджень у сфері бюджетних відносин.

Бюджетна стратегія- це цілісна система дій держави, спрямована на реалізацію мети, завдань та пріоритетів довготривалого курсу бюджетної політики, розрахованого на тривалу перспективу, що передбачає вирішення глобальних завдань, визначених економічною стратегією.

Розробка бюджетної стратегії - складний творчий процес. Він повинен включати такі складові, як: можливість бюджетної системи (визначення реалістичності завдань і відповідності наявних ресурсів); врахування та встановлення особливостей внутрішніх і зовнішніх зв'язків між елементами системи (визначення дійсних причинно-наслідкових зв'язків і резервів); визначення наявних загроз здійсненню бюджетної стратегії та об'єктивних її обмежень. Бюджетна стратегія реалізується шляхом бюджетного прогнозування та бюджетного програмування.

Основою розробки бюджетної стратегії є бюджетне прогнозування, що є складовою прогнозування макроекономічного розвитку соціально-економічних процесів у країні взагалі. Бюджетне прогнозування — це процес розробки основних показників Державного бюджету на перспективу, прогнозування найважливіших надходжень та видатків бюджету.

Бюджетна тактикає швидкодіючим механізмом бюджетної політики в країні, гнучким методом пошуку короткострокової рівноваги, стабілізації та пристосування до умов, що постійно змінюються. Бюджетна тактика фактично є продовженням, конкретизацією бюджетної стратегії. За допомогою бюджетної тактики органи управління забезпечують реалізацію поточних завдань функціонування та розвитку бюджетної системи країни на певному історичному етапі. Проте бюджетна тактика є гнучкішою, оскільки визначається динамікою економічних умов і соціальних факторів.

Під бюджетною тактикою розуміємо форму реалізації бюджетної стратегії, комплекс адаптивних заходів впливу держави на стан функціонування конкретних бюджетних взаємовідносин з метою надання їм параметрів, визначених завданнями бюджетної стратегії. Головною функціональною характеристикою та критеріальною ознакою тактики є саме адаптивність. Межі та орієнтири такої адаптивності задаються стратегією.

Якщо стратегія формується як правило під впливом політичних та ідеологічних засад, то тактика безпосередньо залежить від дій держави і може мати самостійний характер. У такому випадку тактика перетворюється у гальмо бюджетної стратегії або її обмежує, спричиняє до неузгодженості у діях окремих інститутів державної влади, державного управління та місцевого самоврядування.

Тактичні дії держави відображаються у бюджетному законодавстві, нормативних актах Кабінету Міністрів України, інших органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, щорічних бюджетах, бюджетних програмах (коротко­термінових). Такі нормативні акти й документи конкретизують зміст бюджетної політики та механізм її реалізації. Загалом тактичні дії мають бути гнучкими відповідно до зміни поточних соціально-економічних умов і завдань.

Основою розробки бюджетної тактики є бюджетне планування — важлива складова фінансового планування, підпорядкована вимогам фінансової політики держави. Економічна сутність бюджетного планування полягає в централізованому роз­поділі та перерозподілі ВВП між ланками фінансової системи на основі загальнонаціональної соціально-економічної програми роз­витку країни в процесі складання та виконання бюджетів різного рівня.

Бюджетне планування є складовою бюджетного процесу, що включає порядок складання та виконання бюджету, його нормативно-правову та організаційну основу, а також питання теорії та методології складання бюджетів країни. Результатами бюджетного планування є проект зведеного Державного бюджету — основного фінансового плану держави на поточний рік, а також бюджети різних рівнів державної влади (місцеві, суб’єктів держави тощо).

Основні документи для формування бюджетної тактики в Україні:

• макроекономічний прогноз соціально-економічного розвитку країни, складовим елементом якого є основні прогнозні показники зведеного бюджету країни;

• основні напрями бюджетної політики (Бюджетна резолюція).